Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 378/19 w sprawie ze skargi "T." Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "T." Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 9100 (dziewięć tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 378/19 oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca", "strona", "spółka", "beneficjent") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy

W dniu 27 czerwca 2013 r. Samorząd Województwa Śląskiego - Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach zawarł z T. Sp. z o. o. w W. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Baza biznesu", dalej: "umowa o dofinansowanie", "umowa". Umowa w sposób szczegółowy określała zasady, tryb i warunki, na jakich przekazywane, wykorzystywane i rozliczane są środki na realizację projektu. Projekt realizowany był w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytetu VIII - Regionalne kadry gospodarki, Działania 8.1- Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałania 8.1.1 - Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw, w okresie od 1 czerwca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.

W dniu 14 stycznia 2016 r. IP wystosowała do beneficjenta wezwanie do zwrotu środków w kwocie 205.030 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Spółka nie zwróciła środków w zakreślonym terminie, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach, wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał spółkę do zwrotu kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przyznanego na realizację Projektu "Baza biznesu" w łącznej wysokości 289.370,49 zł powiększonej o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora z [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] zobowiązał beneficjenta do zwrotu kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przyznanego na realizację Projektu "Baza biznesu" w łącznej wysokości 272.807,15 zł powiększoną o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych.

W dniu 20 lutego 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z 29 stycznia 2018 r. zaskarżając przedmiotową decyzję w całości. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji z 29 stycznia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] uchylił decyzję z [...] stycznia 2018 r. w części dotyczącej kwoty 19.177,15 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji. Spółka została zobligowana do zwrotu kwoty 253.630 zł wraz z odsetkami. Organ oceniając konkretne kategorie wydatków uznanych za niekwalifikowalne Minister stwierdził, że odrzucenie przez spółkę oferty U. Spółka z o.o. (jako jednego z oferentów) ze wskazaniem na rażąco niską cenę oraz złożenie jej po terminie, stanowiło naruszenie uregulowań Wytycznych. Z analizy materiału dowodowego wynikało, iż powołana spółka jako oferent w postępowaniu ofertowym spełniała wszystkie wymogi formalne. W ocenie organu z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, to wyłoniony wykonawca czyli spółka A. zawyżył stawki w złożonej ofercie. Również, w przypadku tej oferty doszło do przekroczenia terminu na jej złożenie, co powinno było skutkować jej odrzuceniem.

Oceniając zasadność wydatków poniesionych przez spółkę w związku z realizacją zadania "Podzlecenie usługi zakwaterowania i wyżywienia uczestników projektu", organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uznania za niekwalifikowalne wydatków w kwocie 660 zł rozliczonych w projekcie tytułem kosztów zakwaterowania, ponieważ nie zostało dowiedzione niezrealizowanie usługi w tym zakresie. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji co do uznania za niekwalifikowalne wydatków w kwocie 440 zł uznanej za wydatek niekwalifikowalny z uwagi na niezrealizowanie usługi. W jego ocenie Hotel "[...]" w K., u którego A. Sp. z o. o. w W. zakupił usługę zakwaterowania uczestników szkoleń nie potwierdził skorzystania z usługi zakwaterowania wraz z wyżywieniem przez 3 uczestników projektu, w terminach określonych przez skarżącą. Oceniając zasadność zakwestionowania przez organ I instancji wydatków podniesionych na usługi zakwaterowania i wyżywienia uczestników projektu w związku z niezgodnością terminów realizacji usługi potwierdzonych przez Hotel "[...]" z okresami objętymi fakturami wykonawcy w ujęciu miesięcznym organ odwoławczy stwierdził, że usługa zakwaterowania w ramach kwestionowanych przez organ I instancji 41 osobonoclegów została zrealizowana na rzecz uczestników projektu, dlatego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej kwoty 9.020 zł, jako spełniającej kryteria kwalifikowalności. Oceniając prawidłowość przeprowadzenia postępowanie ofertowego na wybór trenerów szkoleń i trenerów warsztatów przedegzaminacyjnych organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, iż w analizowanym zakresie sprawy doszło do naruszenia przez stronę zasady konkurencyjności w zakresie nieuprawnionego dopuszczenia do udziału w postępowaniu ofert, które nie spełniały wymogów formalnych, przez co powinny były zostać odrzucone.

