Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat Rembelska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. D. R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 360/09 w sprawie ze skargi A. J. D. R. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. J. D. R. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 360/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. d. R. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] listopada 2008 r., którą odmówiono A. J. d. R. S. przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013.

Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. A. J. d. R. S. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Na podstawie przekazanych przez skarżącą dokumentów stwierdzono, iż w dniu [...] listopada 2007 r. stała się ona właścicielem gospodarstwa rolnego, w którym część działek stanowi przedmiot współwłasności (położone w gminie [...] działki oznaczone numerami: [...], [...], [...] o powierzchni całkowitej 9000 m2 - współwłasność w ½ części; oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni całkowitej 1900 m2 - współwłasność w 1/3 części; oznaczone numerami: [...] i [...] o powierzchni całkowitej 4100 m2 - współwłasność w 1/5 części), która nie jest małżeńską wspólnością majątkową. Jak stwierdził organ, nieruchomość stanowiąca przedmiot współwłasności stanowi integralną część gospodarstwa rolnego skarżącej, czego potwierdzeniem jest fakt wpisania przez skarżącą części przedmiotowych działek w pkt XIV wniosku – oświadczenie o posiadanych działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Okoliczność ta skutkowała odmową przyznania pomocy finansowej z uwagi na niespełnienie warunku wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm.), bowiem pomoc finansowa jest przyznawana osobie fizycznej, której gospodarstwo rolne w wymaganym okresie nie będzie stanowiło przedmiotu współwłasności lub współposiadania, z wyjątkiem małżeńskiej wspólności majątkowej. Dla oceny dokonanej przez organy administracji nie miała znaczenia podnoszona przez stronę okoliczność, że na działkach będących przedmiotem współwłasności skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej, bowiem sam fakt współwłasności innej niż małżeńska wyklucza możliwość skorzystania z pomocy finansowej w ramach przedmiotowego działania.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., str. 1, ze zm. - dalej rozporządzenie nr 1698/2005) wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. a) ppkt ii (to jest na podejmowanie działalności przez młodych rolników) udziela się osobom, które: a) mają mniej niż 40 lat i po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem; b) posiadają odpowiednie umiejętności i kwalifikacje zawodowe; c) przedkładają plan biznesowy dotyczący rozwoju ich działalności rolniczej. W wykonaniu wspomnianego rozporządzenia nr 1698/2005 na gruncie prawa krajowego wydana została ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 42 – dalej ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich). Na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (dalej - rozporządzenie MRiRW z dnia 17 października 2007 r.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia pomoc przyznawana jest osobie fizycznej, która z zastrzeżeniem § 7 do dnia złożenia wniosku nie prowadziła działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, jeżeli w wymaganym okresie - m. in. w myśl wspomnianego wyżej § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie - jej gospodarstwo nie będzie stanowiło przedmiotu współwłasności lub współposiadania, z wyjątkiem małżeńskiej wspólności majątkowej.

