Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 939/14 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 939/14, oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r., w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nakazał Gminie S. wykonanie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed dalszym zniszczeniem zabytkowego dworu zlokalizowanego w miejscowości B., gm. S., na działce nr ew. [...] obręb [...] B., obejmujących:

1) rozebranie w piwnicach uszkodzonych fragmentów oraz pozostałych porażonych biologicznie elementów stropów nad piwnicami wraz z zabezpieczeniem i usztywnieniem ścian budynku, uprzątnięcie piwnic ze wszystkich elementów drewnianych;

2) skucie w piwnicach tynków wewnętrznych w obszarach pojawienia się grzybni, ich odkażeniu oraz zabezpieczeniu grzybobójczemu;

3) wymianę elementów drewnianych więźby dachowej porażonych biologicznie;

4) uszczelnienie istniejącego poszycia dachowego w szczególności przy kominach wentylacyjnych;

5) przemurowanie kominów od poziomu stropu na poddaszu ponad połać dachowa, otynkowanie ich i wykonanie obróbek blacharskich;

6) założenie rynien i odprowadzenie rurami spustowymi na większą odległość od budynku dworu wód opadowych;

7) uzupełnianie braków stolarki okiennej;

8) zdjęcie znajdujących się w pomieszczeniach na parterze budynków drewnianych okładzin ściennych oraz zbicie zagrzybionych tynków wewnętrznych parteru.

Termin przeprowadzenia ww. prac, wyznaczono do dnia 30 czerwca 2014r.

Gmina S. w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że określony do wykonania termin dla nakazanych prac jest za krótki z uwagi na konieczność zabezpieczenia środków. Gmina wniosła jednocześnie o zawieszenie postępowania z uwagi na równolegle toczące się postępowanie z wniosku B. J. i M. B. w sprawie zwrotu nieruchomości utraconej na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 10, poz. 51 ze zm.).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 30 grudnia 2014 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej zwanej "ustawą"), zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Nieruchomość, objęta księgą wieczystą o nr [...], stanowi własność Gminy S. i jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] lipca 1983 r.

Dalej Minister wskazał, że do akt sprawy włączono "Ekspertyzę techniczną mykologiczno-budowlaną" z czerwca 2012 r." opracowaną przez mgr. inż. D. U. oraz protokół z kontroli obiektu przeprowadzonej na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy w dniu [...] września 2013 r. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, strona nie wzięła udziału w tej kontroli. Na podstawie ww. opracowania i dokonanych oględzin obiektu Konserwator stwierdził, że wskutek ubytków w pokryciu dachowym, ubytków rynien i rur spustowych, obróbek blacharskich oraz niekompletnej stolarki okiennej i drzwiowej budynek obecnie narażony jest na zalewanie wodami opadowymi, powodujące zawilgacanie wnętrza ścian. Wskazał, że ściany są zawilgocone do wysokości ok. 2 m nad poziomem podłóg parteru budynku. Zdjęcie założonych w pomieszczeniach parteru drewnianych okładzin ściennych i podłogowych pozwoli na "oddychanie" ścian i osuszanie murów parteru. Rozebranie porażonych biologicznie drewnianych elementów stropu nad piwnicą zablokuje dalsze zagrzybianie budynku. Wszystkie nakazane prace zostały wskazane w ekspertyzie z czerwca 2012 r. jako niezbędne do wykonania w celu zahamowania dalszej degradacji zabytkowych wartości dworu.

Zdaniem organu odwoławczego zaistniały podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, gdyż stan zachowania zabytku zagraża zniszczeniem jego zachowanej autentycznej struktury. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ww. ustawy, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Stan zachowania zabytku, wystarczająco udokumentowany w aktach sprawy, uzasadnia zakres prac nakazanych decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wykonanie nakazanych prac jest niezbędne dla zahamowania procesu degradacji zabytku.

Minister stwierdził, że obecny stan techniczny przedmiotowego budynku jest wynikiem długoletnich zaniedbań i niewywiązywania się z ciążącego obowiązku właściwej opieki nad zabytkiem. Nakazane prace stanowią niezbędne minimum by zahamować dalsze niszczenie obiektu. Organ odwoławczy, uwzględniając czas oczekiwania na rozpatrzenie odwołania, zmienił termin wykonania nakazanych prac w zaskarżonej decyzji do dnia 30 grudnia 2014 r.