Następnie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę który, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 378/19 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że aprobuje ustalenia organu dokonane w niniejszej sprawie. Stwierdził, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, działanie skarżącej spowodowało nierówne traktowanie wykonawców, co również naruszyło procedurę konkurencyjności w zakresie przejrzystego i konkurencyjnego wyboru wykonawcy usług. Skarżąca naruszyła też Wytyczne (rodz. 3.1. pkt 1) zobowiązujące, aby wydatek miał bezpośredni związek z celem projektu (lit. a), dotyczył usługi zrealizowanej (lit. d) i był udokumentowany (lit. g). Wskazane naruszenia jednocześnie stanowiły naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie projektu zawartych w § 3 ust. 4, § 17 ust. 2 oraz § 21 ust. 1.

Sąd w pełni podzielił opinię organu, iż odrzucenie w postępowaniu ofertowym na zlecenie usługi najmu sal szkoleniowych wraz ze sprzętem i obsługą techniczną, wyżywienia i zakwaterowania oferty spółki U. , ze wskazaniem na rażąco niską cenę oraz złożenie jej po terminie, stanowiło naruszenie przywołanych uregulowań Wytycznych (rozdz. 3.1.3 pkt 2) odnoszących się do przejrzystości i konkurencyjności wydatków, zobowiązujących beneficjentów projektów realizowanych ze środków europejskich, aby postępowania o udzielenie zamówienia były przygotowywane i prowadzane z zachowaniem uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Spółka ta jako oferent w analizowanym postępowaniu ofertowym spełniała, wbrew twierdzeniom skarżącej, wszystkie wymogi formalne. Oferta została złożona na ustalonym przez Skarżącą wzorze formularza. Do oferty załączyła wymagane dokumenty. Słusznie organ uznał, że wyłoniony wykonawca czyli spółka A. zawyżył stawki w złożonej ofercie (413,75 zł/jedn.), a mimo to skarżąca jego oferty nie odrzuciła. Również, w przypadku tej oferty, w ocenie organu odwoławczego doszło do przekroczenia terminu na jej złożenie w analizowanym postępowaniu, co powinno było skutkować jej odrzuceniem.

W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie zauważyły, że w ramach kwestionowanego postępowania brak jakichkolwiek dowodów, aby skarżąca przeprowadziła analizę złożonych ofert pod kątem ich zgodności z przedmiotem zamówienia. Do żadnej ze złożonych ofert nie zostały załączone dokumenty dotyczące kwalifikacji i doświadczenia trenerów, od których zależała ocena zgodności oferty z przedmiotem zamówienia.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż spółka swoim postępowaniem naruszyła zasady konkurencyjności w zakresie nieuprawnionego dopuszczenia do udziału w postępowaniu ofert, które nie spełniały wymogów formalnych, przez co powinny były zostać odrzucone, a czego strona skarżąca nie uczyniła. Naruszenie w postaci dopuszczenia do postępowania ofert niespełniających wymogów formalnych skutkowało wystąpieniem kolejnych naruszeń będących podstawą do naliczenia korekty finansowej. Podkreślił, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uznając, iż w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na wykorzystaniu środków z naruszeniem procedur, co obligowało organ do podjęcia działań mających na celu zwrot środków.

Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a.", zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 378/19.

Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. skargę oparła na następujących podstawach:

I. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 207 ust. 9 poprzez uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. tj. z dnia 13 października 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077), dalej "u.f.p.", będące konsekwencją naruszenia przez Sąd I Instancji:

a. postanowień Rozdziału 3 Podrozdziału 1 Sekcja 3 pkt 2), Rozdziału 3 Podrozdziału 1 Sekcja 3 Podsekcja 1 Punkt 5) i 9) oraz Rozdziału 3 Podrozdziału 3.1. pkt 1 lit b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL oraz punktu 3 załącznika nr 3 do Wytycznych poprzez uznanie, iż skarżąca naruszyła zasadę konkurencyjności i równego traktowania wykonawców w postępowaniu ofertowym nr [...] oraz zasadę konkurencyjności i równego traktowania wykonawców oraz zapewnienia właściwej ścieżki audytu w postępowaniu ofertowym [...], podczas gdy do takiego naruszenia po stronie skarżącej nie doszło;

