Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 844/16 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia prawidłowych warunków do sprzedaży pieczywa nieopakowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w K. w kwotę 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 844/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia prawidłowych warunków do sprzedaży pieczywa.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2016 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łęcznej przeprowadzili kontrolę sanitarną w hipermarkecie kompaktowym "T." nr [...], zlokalizowanym przy ul. C. [...] w Ł. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, iż w sprzedaży samoobsługowej na stoisku z pieczywem, eksponowano pieczywo cukiernicze nieopakowane, oferowane do sprzedaży na odkrytych stołach piekarniczych. Pieczywo to nie było zabezpieczone przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z powietrza oraz od klientów. Ustalono, że podmiot kontrolowany w dniu [...] stycznia 2016 r. dokonał demontaży pokryw plastikowych zabezpieczających pieczywo, w celu zwiększenia sprzedaży oraz zapewnienia klientom łatwiejszego dostępu do produktów.

W związku z powyższymi ustaleniami organ pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2016 r. skierował do T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych w ww. hipermarkecie. Zawiadomienie to zostało doręczone w dniu [...] lutego 2016 r.

Następnie w dniu [...] marca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łęcznej wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał T. Sp. z o.o. w K. do zapewnienia prawidłowych warunków sprzedaży pieczywa nieopakowanego w terminie do dnia 31 marca 2016 r.

Zobowiązana Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w treści którego zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu stanowiącego zał. II rozdz. I ust. 2 lit. "a", "b" oraz rozdz. IX ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Spółka wskazała, że powołany przepis nie określa szczegółowo, w jaki sposób ma wyglądać dystrybucja środków spożywczych. W ocenie Spółki, brak jest zatem przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że wyroby piekarnicze i cukiernicze eksponowane w pojemnikach bez plastikowej pokrywy nie są zdatne do spożycia przez ludzi lub są szkodliwe dla zdrowia.

Rozpatrując odwołanie Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nieprawidłowości stwierdzone w hipermarkecie "T." ul. C. [...] w Ł. stanowiły naruszenie przepisu ust. 3 rozdz. IX załącznik II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, który stanowi iż na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, że stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana. W ocenie organu odwoławczego strona, dokonując demontażu plastikowych pokryw zabezpieczających, pozbawiła pieczywo zabezpieczenia przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z powietrza (kurz lub pył) oraz od klientów (kichanie, kaszel, zanieczyszczenia z odzieży). Zanieczyszczenia takie mogą natomiast spowodować, iż oferowana żywność będzie niezdatna do spożycia przez ludzi.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łęcznej za prawidłową.

T. Sp. z o.o. w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przytoczoną powyżej decyzję ostateczną Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca Spółka kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. ust. 3 rozdz. IX zał. II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/200 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię;

2. art. 7 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji do argumentacji podniesionej przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu pierwszej Instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, iż podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. ust. 3 rozdz. IX zał. II rozporządzenia (WE) nr 852/2004, nie określa szczegółowo w jaki sposób ma wyglądać dystrybucja środków spożywczych oraz nie precyzuje, w jaki sposób ma być eksponowane pieczywo sprzedawane w formie samoobsługowej bez opakowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołano natomiast żadnych przesłanek, które pozwalałyby na stwierdzenie, że pieczywo eksponowane w pojemnikach z tworzywa sztucznego bez osłony (pokrywy) nie jest zdatne do spożycia przez ludzi lub szkodliwe dla zdrowia, a tym samym, że zakwestionowany przez organy sposób ekspozycji pieczywa jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

W ocenie T. Sp. z o.o., z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu i konsumenta nie ma żadnej różnicy pomiędzy eksponowaniem pieczywa w pojemnikach przystosowanych do samoobsługowej sprzedaży tego typu produktów z pokrywą lub bez tego elementu, bowiem w obydwu tych przypadkach na produkt oddziałują takie same czynniki zewnętrzne. Zastosowanie pokrywy z tworzywa sztucznego nie zapewnia zatem zwiększonego poziomu zabezpieczenia produktu. Sklepy typu supermarket/hipermarket (jak np. poddany kontroli sklep T. przy ul. C. [...] w Ł.) są masowo odwiedzane przez klientów, a pieczywo należy do grupy produktów najczęściej kupowanych, co powoduje, że pokrywy są cały czas przez klientów otwierane i zamykane. Nie są więc uzasadnione zarzuty, jakoby ekspozycja produktu bez pokrywy skutkowała powstaniem zagrożenia dla zdrowia konsumentów.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie należy mieć na względzie wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-382/10, w którym wskazano, że załącznik II rozdział IX pkt 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 powinien być interpretowany w ten sposób, że w przypadku pojemników przeznaczonych do samoobsługowej sprzedaży chleba i wypieków, fakt, iż potencjalny kupujący teoretycznie mógł dotknąć gołymi rękami żywność oferowaną do sprzedaży lub mógł na nią kichnąć, nie pozwala jako taki na stwierdzenie, że żywność ta nie była chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się ona niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądne oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W złożonym na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2017 r. piśmie procesowym oznaczonym jako "Załącznik do protokołu", pełnomocnik strony skarżącej – radca prawny S. K. uzupełnił skargę o następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 5 ust. 2 lit. "a" i "d" rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie in abstracto, bez postępowania dowodowego w tym zakresie, że nie zostały w sposób należyty dochowane procedury ochrony żywności przed zagrożeniami oraz, że poziom zagrożeń nie został zminimalizowany do poziomu akceptowalnego;