Minister podkreślił, że do obowiązków właściciela czy posiadacza zabytku, w myśl art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Niezależnie od wyniku toczącego się postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości spadkobiercom, budynek wymaga podjęcia prac mających na celu powstrzymanie jego niszczenia. Obowiązek ich wykonania spoczywa w niniejszej sprawie na właścicielu zabytku, którym w dacie wydania zaskarżonej i niniejszej decyzji, zgodnie z wypisem z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości pozostaje Gmina S..

Gmina S. w skardze na powyższa decyzję zarzuciła:

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w sytuacji wyłonienia się w toku postępowania istotnego zagadnienia zależnego od rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, a dotyczącego stanu prawnego kompleksu pałacowo-dworskiego zlokalizowanego we wsi B., których dotyczyła zaskarżona decyzja;

2) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie powołania biegłego dla oceny zakresu robót budowlanych stanowiących konieczne minimum dla zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego dworu;

3) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązujących reguł postępowania dowodowego i oceny dowodów, nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i informacji dostępnych organowi, zaniechanie przeprowadzenia działań zmierzających do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i ochrony słusznego interesu strony, a w konsekwencji niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, w tym także nie odniesienie się do okoliczności podnoszonych przez Gminę S.;

– naruszenie przepisu prawa materialnego art. 49 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), co pozostaje w związku z naruszeniem art. 7, 9, 77 k.p.a., poprzez jej niewłaściwą wykładnię pozostającą w oderwaniu od istnienia obowiązków podmiotu publicznego wynikających z innych przepisów prawa, takich jak ustawa o finansach publicznych, prawo budowlane, ustawa prawo zamówień publicznych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ administracji pominął przy ocenie materiału dowodowego istotne w sprawie okoliczności i nie wyjaśnił w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, uzasadnienie decyzji zaś odbiega od zasad jakimi organ winien się kierować przy sporządzaniu tego rodzaju aktu. Nadto zdaniem strony skarżącej brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez Ministra wszystkich przepisów i okoliczności związanych z wykonaniem robót budowlanych, z punktu widzenia finansów gminy. Przeprowadzone przez organ w dotychczasowym zakresie postępowanie dowodowe narusza przepisy postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest kwestia ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, ponieważ wyznacza ona krąg podmiotów do których decyzja powinna być skierowana. Jeżeli w wyniku toczącej się sprawy stwierdzone zostanie, iż przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie nastąpiło, oznaczać to będzie automatyczne przywrócenie tytułu własności spadkobiercom dawnych właścicieli nieruchomości. Wówczas wydana decyzja o nakazaniu robót budowlanych będzie mieć niewłaściwego adresata i stałaby się bezprzedmiotowa i nieskuteczna. Zdaniem skarżącej zawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczącej się sprawy zwrotowej dawało by rękojmię uniknięcia takiej ewentualności. Tymczasem organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu dotyczącego niepodjęcia czynności zmierzających do zawieszenia postępowania. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w uzasadnieniu decyzji co przesądza o naruszeniu reguł uzasadniania decyzji wydawanych przez organy administracji.

Skarżąca wskazała, że z posiadanych przez nią informacji w tym w szczególności z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014r. wynika, że w chwili obecnej przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczy się postępowanie będące konsekwencją odwołania złożonego przez B. J. i M. B. od decyzji Wojewody [...] stwierdzającej że zespół dworsko-parkowy w B., oznaczony jako działki o numerach [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] arów (KW nr [...]) stanowiący byłą własność J. J., położony w gminie S., powiat r., województwo ł. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Ponadto z ww. pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 kwietnia 2014 r.