b. postanowień Rozdziału 3 Podrozdziału 1 Sekcja 3 punkt 3) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL w zw. z art. 98 ust. 2 oraz z art. 2 ust. 7 Rozporządzenia (WE) 1083/2006 poprzez nałożenie na Beneficjenta korekty finansowej w sytuacji braku uchybienia zasadzie konkurencyjności oraz uznanie, iż zachowanie beneficjenta stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał zaistnienia wszystkich czterech przesłanek, o których mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia (WE)1083/2006 niezbędnych do stwierdzenia nieprawidłowości uzasadniającej nałożenie korekty finansowej, w szczególności nie uprawdopodobnił, że działanie lub zaniechanie beneficjenta spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, a w konsekwencji sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu, a z ostrożności procesowej również poprzez ustalenie wysokości korekty finansowej bez należytego uwzględnienia charakteru i wagi ewentualnej nieprawidłowości, w tym formalnego charakteru naruszenia, a nadto z ostrożności brak uzasadnienia przyczyny, dla której organ nie ustalił wobec beneficjenta korekty finansowej w oparciu o metodę wskaźnikową przy zastosowaniu wskaźnika procentowego w wysokości 5 %;

II. Ponadto na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. zarzutów, na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa pomimo, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I. powyżej oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 i 3 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 89 § 1 i 2 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez:

o niedopuszczenie dowodu z pisemnej opinii biegłego z zakresu ekonomii, funduszy europejskich i finansów celem sporządzenia opinii w przedmiocie wyliczenia wartości rynkowej usług najmu komputerowych sal szkoleniowych wraz ze sprzętem i obsługą techniczną, dostarczenia i podawania lunchu i poczęstunku dla uczestników szkolenia i trenerów, zakwaterowania uczestników (. szkolenia wraz ze śniadaniem i kolacją według wartości usług aktualnych na lipiec 2013 roku oraz na pozostałe okoliczności wskazane we wniosku dowodowym z dnia 27 kwietnia 2018 roku (wniosek złożony również 29 września 2017 r. organowi I Instancji) przy założeniu, że podmioty realizujące te usługi musiałyby się liczyć z obowiązkiem pozostawania w pełnej gotowości do ich realizacji w okresie od 1 czerwca 2013 roku do 31 grudnia 2014 roku i ograniczeniem w realizacji swoich usług w tym czasie na rzecz innych zamawiających;

o niedopuszczenie dowodu z przesłuchania strony postępowania oraz świadków Pana A. S. i Pana D. S. celem wyjaśnienia okoliczności dotychczas niewyjaśnionych w sprawie, a dotyczących m.in. daty, mechanizmu i procedury wpływu oferty spółki A. Sp. z o.o. w odpowiedzi na Zapytanie ofertowe sformułowane przez stronę;

o niedopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków - wspólników U. s.c. celem weryfikacji czy podmiot ten byłby ponad wszelką wątpliwość w stanie w sposób rzetelny i należyty wywiązać się ze zobowiązania wynikającego z ewentualnie zawartej umowy (wykonać całą usługę - wszystkie jej części łącznie w czasie, terminie, miejscu i według stawek wynikających z ofert tego podmiotu), w szczególności czy ewentualne przekonanie tegoż podmiotu o zdolności wywiązania się z ciążącego zobowiązania jest podparte jego doświadczeniem w udziale w projektach finansowanych ze środków Unii Europejskiej o tożsamym przedmiocie;

o niedopuszczenie dowodu z wyjaśnień podmiotów trudniących się zawodowo realizacją usług tego samego rodzaju, jak realizowane w ramach niniejszego projektu (najmu sal szkoleniowych wraz ze sprzętem i obsługą techniczną, dostarczenia i podawania lunchu i poczęstunku dla uczestników szkolenia i trenerów, zakwaterowania uczestników szkolenia wraz ze śniadaniem i kolacją), celem ustalenia czy ceny ich usług byłyby takie same jak wskazane w cennikach zamieszczonych na stronie internetowej, gdyby termin realizacji usług nie był z góry znany i przy założeniu, że podmioty realizujące te usługi musiałyby się liczyć z obowiązkiem pozostawania w pełnej gotowości do ich realizacji w okresie od 1 czerwca 2013 roku do 31 grudnia 2014 roku i ograniczeniem w realizacji swoich usług w tym czasie na rzecz innych zamawiających;

b) art. 9, art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed zakończeniem postępowania;

c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. u.f.p. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, dokonaniu dowolnej oceny dowodów i wyprowadzeniu przez organ wniosków nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy i stanie faktycznym oraz nielogicznych i sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego.

