Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. chor. szt. rez. SG M. P. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia

o pełnieniu w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r. służby

w charakterze sapera. Wnioskodawca jako podstawę prawną wystosowanego żądania powołał art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a") w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. oraz § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).

W wyniku przeprowadzonego postępowania Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Na powyższe rozstrzygnięcie chor. szt. rez. SG M. P. złożył zażalenie.

Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem Nr [...] dnia

[...] września 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, w wyniku podjęcia czynności mających na celu usunięcie uchybień wskazanych przez organ drugiej instancji, wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej

w warunkach określonych w § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r.

Powyższe postanowienie zostało doręczone chor. szt. rez. SG M[...] P[...] w dniu 19 listopada 2021 r. Chor. szt. rez. SG M. P. w dniu

22 listopada 2021 r., z zachowaniem przewidzianego prawem terminu, złożył zażalenie na ww. postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu przywołał przepisy K.p.a. wyjaśniając uproszczony tryb rozpoznawania spraw o wydanie zaświadczenia. Dalej wskazał, że ten tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury policyjnej, określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno -Skarbowej oraz ich rodzin. Zgodnie

z § 14 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. W § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazano, że przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza. Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia

18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 1 % podstawy za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio

w charakterze skoczków spadochronowych i saperów.

Dodał, że w niniejszym postępowaniu chor. szt. rez. SG M. P. wniósł

o wydanie zaświadczenia na podstawie § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów

w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) za okres od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r. W myśl przywołanego przepisu emeryturę podwyższa się o 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - co najmniej przez

12 dni w ciągu roku. Za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika. Wskazał, że w związku z okresem wskazanym przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, tj. od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r., zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Powołane powyżej brzmienie przepisu weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r., a zatem już po zakończeniu przez skarżącego służby w Straży Granicznej,

a jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia

16 czerwca 2016 r. (II SA/Wa 577/16); "(...) jeśli zaświadczenie ma potwierdzić konkretne fakty, to należy odnosić je do przepisów prawa obowiązujących w czasie,

w którym one wystąpiły (...)". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

1 marca 2011 r. (I OSK 376/11) wskazał na stosowanie regulacji obowiązujących

w okresie, którego dotyczy wniosek zaświadczenia o okresach służby pełnionej

w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury: "Komendant Główny Policji powinien więc wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby wnioskodawcy a nie do przepisów, aktualnie obowiązujących".

W związku z powyższym wskazał, że biorąc pod uwagę, iż złożony wniosek dotyczył okresu od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2005 r. zastosowanie będzie miał § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. poz. 1373), zgodnie z którym: "emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w rozminowaniu

i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych i niebezpiecznych oraz uczestniczył w szkoleniu poligonowym, z wykorzystaniem uzbrojonych min bojowych, i pracach minerskich, z wykorzystaniem materiału wybuchowego - nie mniej niż 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze pirotechnika."

Od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 31 maja 2011 r. zastosowanie będzie miał § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. poz. 734)

w brzmieniu: "Emeryturę podwyższa się o 1 %podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział

w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika".

Dalej organ dodał, że w toku postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej - Kierownika Archiwum Straży Granicznej w [...] o przesłanie danych, w oparciu o kwerendę posiadanych dokumentów, na podstawie których możliwe będzie wydanie skarżącemu zaświadczenia zgodnego ze złożonym wnioskiem.

W odpowiedzi wszyscy wymienieni kierownicy komórek Straży Granicznej poinformowali, że nie posiadają w swoim zasobie dokumentów mogących potwierdzić pełnienie przez skarżącego służby w charakterze sapera w okresie wskazanym

w złożonym wniosku.

Ponadto organ pierwszej instancji wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] w celu weryfikacji danych znajdujących się na płycie CD/DVD dołączonej przez skarżącego do wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r.

W odpowiedzi komendant ww. placówki SG poinformował, że w oparciu o kwerendę dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Placówki Straży Granicznej w [...] nie stwierdzono dokumentacji mogącej potwierdzić dane znajdujące się na przedmiotowej płycie CD/DVD.

Wobec stwierdzenia kierowników ww. komórek organizacyjnych Straży Granicznej braku dokumentów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia, organ pierwszej instancji wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Organ odwoławczy dodał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przeprowadził szereg czynności zmierzających do ustalenia czy istnieje możliwość zrealizowania żądania skarżącego. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie wyjaśniające było wystarczające do wydania przedmiotowego postanowienia.