Strona skarżąca podniosła także, że niedopatrzeniem organu obu instancji było przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia dokumentu powstałego poza postępowaniem administracyjnym, nie będącego opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. mimo potrzeby zasięgnięcia wiadomości specjalnych. W ocenie skarżącej słusznym kierunkiem postępowania Ministra było przedłużenie terminu realizacji nakazanych robót, jednak i w tym działaniu zabrakło organowi konsekwencji. Okres udzielony na wykonanie prac w niniejszej sprawie powinien obejmować czas potrzebny na uchwalenie budżetu gminy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po wszczęciu z urzędu postępowania, dokonał przeglądu stanu technicznego zabytkowego dworu zlokalizowanego w miejscowości B. gm. S., w wyniku którego stwierdzono zły stan techniczny budynku. Ustalenia organu konserwatorskiego stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, której materialnoprawną podstawę stanowił art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do wskazanego przepisu Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ konserwatorski ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa które miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Sąd podzielił stanowisko organu administracyjnego, zgodnie z którym, w stanie faktycznym sprawy, istniały podstawy do zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych w pełni potwierdza potrzebę wykonania wymienionych prac. Zły stan budynku został ujawniony podczas oględzin dokonanych w dniu [...] września 2013 r., z których został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że nałożenie obowiązków wskazanych w decyzji jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, co jest zgodne z dyspozycją ww. przepisu. Obowiązki określone zostały w sposób na tyle jednoznaczny i wyczerpujący, że nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do ich treści, a zatem istnieje także możliwość ich egzekwowania.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut niezastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i niezawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi z odwołania złożonego przez B. J. i M. B. od decyzji Wojewody Ł. stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy w B. (KW nr [...]), stanowiący byłą własność J. J., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Zdaniem Sądu powyższe postępowanie nie stanowi prejudykatu dla postępowania przed organami konserwatorskimi. Artykuł 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przez to rozumieć sytuację gdy zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, gdy dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ administracji zawiesza postępowanie jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji nie byłoby możliwe. W ocenie Sądu taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem na dzień orzekania przez organy obu instancji stan prawny nieruchomości w zakresie prawa własności nie budził wątpliwości i wynikał z treści Księgi Wieczystej.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 , art. 8 i 9 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Gmina S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art.77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych, a w konsekwencji istniała podstawa do wydania przez organy konserwatorskie decyzji nakazującej gminie S. wykonanie szeregu robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed zniszczeniem zabytkowego dworu w B., gm. S., podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że organ administracji pominął obowiązujące reguły postępowania dowodowego i oceny dowodów, nie uwzględnił całości informacji dostępnych organowi, zaniechał przeprowadzenia działań zmierzających do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i ochrony słusznego interesu strony, a w konsekwencji niedostateczne uzasadnił decyzję, w tym także nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez Gminę S.;

2) art. 141 § 4 p. p. s. a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych, to jest nie narusza art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. w związku z zarzutem zaniechania powołania biegłego dla oceny zakresu robót budowlanych stanowiących konieczne minimum dla zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego dworu, podczas gdy ustalenia w powyższym zakresie winny lec u podstaw faktycznych rozważań prawnych zaskarżonego wyroku.

3) naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, gdyż w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybień procesowych polegających na niezawieszaniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji wystąpienia w toku postępowania administracyjnego zagadnienia wstępnego wymagającego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, a dotyczącego ustalenia stanu prawnego kompleksu pałacowo-dworskiego zlokalizowanego we wsi B., którego ustalenie ma znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów do których winna być skierowana decyzja w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

4) naruszenie art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prejudycjalne od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu dworku w B. przed zniszczeniem.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, art. 49 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co pozostaje w związku z naruszeniem art. 7, 9 i 77 k.p.a., poprzez jej niewłaściwą wykładnie pozostającą w oderwaniu od konieczności uwzględnienia istnienia obowiązków podmiotu publicznego wynikających z innych przepisów prawa, takich jak ustawa o finansach publicznych, prawo budowlane, ustawa prawo zamówień publicznych;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z wynikami postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego stosownie do reguł przewidzianych w przepisach art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 k.p.a., a uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i organu pierwszej instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się bezpośrednio do zarzutu zaniechania powołania biegłego dla oceny zakresu robót budowlanych koniecznych do zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego dworu, to jednak przedstawił ocenę prawną co do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i materiału dowodowego, na podstawie którego ustalono stan zniszczenia zabytku oraz określono zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że zły stan budynku znajduje potwierdzenie w protokole oględzin i dokumentacji fotograficznej, obowiązki zaś wskazane do wykonania przez Gminę są niezbędne i służą zabezpieczeniu obiektu przed całkowitym zniszczeniem.