Zdaniem Sądu I instancji, celem omawianej pomocy jest ułatwianie młodym rolnikom rozpoczęcia samodzielnej pracy i częściowego sfinansowania koncepcji poprowadzenia gospodarstwa rolnego i jego rozwoju. Priorytetem musi być możliwość kierowania gospodarstwa rolnego przez rolnika w rozumieniu podejmowania decyzji gospodarczych, kierunków jego rozwoju i rolniczego wykorzystywania składników tego gospodarstwa w tym gruntów. W tym celu rolnikowi musi służyć tytuł do takiego gospodarstwa z wyłączeniem innych osób, bowiem kierowanie musi być skuteczne i niezależne od woli innych. W ocenie Sądu I instancji, urzeczywistnieniem rzeczywistej możliwości kierowania gospodarstwem jest ustanowiony przez ustawodawcę warunek, by rolnik był wyłącznym właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego, z jednym wyjątkiem, w którym może on dzielić taką własność czy posiadanie z małżonkiem. Skoro zatem skarżąca stwierdziła, że nie wykorzystuje w ogóle nieruchomości rolnych stanowiących przedmiot współwłasności oraz że na udziałach tych faktycznie nie prowadzi gospodarstwa rolnego, to – zdaniem Sądu I instancji – skarżąca nie ma możliwości kierowania w tej części gospodarstwem rolnym w rozumieniu art. 55³ K.c., który stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła A. J. d. R. S., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy z uwzględnieniem kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez mylne zrozumienie treści "§ 2 ust. 1 lit. a) tiret 3" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. i w jego następstwie odmówienie skarżącej przyznania pomocy finansowej z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że prowadzi intensywne gospodarstwo sadownicze na położonych we wsi S. (gmina [...]) działkach o łącznym obszarze 9 ha 3200 m2, które stanowią jeden zwarty kompleks, a ponadto wykorzystuje do produkcji rolnej działki położone we wsi S. D. (gmina [...]) działki (nr [...], [...], [...], [...], [...]) o łącznym obszarze 3 ha 4300 m2. Wspomniane nieruchomości (o łącznym obszarze 12 ha 7500 m2) są wyłączną własnością skarżącej, która wykorzystuje te nieruchomości do produkcji rolnej, kierując samodzielnie swoim gospodarstwem rolnym, a zatem jej gospodarstwo rolne nie stanowi przedmiotu współwłasności. Wprawdzie skarżąca jest ponadto formalną właścicielką położonej we wsi S. D. (gmina [...]) działki siedliskowej nr [...] o obszarze 1400 m2 oraz współwłaścicielką innych działek opisanych w zaskarżonym wyroku, ale na gruntach, których jest współwłaścicielką strona faktycznie nie prowadzi gospodarstwa rolnego, działki te nie nadają się do użytkowania rolniczego. Działki stanowiące przedmiot współwłasności nie były zatem częścią gospodarstwa rolnego skarżącej.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. nie wyklucza, by ubiegający się o pomoc rolnik był właścicielem lub współwłaścicielem innych nieruchomości, które nie są wykorzystywane do prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego. Strona wskazała, że obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doprecyzował treść wspomnianego przepisu, który – po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 20 marca 2009 r. – brzmi: "... budynki i budowle znajdujące się w gospodarstwie, wykorzystywane do produkcji rolnej, oraz użytki rolne w gospodarstwie wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej nie będą stanowiły przedmiotu współwłasności lub współposiadania, z wyjątkiem małżeńskiej wspólności majątkowej". Autor skargi kasacyjnej stwierdził jednocześnie, że ten sam błąd interpretacyjny co Sąd I instancji popełniła także skarżąca, wykazując we wniosku o przyznanie płatności wszystkie nieruchomości, których jest właścicielką i współwłaścicielką, nie rozgraniczając pomiędzy użytkami rolnymi, które są wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej a pozostałymi jej nieruchomościami, których jest jedynie formalną właścicielką lub współwłaścicielką.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR stwierdził, że fakt nieprowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej na działkach objętych przedmiotem współwłasności nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ sam fakt współwłasności innej niż małżeńska wyklucza z możliwości skorzystania z pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" tiret 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) z dnia 17 października 2007 r. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku i wydania kontrolowanej przez WSA decyzji, pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (...) przyznawana jest osobie fizycznej, która z zastrzeżeniem § 7, do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy, nie prowadziła działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego (K.c.), jeżeli w wymaganym okresie gospodarstwo nie będzie stanowiło przedmiotu współwłasności lub współposiadania, z wyjątkiem małżeńskiej wspólności majątkowej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, powołując na wstępie swoich rozważań cyt. przepis rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r., podzielił stanowisko organu, że pomoc może być przyznana wyłącznie osobie, która ma możliwość kierowania swoim gospodarstwem, co jest możliwe jedynie wówczas, gdy osoba ta jest wyłącznym właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 K.c. Co wymaga podkreślenia, WSA uznał za bez znaczenia podnoszoną przez skarżącą okoliczność, iż część gruntów, których jest współwłaścicielką nie jest przez nią, z przyczyn dyskwalifikujących te grunty do prowadzonej przez nią działalności rolniczej, w ogóle wykorzystywana.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie wywiódł z samego tylko faktu współwłasności, że działki rolne nią objęte stanowią część prowadzonego przez skarżącą gospodarstwa rolnego, co uzasadnia odmowę pomocy finansowej.

W świetle powołanej podstawy kasacyjnej oraz przedstawionej przez kasatora argumentacji, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, iż rozporządzenie MRiRW z dnia 17 października 2007 r. wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która określiła m.in. warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, w tym również działania ułatwiania startu młodym rolnikom /art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy/. Tego rodzaju wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego przewidziane zostało rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 (art. 20 lit. "a" pkt ii), a jako warunki tego wsparcia wskazane zostały m.in.: wiek rozpoczynającego po raz pierwszy działalność rolną nie przekraczający 40 roku życia i obowiązek kierowania gospodarstwem. Podkreślenia wymaga, że powołane rozporządzenie wspólnotowe powiązało prawo uzyskania pomocy przez "młodego rolnika" z przedłożonym przez niego planem biznesowym zapewniającym rozwój prowadzonej działalności rolniczej i nowego gospodarstwa (art. 22 ust. 1 lit. "c" i pkt 16 preambuły). Na gruncie prawa krajowego znalazło to swój wyraz w przepisie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. "a" cyt. rozporządzenia MRiRW, którym nałożono na wnioskodawcę obowiązek określenia struktury produkcji rolnej uwzględniającej m.in. powierzchnię i rodzaj użytków rolnych oraz jakość gleb. Powyższe uzasadnia przyjęcie, iż do osoby podejmującej po raz pierwszy działalność rolniczą należało zidentyfikowanie swojego gospodarstwa rolnego przez zakreślenie w przedstawionym planie rozwoju tak rodzaju czy rodzajów działalności rolniczej (uprawa rolna, hodowla, sadownictwo), jak też przyjętej strategii gospodarczego rozwoju na możliwych do rolniczego wykorzystania posiadanych przez nią gruntach rolnych.

