Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 165/17 w sprawie ze skargi K. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie braku propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od K. D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 165/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi K. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie braku propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez K.D. oraz do rozpoznania odwołania K. D. z dnia 8 czerwca 2017 roku w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zaś w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W skardze z dnia 6 października 2017 r. K. D. (dalej także skarżąca) zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w L. bezczynność polegającą na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej także: p.w.k.a.s.). Skarżąca podkreśliła, że pomimo upływu ustawowego terminu Dyrektor IAS nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w L. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora IAS przez Sąd do wydania decyzji administracyjnej, która winna być podjęta w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku skarżącej. Jednocześnie skarżąca zarzuciła Dyrektorowi IAS bezczynność polegającą na braku czynności procesowych dotyczących odwołania wniesionego przez nią w dniu 8 czerwca 2017 r.

Sąd wskazał, że organ wykorzystał swoje prawo w zakresie wyboru rodzaju propozycji co do dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby i odmówił skarżącej uwzględnienia jej wniosku o przedłożenie pisemnej propozycji pełnienia służby. Dyrektor wskazał w swym piśmie, że na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. owe prawo oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. W konsekwencji organ uznał, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L. znajduje oparcie w przepisach prawa.

W ocenie Sądu, powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie organu do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to stanowi jeden z instrumentów prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w przepisach u.k.a.s., w tej zasadniczo części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach.

W ocenie Sądu, mając na uwadze kierunek prokonstytucyjnej interpretacji przepisów p.w.k.a.s., zauważyć przede wszystkim należy, że jakkolwiek ustawodawca dążył w tej ustawie do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł – i nie zrobił tego – wyłączyć prawnych form kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy. Co więcej, w świetle dyrektyw zarówno wykładni językowej, jak i systemowej, uprawnione jest stwierdzenie, że w zdaniu ostatnim art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. ustawodawca zawarł odesłanie, dające podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, w tym oczywiście tych, które wprost odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby (art. 104 ust. 1-2; art. 105 ust. 1-2; art. 106 i art. 107 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej; Dz.U. z 2016 r., poz. 1799; dalej także: u.s.c.). W świetle zaś przepisów cytowanej u.s.c. nie budzi wątpliwości, że ustawową zasadą o charakterze gwarancyjnym jest rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu ze służby w drodze decyzji. Zdaniem Sądu, zasada ta nie znajduje w ogóle wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 p.w.k.a.s., gdyż ten przepis jest norma szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego.

Dokonując wykładni systemowej omawianych przepisów p.w.k.a.s. zasadne było, zdaniem Sądu, odwołanie się do unormowań zawartych w przepisach u.k.a.s. Analiza kompetencji organu właściwego – dyrektora izby administracji skarbowej, odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w tym skarżącej, pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia propozycji pełnienia służby w tej Służbie. Zdaniem Sądu analiza przepisów obu wskazanych wyżej ustaw prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze, przyjąć należy, że obligatoryjnym elementem opisanej procedury jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji - pozytywnej bądź negatywnej. Organ obowiązany jest bowiem wskazać, czy dany funkcjonariusz nadal pełnić będzie służbę bądź czy stosunek służbowy tego funkcjonariusza ulegnie przekształceniu w stosunek pracy, albo że nie zachodzą podstawy do dalszego pełnienia przez niego służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Po drugie, podkreślić trzeba, że kolejny etap tej procedury wymaga wydania rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W ocenie Sądu, normatywna podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy zawarta jest – co do zasady – w przepisach cytowanej u.s.c. (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w związku z art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. Wyjątkowo, w konkretnych okolicznościach sprawy, może znaleźć odpowiednie zastosowanie analogiczny przepis ustawy nowej - art. 180 ust. 1 pkt 8 u.k.a.s., który stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Rzeczą jednak organu jest ustalenie właściwego trybu postępowania, biorąc pod uwagę aktualny status skarżącej, realizując przy tym wymogi sprawiedliwości proceduralnej, wynikające zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W ocenie Sądu, uzasadniony okazał się również kolejny zarzut skargi co do bezczynności Dyrektora, który zdaniem skarżącej miał obowiązek wynikający z przepisów prawa podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania złożonego przez skarżącą odwołania od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia z dnia 26 maja 2017 r. Jest przy tym bezsporne, że organ ten nie podjął żadnych działań w tym zakresie, a jak to wynika z pisma z dnia 14 czerwca 2017 r., Dyrektor stwierdził, że wobec nieprzewidzenia przez ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej formy decyzji dla propozycji pracy, nie ma podstaw do przekazania odwołania skarżącej z dnia 8 czerwca 2017 r. do Szefa KAS.

Zdaniem Sądu, zaniechanie przez Dyrektora nadania biegu odwołaniu skarżącej, nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przyjmuje się zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie sądowym, że jakkolwiek art. 134 k.p.a. nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, to wynikają one jednak z innych przepisów tego Kodeksu, przy czym negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W zakresie przyczyn przedmiotowych wyróżnia się w szczególności zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania.