Zaznaczyć przy tym należy, że przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym oględziny znajdują odzwierciedlenie w protokole i dokumentacji zdjęciowej. Z treści protokołu wynika, że nieruchomość była już lustrowana [...] października 2011 r., a kontrola z [...] września 2013 r. potwierdziła stan techniczny obiektu opisany w Ekspertyzie techniczno-mykologiczno-budowlanej z czerwca 2012 r. We wnioskach pokontrolnych odnotowano konieczność przeprowadzenia remontu kapitalnego, a uszczegółowienia robót budowlanych dokonano w decyzji na podstawie wskazań ekspertyzy technicznej. Z akt administracyjnych wynika, że mimo prawidłowego zawiadomienia przedstawiciele Gminy nie wzięli udziału w oględzinach ani też nie zgłosili zastrzeżeń do protokołu kontroli oraz ekspertyzy. Również w odwołaniu nie zakwestionowano ustaleń odnotowanych w protokole oraz zawartych w nim wniosków końcowych. Zarzutami odwołania objęto tylko kwestię zawieszenia postępowania i niewłaściwie określonego terminu wykonania nakazanych prac. W takich okolicznościach trafnie organ odwoławczy stwierdził, że stan zachowania zabytku oraz zakres prac niezbędnych do wykonania został wystarczająco udokumentowany w aktach sprawy.

Zgodnie z przepisami art. 80 i 81 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, przy czym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skoro organ pierwszej instancji – opierając się na wynikach kontroli obiektu oraz ekspertyzy technicznej – określił roboty budowlane niezbędne do wykonania w celu zahamowania dalszej degradacji zabytkowych wartości przedmiotowego dworu, a skarżąca tych ustaleń nie negowała w trakcie postępowania, ani też w odwołaniu, to uprawnione było wnioskowanie organu odwoławczego, że prawidłowo ustalony został stan faktyczny sprawy. W rezultacie jako spóźniony i nieskuteczny należało uznać zarzut postawiony dopiero w skardze co do zaniechania powołania biegłego dla oceny zakresu robót budowlanych koniecznych do zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego dworu. Tym samym Sąd Wojewódzki mając na uwadze całokształt materiału dowodowego powołanego przez organy obu instancji w decyzjach zasadnie przyjął, że przeprowadzone postępowanie doprowadziło do wyjaśnienia okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza że skarżąca nie przedstawiła żadnej opinii biegłego podważającej wnioski zawarte w protokole z kontroli obiektu oraz ekspertyzie technicznej.

Chybiony okazał się również zarzut co do naruszenia przez organy administracji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskutek niezawieszenia postępowania w związku z toczącą się sprawą dotyczącą zasadności przejęcie przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego w trybie Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, niezależnie od wyniku postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości spadkobiercom dawnych właścicieli zachodziła konieczność nałożenia na aktualnego właściciela obowiązków niezbędnych dla zahamowania degradacji zabytku. Organ odwoławczy trafnie zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z aktualnym stanem Księgi wieczystej właścicielem nieruchomości pozostaje Gmina S., a względy ekonomiczne i kalkulacja co do ewentualnego zwrotu nieruchomości nie mogły przesądzić o zaniechaniu podejmowania działań służących zachowaniu substancji i wartości zabytkowej obiektu.

Również Sąd Wojewódzki, analizując przesłanki do zastosowania przez organ administracji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wykazał, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby zawieszenia postępowania, gdyż na dzień orzekania w obu instancjach stan prawny nieruchomości w zakresie prawa własności wynikał z treści Księgi wieczystej.

Powyższego stanowiska nie mogła podważyć argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą zachodziła potrzeba ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości celem właściwego ustalenia kręgu podmiotów, do których decyzja organów konserwatorskich powinna być skierowana.