Powracając do nakreślonego cyt. przepisem rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 warunku kierowania gospodarstwem, to został on określony w kwestionowanym w skardze kasacyjnej przepisie rozporządzenia MRiRW, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku i rozstrzygania jako obowiązek wnioskującego o pomoc rolnika prowadzenia tego gospodarstwa (w rozumieniu art. 553 K.c.) na zasadzie wyłącznej własności (poza małżeńską wspólnością majątkową) lub wyłącznego posiadania. Istotne znaczenie dla interpretacji przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" tiret trzecie ma wskazany przepis Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne, wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przepis ten identyfikuje gospodarstwo rolne w sposób przedmiotowo-funkcjonalny, wskazując na przypisane mu elementy materialne (grunty rolne, leśne, budynki, urządzenia, inwentarz) oraz na ich funkcjonalne znaczenie wyrażające się faktycznym lub choćby możliwym zorganizowaniem tych elementów w jedną gospodarczą całość. Dodać należy, że o istnieniu gospodarstwa rolnego decydują grunty rolne, o jakich mowa w art. 461 K.c. (tak samo wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010; sygn. akt II GSK 1015/09), a więc grunty, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Pozostałe składniki gospodarstwa rolnego, o których mowa w art. 553 K.c. w razie, gdy istnieją, stanowią tylko możliwe dopełnienie normatywnego pojęcia gospodarstwa rolnego. Funkcjonowanie gospodarstwa rolnego jako zorganizowanej całości, o czym mowa w cyt. przepisie Kodeksu cywilnego, może więc dotyczyć tylko gruntów rolnych.

Dokonując interpretacji przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" tiret 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. należy zatem mieć jednocześnie na uwadze pojęcie gospodarstwa rolnego jako zorganizowanych w jedną gospodarczą całość możliwych do rolniczego wykorzystania gruntów rolnych wraz z ewentualnymi innymi elementami składowymi oraz przyjęte w prawie unijnym i krajowym założenia i cele pomocy dla młodych rolników, którzy rozpoczynają działalność rolniczą według przyjętych przez siebie założeń i strategii biznesowej, dostosowując ją do możliwości jakie dają im posiadane grunty rolne. W świetle powyższego brak jest podstaw, aby ustanowiony przepisem § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" tiret trzecie rozporządzenia MRiRW warunek wyłącznego prawa własności lub posiadania gospodarstwa przez wnioskodawcę stwarzający, jak to prawidłowo zauważa Sąd I instancji, tytuł do kierowania gospodarstwem, dotyczyć miał wszystkich działek rolnych, do których tytuł prawny wnioskodawca nabył. Zakaz współwłasności lub współposiadania gospodarstwa odnosi się bowiem tylko do tych gruntów rolnych, które tworzą gospodarstwo rolne, a więc tych gruntów, które nadają się do prowadzenia na nich działalności wytwórczej w rolnictwie, mogą stanowić wraz z pozostałymi składnikami zorganizowaną gospodarczo całość oraz w stosunku do których zaplanowana została przez rolnika strategia gospodarczego rozwoju.

Na tle dokonanych rozważań, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który w istocie zaakceptował stanowisko organu, że współwłasność choćby jednej z działek rolnych, bez względu na możliwość jej zagospodarowania czy współtworzenia zorganizowanej całości, eliminuje pomoc finansową dla osoby rozpoczynającej działalność rolniczą z uwagi na niespełnienie przez nią warunku kierowania gospodarstwem rolnym. Założeniem pomocy dla młodych rolników jest wsparcie finansowe podjętej przez nich działalności wytwórczej w rolnictwie, której rodzaj i rozmiar, także co do obszaru możliwych do wykorzystania gruntów rolnych, określają oni sami. Obowiązek kierowania gospodarstwem rolnym, który w prawie krajowym identyfikowany jest poprzez zakaz współwłasności lub współposiadania dotyczyć musi zatem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 K.c. z uwzględnieniem założeń dla wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez działanie ułatwiania startu młodym rolnikom.

Uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i na tej podstawie uchylił zaskarżony wyrok, zaś na podstawie art. 145 § 1 pk 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Rozpatrując zatem ponownie sprawę, organ uwzględni dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" tiret 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. w jego brzmieniu z daty złożenia wniosku i odniesie ją do ustalonego stanu faktycznego.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.) i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) i od skargi kasacyjnej (100 zł), równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym udzielonego przez adwokata, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (180 zł).