d) art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. polegającego na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju była decyzją wadliwą, naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego wskazane przez skarżącą w skardze, a prawidłowe orzeczenie Sądu powinno zostać oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchylać zaskarżoną decyzję w całości, zgodnie z żądaniem skarżącej.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do uznania przez Sąd, że decyzje wydane przez organy administracji publicznej nie naruszają prawa, a zastosowanie korekty było prawidłowe.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca oświadczyła, iż wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Uzasadniając zarzuty skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, tj. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w innym składzie. Na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o wydanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczenia uchylającego w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z dnia [...] stycznia 2018 roku i umorzenie postępowania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed Sądem I instancji.

2. na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, dokładniej, błędną jego wykładnię lub niewłaściwe jej zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), dotyczy mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368).

Z kolei autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W ramach tej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Wskazać również należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13 tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia [...] października 2004 r., FSK 548/04, wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zauważyć także należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te oparte na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, stanowią w istocie powtórzenie tych, jakie znalazły się w skardze skierowanej do WSA w Warszawie, na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju. Ich treść jest bowiem w istocie zbieżna, zarówno jeżeli chodzi o rodzaj, jak i zakres, wskazanych jako naruszone przepisów, a także twierdzeń strony, stanowiących ich podstawę. W skardze kasacyjnej dodano jedynie do nich mające wynikowy charakter przepisy p.p.s.a., co nie zmienia w sposób istotny ich treści i znaczenia. Tego rodzaju cecha podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie może pozostać bez wpływu na ocenę ich zasadności, zważywszy zwłaszcza na to, że przedmiotem tejże jest wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego lub wydane przez niego postanowienia, kończące postępowanie w sprawie, skarga zaś dotyczy aktu administracyjnego lub czynności.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Przechodząc do oceny zarzutu prawa procesowego (pkt II. 1. petitum skargi kasacyjnej) zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tak aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew tym zarzutom, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji za organem słusznie wskazał, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy doszło do naruszenia zasady konkurencyjności w dwóch postepowaniach prowadzonych przez skarżącą. Podnoszona przez skarżącą zasadność przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia daty złożenia oferty przez A. została ustalona w oparciu o inne dowody, a skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających jej stanowisko. Przedmiotem zamówienia była usługa wynajmu sal szkoleniowych, wyżywienia i zakwaterowania, stąd doświadczenie w realizacji projektów unijnych nie mogło być bezwzględnie wymagane przez spółkę. Dlatego też słusznie Sąd I instancji za organem uznał, że skarżąca nie miała podstaw prawnych, by podważać zdolność spółki U. do rzetelnego i należytego wykonania przedmiotu zamówienia i na tę okoliczność oczekiwać przesłuchania przez organ wspólników tego podmiotu. Również oczekiwanie przez skarżącą, że organ winien uzupełnić materiał dowodowy o opinię biegłego z zakresu ekonomii celem wyliczenia wartości rynkowej przedmiotu umowy, wykracza poza przedmiot tego postępowania, bowiem skarżąca zobowiązana była przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem konkurencyjności w zakresie przejrzystego i konkurencyjnego wyboru wykonawcy usług z poszanowaniem zapisów zawartej umowy o dofinansowanie projektu oraz do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że organ w sposób prawidłowy uznał, że skarżąca podczas realizacji projektu naruszyła art. 184 u.f.p. Stwierdzenie naruszenia takich procedur stanowi z kolei podstawę do wydania przez organ, w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne. Dlatego nie można mówić o niezasadnym oddaleniu skargi przez Sad I instancji, gdyż ten prawidłowo stwierdził, że nie doszło do naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. (nakazującego organowi z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy) i dopełniającego tę zasadę art. 77 § 1 k.p.a. (nakazującego organowi w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego) oraz art. 80 k.p.a. (nakładającego na organ ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona), a decyzja organu spełniała wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa).

Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13, tamże), a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia (np. wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 95/16, tamże). Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2191/12, tamże). Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (zob. wyroki NSA: z 21 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 808/16; z 27 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1241/10; z 5 maja 1998 r., sygn. akt III SA 193/97, tamże).

W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organy, że doszło w sprawie do naruszenia art. 184 u.f.p.. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej ocenie Sądu I instancji naruszeń przepisów prawa podniesionych w skardze kasacyjnej.