Niezależnie od powyższego stwierdził, że chor. szt. rez. SG M. P. ukończył szkolenie z rozpoznania pirotechnicznego i radiologicznego w dniu [...] marca 2000 r. jednakże w wyniku dokonanych przez organ pierwszej instancji czynności nie ujawniono, aby we wnioskowanym przez skarżącego okresie, wykonywał on czynności z zakresu rozpoznania pirotechnicznego lub działań minersko - pirotechnicznych, równoznaczne ze służbą pełnioną w charakterze sapera, w ilości przewidzianej w § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...).

Dalej dodano, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno - techniczną, zaś samo zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt. l OSK 1226/17).

W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez skarżącego stwierdzono, że zarzut błędu w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania wnioskodawcy żądanego zaświadczenia nie zasługuje na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji przeprowadził kompleksowe postępowanie wyjaśniające i nie odnalazł danych mogących świadczyć o spełnieniu przez chor. szt. rez. SG M. P. przesłanek określonych w § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r. W konsekwencji powyższego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia.

Według organu nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia § 3 pkt 5 powołanego rozporządzenia poprzez odmowę wydania żądanego zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 2 lit c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Przede wszystkim ww. przepis określa przesłanki podwyższenia emerytury w związku

z pełnieniem służby w charakterze sapera, natomiast rolą organu pierwszej instancji

w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy skarżącemu należy wydać zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 3 pkt 5 przedmiotowego rozporządzenia. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że chor. szt. rez. SG M. P. nie spełnił przesłanek określonych w powyższym przepisie. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu jest w ocenie organu bezzasadny.

W ocenie organu odwoławczego na uznanie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (...) poprzez odmowę wydania żądanego zaświadczenia bez zapoznania się z aktami osobowymi skarżącego. Wskazano, że w myśl powołanego przepisu środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej lub Krajowej Administracji Skarbowej. W powyższej regulacji ustawodawca zastosował zwrot "lub", co oznacza, że przedmiotowe zaświadczenie może zostać wydane w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza, inne dokumenty, a także w oparciu o oba źródła łącznie.

Niezależnie od powyższego wskazano, że skarżący jest byłym funkcjonariuszem Straży Granicznej, a zatem jego teczka akt osobowych jako zasób archiwalny podlega przechowaniu w Archiwum Straży Granicznej w [...]. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Kierownika Archiwum Straży Granicznej celem przesłania danych, w oparciu o kwerendę dokumentacji znajdującej się posiadaniu ww. komórki Straży Granicznej, wskazujących na możliwość wydania chor. szt. rez. SG M. P. żądanego zaświadczenia. W odpowiedzi uzyskano informację, że Archiwum Straży Granicznej nie posiada takiej dokumentacji. W konsekwencji zarzut skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Według organu zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. także nie zasługują na uwzględnienie. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej podjął niezbędne czynności w celu zbadania czy możliwe jest wydanie żądanego zaświadczenia, zebrał dostępny materiał dowodowy i prawidłowo zastosował przepisy materialne regulujące kwestię pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji należycie ocenił materiał dowodowy w sprawie i słusznie odmówił wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia. Ponadto podkreślono, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznej mierze odformalizowanym, przez co nie należy pojmować go jako postępowania administracyjnego sensu stricto. Skutkiem powyższego w stosunku do postępowania o wydanie zaświadczenia ogólne reguły dotyczące postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie. Wobec powyższego według organu nie można również uznać, że doszło do błędu w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzut naruszenia art. 63 i następnych ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w ocenie organu także jest bezpodstawny. Wskazane przepisy znajdują się w rozdziale 11 ustawy pragmatycznej "Obowiązki i prawa funkcjonariusza Straży Granicznej". Zawarte tam regulacje w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii sporządzania przez funkcjonariuszy dokumentów służbowych.