W tym miejscu wskazać trzeba, że stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że dla określenia adresata decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków istotne było ustalenie podmiotu posiadającego tytuł prawny do korzystania z oznaczonego zabytku wpisanego do rejestru.

Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie organy administracji miały obowiązek uwzględnić taki stan prawny w zakresie własności nieruchomości, jaki wynikał z aktualnej treści Księgi wieczystej.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w dziale II Księgi wieczystej.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.h.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z Księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencjami zasady ustanowionej w tym przepisie jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych.

Fakt prowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego przez spadkobierców dawnych właścicieli nie podważył domniemania zgodności wpisu w Księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie prawne zgodności wpisu w Księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zasadą, która musi być uwzględniana we wszelkich postępowaniach administracyjnych, w których podejmowane rozstrzygnięcia pozostają w związku ze stanem prawnym nieruchomości. Konsekwentnie więc w sprawie prowadzonej w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ administracji, określając podmiot zobowiązany do przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, musi kierować się istniejącym stanem wpisów księgi wieczystej w zakresie ujawnionych praw własności dla oznaczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie istotna była przy tym okoliczność, że Gmina dysponująca ciągle tytułem własności nieruchomości, jednocześnie była podmiotem, który faktycznie z niej korzystał. Nie zachodziły zatem wątpliwości, ani co do tytułu własności, ani co do posiadania przedmiotowego zabytku. Określenie zatem adresata decyzji nie wymagało w dacie orzekania przez organy administracji dokonywania dodatkowych ustaleń, a tym bardziej zawieszenia postępowania.

Z tych wszystkich względów nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania powołanych w podstawie kasacyjnej.

Za nieusprawiedliwiony uznać także należało zarzut odnoszący się do art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut wskazał tylko ogólnikowo, że w uzasadnieniu wyroku i w decyzjach organów administracji brak jest wszechstronnego rozważanie "wszystkich przepisów i okoliczności związanych z obowiązkiem wykonania robót budowlanych, z punktu wiedzenia finansów gminy".

Tymczasem zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, w zakresie, w jakim było to możliwe, odniosły się do podnoszonych przez skarżącą Gminę trudności w sfinansowaniu nakazanych robót budowlanych objętych decyzją. Przede wszystkim trafnie stwierdziły, że stan techniczny przedmiotowego obiektu jest wynikiem długoletnich zaniedbań i niewywiązywania się Gminy, jako właściciela, z ciążącego obowiązku wykonywania prac konserwatorskich mających na celu opiekę nad zabytkiem.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył, że właściciele zabytków nie podejmując z własnej inicjatywy rozłożonych w czasie działań poprzez prowadzenie prac i robót oraz zabezpieczenie zabytku przed zniszczeniem muszą liczyć się z ingerencją właściwych organów, które w myśl art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobligowane są do działań mających na celu trwałe zachowanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, udaremnienie ich niszczenia, bez względu na stan zachowania zabytku nieruchomego.

Zważywszy na bardzo duży stopień zniszczenia przedmiotowego dworu i konieczność zapobieżenia dalszej degradacji zabytku wyznaczony w decyzji organu odwoławczego termin wykonania prac budowlanych należało uznać za właściwy.

Niewątpliwie Gmina powinna z wyprzedzeniem zaplanować w swoim budżecie środki niezbędne na sfinansowanie prac związanych z ochroną zabytku, zwłaszcza że wszczęcie postępowania nastąpiło już w 2013 r., a organ odwoławczy wyznaczył termin wykonania prac do dnia 30 grudnia 2014 r. Określając ten termin, organ musiał w pierwszej kolejności kierować się tym, aby nałożone na właściciela obowiązki doprowadziły do efektywnej ochrony zabytku. Natomiast rzeczą właściciela zabytku jest takie organizowanie swoich działań i gospodarowanie finansami, aby zabezpieczona była możliwość wykonywania niezbędnych zadań wynikających z ochrony zabytków.

Brak w podstawie kasacyjnej powiązania art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z konkretnymi przepisami ustaw wymienionych w zarzucie uniemożliwił bardziej szczegółowe jego rozpoznanie.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.