Nieuzasadniony jest także zarzut z punktu II.2. petitum skargi kasacyjnej. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, tamże). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazano. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por.m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, tamże). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, tamże). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, tamże). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, tamże).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § i § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. jednakże zarzut naruszenia tych przepisów także okazał się nieskuteczny, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Nie mógł być bowiem uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a § 2 wskazuje, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, tamże).

Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, tamże).

Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, tamże). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, tamże), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, tamże). W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane.

Tymczasem także powołany przepis art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. nie mógłby stanowić efektywnego zarzutu. Norma wywiedziona z art. 151 p.p.s.a. jest normą wynikową, podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepisy te regulują jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też ich wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w którym skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 207 ust. 9 poprzez uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., będące konsekwencją naruszenia przez Sąd I Instancji wymienionych w zarzucie postanowień Wytycznych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że ustawa o finansach publicznych normuje zasady wydatkowania środków publicznych, w tym środków z funduszy europejskich. W myśl art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów z ww. środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych zawarte zarówno w umowie jak i Wytycznych.

Naruszenie procedur to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a spółką oraz Wytyczne, do których stosowania zobowiązała się skarżąca, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Na przykład w wyroku z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą prawną decyzji o zwrocie dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że spółka nie wywiązała się z obowiązków wynikających z § 21 ust. 1 umowy o dofinansowanie, przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu skarżąca zobowiązana była do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych, które nakładają obowiązek ponoszenia wydatków z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji (rozdz. 3.1.3 pkt 2). Konsekwencją naruszenia wskazanych wyżej regulacji doprowadziło do udzielenia zamówienia podmiotowi, którego oferta powinna zostać odrzucona.

Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W judykaturze przyjmuje się, że szkoda, o której mowa w tym przepisie, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1467/13, wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 51/13, tamże). Szkodą w interesach finansowych Unii Europejskiej jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem zasad prawa unijnego lub krajowego. Podkreślenia wymaga, że z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 istota nieprawidłowości wiąże się z bezprawnym działaniem lub zaniechaniem skutkującym naruszeniem norm prawa unijnego lub krajowego, a zatem obowiązkiem organu krajowego jest ocena określonego działania lub zaniechania w płaszczyźnie jego zgodności z konkretnym wzorcem zachowania w celu ustalenia, czy doszło do jego naruszenia, a następnie, w razie ustalenia i potwierdzenia tego naruszenia, zastosowanie odpowiedniego środka.

W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że skarżąca naruszyła zasadę równego traktowania i zasadę konkurencyjności oraz naruszyła obowiązek zachowania właściwej ścieżki audytu. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez WSA, a jednocześnie nie zostało skuteczne zakwestionowane skargą kasacyjną. Naruszenie to nie miało charakteru formalnego, bowiem wydatkowanie środków z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie na ofertę, która winna być odrzucona, stanowi nieuzasadniony wydatek dla budżetu Unii.

W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 "Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze". Z powyższego artykułu wynika, że jest on skierowany do państw członkowskich, a nie do organów orzekających o zwrocie środków. Zgodnie z powołanym przepisem państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych, a korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Również państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, dlatego nie można mu przypisać popełnienie błędu w tym zakresie.

Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie organ przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Jak słusznie zaakceptował za organem Sąd I instancji, a o czym była już wyżej mowa, skarżąca nie zachowała reguł konkurencji i równego traktowania wykonawców. Trzeba bowiem podkreślić, że zgodnie z § 21 umowy o dofinansowanie spółka zobowiązała się przy realizacji zamówienia w ramach projektu stosować zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych (pkt 1). Zaakceptowała także uprawnienie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach, jako instytucji bezpośrednio nadzorującej projekt, do zastosowania w ramach projektu korekt finansowych zgodnie z powołanymi już powyżej Wytycznymi dotyczącymi określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS w przypadku naruszenia zasady konkurencyjności.