Od powyższego postanowienia skargę do tut. Sądu wywiódł M. P. zarzucając rozstrzygnięciu:

1/ Błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania wnioskodawcy zaświadczenia potwierdzającego, że w przedmiotowym okresie tj. w okresie: a/ od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r., - bo wnioskodawca brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku, za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika, tj. działań - czynności, opisanych w postanowieniach § 3 pkt 5) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611),

2/ Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj.: - naruszenie postanowień § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r, poz. 2373 ze zm.) poprzez błędną wykładanie łub niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu, w przedmiotowym postępowania administracyjnym o wydawanie zaświadczenia. W/w rozporządzenie stanowi m.in., że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (Straży Granicznej). W postanowieniach § 14 ust. 2 w/w rozporządzenia wskazano również, iż przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza, 3/ Naruszenie postanowień § 3 pkt 5) rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r., poprzez odmowę wydania wnioskodawcy: a/ zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wnioskodawcę, w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r., służby jako służby - pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, tj. służby pełnionej w Straży Granicznej, w warunkach określonych w postanowieniach § 3 pkt 5) rozporządzenie RM z dnia 4 maja 2005 r..

4/ Naruszenie postanowień art. 15 ust. 2 pkt 2) litera c) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), poprzez odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie przez wnioskodawcę służby w Straży Granicznej, jako służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza Straży Granicznej, -tj. zaświadczenia o pełnieniu przedmiotowej służby w okresie: a/ od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r.,

5/ Naruszenie postanowień art. 107 § 3 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6/ Naruszenie postanowień art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy dostatecznie wnikliwie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego tj. pobieżną i wybiorczą, a tym samym dowolną ocenę dowodów,

7/ Naruszenie postanowień art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania o wydanie zaświadczenia, o żądanej treści, a także zaniechanie przed wydaniem zaświadczenia, obowiązku przeprowadzenia, w koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego, w którym to postępowaniu istniał obowiązek zapoznania się z Teczką Akt Osobowych (zwana dalej/także: "teczka akt osobowych", "TAO") wnioskodawcy, a także istniał obowiązek zapoznania się z dokumentacją - statystyki, będącą w elektronicznych zasobach archiwalnych Placówki Straży Granicznej w [...], dokumentującą służbę pełnioną przez funkcjonariuszy Grupy [...] w Komunikacji Międzynarodowej Placówki Straży Granicznej w [...] . A także istniał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w koniecznym zakresie, przed wydaniem wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby - pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, -tj. zaświadczenia o pełnieniu przedmiotowej służby w okresie: a/ od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r.,

8/ Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 217 § 2 k.p.a. polegające na stwierdzeniu braku podstaw do wydania wnioskodawcy zaświadczenia potwierdzającego okresy służby wnioskodawcy/skarżącego pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji, gdy zostały spełnione ustawowe przesłanki do jego wydania, -tj. zaświadczenia o pełnieniu przedmiotowej służby w okresie: a/ od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] maja 2011 r.

Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji.

W dwudziestostronicowym uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie naruszało ono prawa.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu jest wydawane w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi. W art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 1% podstawy za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze skoczków spadochronowych i saperów.

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie przywołanego przepisu ww. ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w znajdujących w sprawie zastosowanie – rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. poz. 1373), zgodnie z którym: "emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych i niebezpiecznych oraz uczestniczył w szkoleniu poligonowym, z wykorzystaniem uzbrojonych min bojowych, i pracach minerskich, z wykorzystaniem materiału wybuchowego - nie mniej niż 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze pirotechnika" i rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. poz. 734) w brzmieniu: "Emeryturę podwyższa się o 1 %podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika. W tym miejscu, w okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ. ONSA 1995/3/120). W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają nadal. Organ winien zatem złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w całym wskazanym okresie służby, a nie tylko do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2724/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) – co też prawidłowo uczynił.

Wyjaśnić też należało, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zaś zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jakiego dotyczy niniejsza sprawa. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Postępowanie wyjaśniające nie może zaś prowadzić do ustalania okoliczności jakie miałyby zostać potwierdzone zaświadczeniem. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy (wiedzy potwierdzonej dokumentacją), a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, czy oświadczeń samego wnioskodawcy, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków i oświadczenia strony w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie specjalnego rodzaju służby zauważyć należy, że przepisy przywołanych rozporządzeń stanowią regulację szczególną i w sposób wyraźny wskazują, że winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepisy te zatem w sposób jednoznaczny wyłączyły szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, iż postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym.

Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego, co oznacza, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność.

W świetle powyższego istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo wykazał brak podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.