W rozpoznawanej sprawie jest więc oczywiste, że obowiązkiem organu było podjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez skarżącą w dniu 8 czerwca 2017 r., w formie przewidzianej przez przepisy prawa, co wykluczało złożenie tego odwołania w aktach sprawy, bez nadania mu jakiegokolwiek biegu. Takie zaniechanie pozbawiło skarżącą możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Gdyby bowiem nawet zaakceptować pogląd, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją będzie niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, to w żadnym zakresie ów pogląd nie wyłącza obowiązku prawno-procesowego zakończenia postępowania związanego z wniesionym odwołaniem, co w tym przypadku wymagało wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., przez organ odwoławczy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał także organ do rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 8 czerwca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. przez brak zastosowania, art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 134 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pozostawał w bezczynności polegającej na braku wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą oraz braku rozpoznania odwołania skarżącej od przedłożonej propozycji zatrudnienia na podstawie stosunku pracy.

Zdaniem Dyrektora IAS w niniejszej sprawie WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ złożona propozycja pracy, która została przyjęta przez skarżącą nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 -4 P.p.s.a., natomiast pozostaje w sferze podległości służbowej. Wyżej wskazane naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem WSA w Lublinie prawidłowo ocenił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. nie dopuścił się bezczynności, zamiast uwzględnienia skargi na bezczynność, wydałby orzeczenie odrzucające skargę,

- art. 165 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 2, art. 171 ust. 1 pkt 2 oraz art. 159 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku funkcjonariusza, który przyjął propozycję pracy należy stosować dotychczasowe przepisy dotyczące trybu zwalania funkcjonariusze ze służby zamieszczone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Cywilnej, w tym art. 105 ust. 1 ustawy.

Zdaniem organu, prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do wniosku, że zgodnie z brzmieniem art. 159 pkt 3 u.p.w.k.a.s. ustawa o Służbie Celnej z dniem 1 marca 2017 r. utraciła moc, natomiast stosunek służby skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie przepisu szczególnego oraz utrata mocy obowiązującej ustawy Prawo Celne prowadzi do wniosku, że wobec funkcjonariuszy dotychczasowe przepisy pod dniu 1 marca 2017 r. mogły być stosowane, tylko jeżeli nie było to sprzeczne z przepisami ustawy wprowadzającej KAS. W związku z tym WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej propozycji służby, natomiast doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.,

- art. 169 ust. 4 i art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ ma obowiązek przedstawić funkcjonariuszowi pisemną propozycję w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. w każdym przypadku, nawet w sytuacji gdy nie przedstawi żadnych warunków służby lub pracy oraz że taka obowiązkowa propozycja wszczyna odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja administracyjna dotycząca warunków na jakich ma się odbywać służba lub w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Prawidłowa wykładnia w/w przepisów wskazuje, że ustawodawca wprowadził wyraźne zastrzeżenie, że tylko propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, natomiast w przypadku braku otrzymania propozycji służby lub propozycji pracy stosunki służbowe wygasają, a w takich sytuacjach organ nie przedstawia propozycji ani nie wydaje decyzji. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji pracy stosunek służby ulega przekształceniu w stosunek pracy,

- art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten może być stosowany do sytuacji prawnej skarżącej.

Zdaniem DIAS w L. wskazany art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS dotyczy funkcjonariuszy i nie może być zastosowany wobec skarżącej, gdyż po przyjęciu propozycji zatrudnienia nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Tak więc skarżącą nie jest już funkcjonariuszem, lecz członkiem korpusu służby cywilnej.

- art. 169 ust. 4 i 6 i art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. oraz art. 134 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że Dyrektor IAS powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącego odwołania od propozycji pracy.

Zdaniem organu administracji, art. 169 ust. 4 i 6 u.p.w.k.a.s. wyraźnie wskazuje, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosujemy tylko do postępowań, w sprawach w których funkcjonariuszowi złożono propozycję służby w Służbie Celno – Skarbowej. W związku z tym WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do złożenia propozycji służby, natomiast doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. Tak więc w sprawie propozycji pracy nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a., brak jest więc podstaw do stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji administracyjnej,

- z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez brak zastosowania i brak oddalenia skargi na bezczynność organu. Zdaniem Dyrektora IAS w sprawie nie doszło do bezczynności, ponieważ złożenie skarżącej propozycji pracy i brak wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służby oraz brak rozpoznania odwołania od tej propozycji miało podstawę prawną w treści art. 165 ust 7, art. 169 ust. 6, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem z dnia 14 czerwca 20201 r. Przewodnicząca Wydziału III skierowała sprawę na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji rozpoznał w istocie dwie skargi. Pierwsza skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie wydania decyzji o przedstawieniu skarżącej propozycji pełnienia służby. Druga skargą dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie nadania biegu odwołaniu skarżącej z dnia 8 czerwca 2017 r., jakie złożyła od przedstawionej jej przez organ propozycji zatrudnienia.

Przechodząc do rozpoznania pierwszej ze skarg wskazać należy, że zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 wskazał, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w części i odrzuceniem skargi.

Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten rozważył to zagadnienie, lecz błędnie uznał skargę za dopuszczalną, przyjmując, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji skierowanie propozycji zatrudnienia do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., obliguje organ w kolejnym etapie do wydania rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a stosunku pracowniczego - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, albo propozycji pełnienia służby, albo propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji określonych w ustawie zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia.

Istotne jest także to, iż ustawodawca użył w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. spójnika "albo". Właściwy organ został upoważniony do złożenia, albo pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, albo pełnienia służby. Oznacza to, że jeden adresat (pracownik lub funkcjonariusz) może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s.

Złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia prowadzi do niedopuszczalność złożenia przez organ temu samemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Organ jest upoważniony do złożenia tylko jednej z dwóch możliwych opcji, albo propozycji zatrudnienia, albo propozycji służby. Złożenie propozycji zatrudnienia i jej przyjęcie wyklucza tym samym możliwość złożenia propozycji służby, bowiem ustawodawca - w przypadku podjęcia przez właściwy organ zamiaru kontynuacji współpracy z określonym funkcjonariuszem – przewidział dopuszczalność tylko jednego spośród dwóch sposobów działania przez organ. Organ po złożeniu propozycji zatrudnienia, nie dysponuje już kompetencją do zatrudniania lub powierzania służby względem tej samej osoby. Po dokonaniu tej czynności kompetencja organu wygasa. W sytuacji złożenia propozycji zatrudnienia sprawa o złożenie propozycji służby nie może być więc zaliczona do kategorii spraw administracyjnych i skarga na bezczynność w tym zakresie jest niedopuszczalna. Jak już wskazano powyżej, prawnie dopuszczalne jest także nieprzedstawienie żadnej propozycji. Jest to jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.k.a.s., o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przez zaniechanie (tzw. milczenia administracji) przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. w przypadku, o którym mowa w ustępie 1 wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego łączy on wyłącznie z przypadkami określonymi w art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. skutek wygaśnięcia stosunku służbowego łączy z przypadkami nie otrzymania przez wskazane grupy funkcjonariuszy w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS stanowi, że stosunki służby lub zatrudnienia osób wskazanych w punkcie 1. osób wygasają po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Wygaśnięcie w tych przypadkach stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby rzeczywiście wymaga wydania decyzji

Żaden z powyższych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Strona skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia i ją przyjęła. Nie została tym samym zwolniona ze służby. Jej dotychczasowy stosunek służby nie wygasł, lecz przekształcił się ex lege w stosunek zatrudnienia. Trwa on więc dalej, lecz w zmienionej postaci i treści - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustawie. Pogląd Sądu I instancji, iż w ramach przyjęcia propozycji zatrudnienia doszło do jednoczesnego wystąpienia dwóch zdarzeń prawnych: wygaśnięcia stosunku służbowego i nawiązania stosunku pracy nie znajduje tym samym podstaw prawnych i pozostaje w sprzeczności z wykładnią omawianych przepisów prawa dokonanych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 (publikacja www.cbosa). Wygaśnięcie stosunku związane jest wyłącznie z przypadkami, o których mowa w art. 170 ust. 1 p.w.KAS, a żadna z tych sytuacja nie zaszła w rozpoznawanej sprawie. Organ nie został także mocą wyraźnego przepisu ustawy zobowiązany do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, w której złożono urzędnikowi propozycję zatrudnienia, która sumptem własnej woli i działania została przyjęta przez zainteresowanego. Przypadek taki nie jest objęty zakresem regulacji administracyjnoprawnej, a z przepisów prawa nie wynika potrzeba wydawania decyzji i zapewnienia ochrony interesu zainteresowanego, gdyż do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia dochodzi za jego zgodą. Brak jest tym samym sprawy administracyjnej, a w konsekwencji w związku z brakiem przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej nie sposób uznać, aby sprawa podlegała kognicji sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w tej części i odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym postanowienia.

Skarga dotycząca bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 8 czerwca 2017 r., jakie złożyła na przedstawioną jej przez organ propozycję zatrudnienia jest niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązany jest nadać bieg odwołaniu, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzje, lecz na czynność materialno-techniczną. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepisy te odnoszą się jednak do tych przypadków, gdy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Istotą sprawy administracyjnej jest przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Z chwilą złożenia żądania przez stronę sprawa staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego.

Słusznie uznał organ, iż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowiła decyzji administracyjnej. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczyła i nie kreowała praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata. To bowiem zostały bezpośrednio ukształtowaniu z mocy prawa w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.). W związku z brakiem sprawy administracyjnej nie zostało także wszczęte postępowanie administracyjne, do którego przeprowadzenia znalazłyby zastosowanie przepisy k.p.a. i które zostałoby załatwione w drodze jednego z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. Było tym samym oczywiste, że mimo nazwania przez skarżącą jej pisma odwołaniem, nie posiadało ono takiego charakteru i brak było podstaw do nadawania mu biegu zgodnie z art. 133 k.p.a. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wyłącznie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w tej części i odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym postanowienia.

W zaistniałej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe.

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842)