Sąd I instancji słusznie za organem przywołał uregulowania Wytycznych (rozdz. 3.1.3 pkt 1) odnoszące się do przejrzystości i konkurencyjności wydatków, zobowiązujące beneficjentów projektów realizowanych ze środków europejskich, aby postępowanie o udzielenie zamówienia były przygotowywane i prowadzane z zachowaniem uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Sąd I instancji podkreślił, że organ w sposób precyzyjny wykazał, że skarżąca bezpodstawnie odrzuciła ofertę spółki U. , zarówno błędnie oceniając terminowość jej złożenia, jak i bezpodstawnie podważając zwarte w niej wyliczenia finansowe. Również za pozbawianą podstaw prawnych należało uznać skierowanie do tego podmiotu pismo, w którym domagała się wyjaśnienia sposobu kalkulacji. Element ten bowiem nie znajdował swojego odzwierciedlenia w Zapytaniu ofertowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawidłowe należało uznać również stanowisko Sądu I instancji, który za organem uznał, że wymóg ten nie był stosowany wobec drugiego podmiotu - spółka A., co świadczy o stosowaniu nierównych standardów względem oferentów ubiegających się o zlecenie w tym samym postępowaniu. Skarżąca w żaden sposób nie zweryfikowała rynkowości ceny oferty spółki A., a w konsekwencji co do zasady jej nie kwestionowała. O braku zachowania standardów konkurencyjności świadczy również zaakceptowane za organem w sposób prawidłowy przez Sąd I instancji terminowości złożenia wybranej oferty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji za organem zasadnie stwierdził, że również drugie postępowanie ofertowe dotyczące wyboru trenerów szkoleń i trenerów warsztatów przedegzaminacyjnych nie spełniało wymogów konkurencyjności. Podkreślono, że spółka w zapytaniu ofertowym określiła szczegółowe wymagania merytoryczne wobec wykonawców usługi. Skarżąca wymagała, by kopie dokumentów potwierdzających kwalifikacje trenerów, potwierdzone za zgodność z oryginałem, były załączone do złożonej oferty. Jednakże pomimo tego wymogu oferenci nie załączyli wymaganych dokumentów, a skarżąca tej weryfikacji nie przeprowadziła. Wymagało tego równe traktowanie wszystkich oferentów. Gdyby skarżąca nie określiła wymogu dokumentowania posiadanych kwalifikacji i doświadczenia, to więcej podmiotów mogło być zainteresowanych uzyskaniem tego zlecenia i przystąpić do postępowania ofertowego, proponując bardziej konkurencyjną cenę, niż stawka w ofercie wybranej przez spółkę.

Dlatego też organ dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, w ramach postępowania dowodowego, przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, miał ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi.

Zgodnie z pozycją 14 Taryfikatora z Wytycznych dotyczących określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS, stanowiących załącznik do Zasad finansowania PO KL, naruszenie w zakresie wyboru najkorzystniejszej oferty m.in. poprzez wybór, jako najkorzystniejszej oferty podlegającej odrzuceniu, skutkujące korektą finansową odpowiadającą 25% wartości zamówienia rozliczonej w projekcie. Ponadto słusznie organy uznały, że zachodzi podstawa do nałożenia korekty finansowej za naruszenie w zakresie dokumentowania postępowania - dokumentowanie postępowania w sposób uniemożliwiający zapewnienie właściwej ścieżki audytu, w wysokości 25% wartości rozliczonego zamówienia. Przy czym należy mieć na uwadze, że w sytuacji zbiegu dwóch lub więcej kategorii naruszeń zasady konkurencyjności, nie podlegają one sumowaniu, a wartość korekty finansowej ustala się według wskaźnika o wyższej stawce procentowej. Według Taryfikatora wystąpienie ww. naruszeń skutkuje korektą finansową na poziomie od 5% do 25%. Jednocześnie, w dokumencie określono, iż w przypadku zbiegu tytułów do naliczenia korekty finansowej, nalicza się ja według wskaźnika o najwyższej wartości. Stąd, w analizowanym zakresie sprawy organ I instancji orzekł wydatki niekwalifikowalne w kwocie odpowiadającej 25% wartości zamówienia rozliczonej w kwestionowanym postępowania. Taryfikator umożliwia obniżenie wysokości korekty w zależności od wagi nieprawidłowości. Uwzględniając fakt, że skarżąca wybrała ofertę, która winna zostać odrzucona, organy zasadnie uznały, iż brak jest przesłanek, które uzasadniałyby obniżenie korekty. Organ uwzględnił charakter i skutki nieprawidłowości popełnionych przez skarżącą, co w konsekwencji uzasadnia nałożenie na spółkę korekty finansowej.

W tej sprawie ustalono, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur - art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., o których mowa w art. 184 u.f.p. W związku z powyższym zaistniała przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi.

Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 zw. z. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).