Przede wszystkim, uwzględniając konkluzje zawarte na wstępie niniejszego uzasadnienia podkreślić jeszcze raz należało, iż organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia, mógł odnosić się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę we wskazanym czasie. Nie mógł więc potwierdzać w zaświadczeniu okoliczności wynikających jedynie z oświadczenia wnioskodawcy, czy też ewentualnie okoliczności, jakie potwierdziliby świadkowie w swych zeznaniach.

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadziła do wniosku, że organ, zastosował się do w/w reguł postępowania. Organ I instancji zwrócił się bowiem do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej - Kierownika Archiwum Straży Granicznej w [...] o przesłanie danych, w oparciu o kwerendę posiadanych dokumentów, na podstawie których możliwe będzie wydanie skarżącemu zaświadczenia zgodnego ze zwożonym wnioskiem.

W odpowiedzi wszyscy wymienieni kierownicy komórek Straży Granicznej poinformowali, że nie posiadają w swoim zasobie dokumentów mogących potwierdzić pełnienie przez skarżącego służby w charakterze sapera w okresie wskazanym w złożonym wniosku.

Ponadto organ pierwszej instancji zweryfikował dowód załączony przez stronę do wniosku i wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] w celu weryfikacji danych znajdujących się na płycie CD/DVD dołączonej przez skarżącego do wniosku z dnia [...] czerwca 2021r.

W odpowiedzi komendant ww. placówki SG poinformował, że w oparciu o kwerendę dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Placówki Straży Granicznej w [...] nie stwierdzono dokumentacji mogącej potwierdzić dane znajdujące się na przedmiotowej płycie CD/DVD.

W realiach faktycznych sprawy uznać też należało, iż organ I instancji dokonał formalnej weryfikacji teczki akt osobowych funkcjonariusza. Ponieważ znajdowała się ona w archiwum, organ – jak wskazano to już wyżej – wystąpił do Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej - Kierownika Archiwum Straży Granicznej w [...] o przesłanie danych, w oparciu o kwerendę posiadanych dokumentów, na podstawie których możliwe będzie wydanie skarżącemu zaświadczenia zgodnego ze zwożonym wnioskiem.

Powyższe świadczy więc w ocenie tut. Sądu o dopełnieniu przez organy wszelkich wymogów stawianych mu przez przepisy prawa przy prowadzeniu omawianego postępowania. Organ dochował należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Charakter postępowania zaświadczeniowego, uniemożliwiał zaś organowi prowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie. W szczególności nie mógł on dopuszczać dowodów, które dopiero mogły by posłużyć do wytworzenia dokumentacji o określonej treści. Zaświadczenie może bowiem jedynie obrazować fakty, które wynikają z już istniejących dokumentów. Zainicjowanie postępowania zaświadczeniowego nie może zaś stanowić asumptu do wytwarzania nowych materiałów w postaci np. nowych wpisów w aktach osobowych, czy nowych adnotacji w materiałach operacyjnych, czy też w postaci dokumentów stworzonych w wyniku odtworzenia wybrakowanych akt. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 K.p.a. organ, niezależnie od przyczyny braku dokumentacji, nie ma bowiem prawnych możliwości wytwarzania nowej dokumentacji. Przyczyny braku dokumentacji mającej potwierdzać fakty podnoszone przez wnioskodawcę, pozostają zaś bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Niezależnie bowiem od tych przyczyn, brak jest możliwości potwierdzenia zaświadczeniem okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w istniejących na dzień wydawania zaświadczenia dokumentach.

Wyjaśnić należało także to, iż nawet gdyby w niniejszym postępowaniu przyczyną niemożliwości wydania żądanego zaświadczenia był fakt dokonania brakowania dokumentów, to ani organ II instancji ani Sąd administracyjny nie mogą badać przyczyn, dla których dokonano takowego wybrakowania dokumentacji archiwalnej. Nie taki jest bowiem cel niniejszego postępowania. Stąd materia ta, jako wykraczająca poza zakres rozpoznawanej sprawy, nie mogłaby stanowić przedmiotu analizy sądowej.

Na marginesie dodać także należało, iż skarżone rozstrzygnięcie, nie pozbawia strony możliwości dowodzenia podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności, lecz w odrębnym postępowaniu toczącym się przed Sądem powszechnym. Stosowana tam procedura umożliwia bowiem znacznie szersze badanie faktów podnoszonych przez funkcjonariusza.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.1270 ze zm.).