– ust. 3 rozdz. IX zał. II ww. rozporządzenia (WE) nr 852/2004 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak pokryw plastikowych na pieczywie oraz wyrobach cukierniczych powoduje, że żywność ta nie jest należycie chroniona, co może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

– art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 lit. "a" i "d" w zw. z ust. 3 rozdz. IX zał. II rozporządzenia Rady (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie rzeczywistego, a nie abstrakcyjnego zagrożenia w zakresie niezdatności do spożycia przez ludzi, szkodliwości dla zdrowia, bądź zanieczyszczenia żywności w konkretnym sklepie, czym organ naruszył zasadę oficjalizmu dowodowego, wynikającego z niezastosowania odpowiednich procedur.

Uzupełniając w powyższym zakresie zarzuty skargi pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wniósł o uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2016 r. Ponadto zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 844/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zapewnienia prawidłowych warunków do sprzedaży pieczywa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 594 ze zm.), podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. EU L z dnia 20 kwietnia 2004 r. Nr 139 poz. 1) – dalej jako "rozporządzenie (WE) nr 852/2004".

Jak wynika natomiast z ust. 3 rozdziału IX załącznika II stanowiącego integralną część rozporządzenia (WE) nr 852/2004, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądne oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana.

Z kolei art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 165 poz. 1) – dalej jako "rozporządzenie (WE) nr 882/2004", stanowi, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności (ust. 1). Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki:

a. nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;

b. ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;

c. monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;

d. upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone;

e. zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu;

f. zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu;

g. środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich;

h. wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe (ust. 2).

Właściwość do podejmowania powyższych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także podstawa prawna do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych, wynika z dyspozycji art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. w Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

W niniejszej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność ujawniona w toku kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łęcznej w dniu [...] lutego 2016 r. w hipermarkecie kompaktowym "T." nr [...] przy u. C. [...] w Ł., iż na stoisku piekarniczym w ww. hipermarkecie pieczywo i pieczywo cukiernicze przeznaczone do sprzedaży samoobsługowej jest (było) eksponowane na odkrytych stołach piekarniczych bez zabezpieczenia w postaci plastikowych pokryw. Podkreślić należy, że powyższe ustalenie wynika wprost z załączonego do akt administracyjnych sprawy protokołu kontroli sanitarnej nr [...], który został bez zastrzeżeń podpisany przez Kierownika powyższego sklepu.

Sąd w pełni podzielił stanowisko organów obu instancji, iż powyższe ustalenie świadczyło o naruszeniu wymagań sanitarnych w zakresie zapewnienia ochrony żywności przed zanieczyszczeniem (również na etapie dystrybucji), wynikających z ust. 3 rozdziału IX załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Oczywistym jest bowiem, że ekspozycja nieopakowanego pieczywa w pojemnikach pozbawionych pokryw wiąże się z narażeniem tego rodzaju produktów na wzmożone działanie innych czynników zewnętrznych, w tym chociażby na osiadanie kurzu, a także oddziaływanie innych zanieczyszczeń z powietrza, takich jak pyły bądź też zanieczyszczenia biologiczne pochodzące od ludzi. Do odmiennych wniosków – wbrew przekonaniu strony skarżącej – nie prowadzi analiza powołanego w skardze wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt C-382/10, w którym przedmiotem rozważań była dopuszczalność – w kontekście zagrożenia zanieczyszczeniem – sprzedaży pieczywa nieopakowanego poprzez ekspozycję w pojemnikach przeznaczonych do obsługi samoobsługowej. Jakkolwiek bowiem w wyroku tym uznano, iż tego rodzaju forma sprzedaży pieczywa jest dopuszczalna i nie wiąże się samoistnie z narażeniem produktu na zanieczyszczenie, to jednak nie podważono w tym zakresie konieczności wyposażenia wspomnianych pojemników w stosowne pokrywy.

Wobec powyższego, mając na względzie niebudzący wątpliwości stan faktyczny niniejszej sprawy oraz konfrontując go z przedstawionym na wstępie stanem prawnym, zdaniem Sadu, uznać należało, że wezwanie strony skarżącej do zapewnienia w zakreślonym terminie prawidłowych warunków sprzedaży pieczywa nieopakowanego w hipermarkecie "T." przy ul. C. [...] w Ł., było w pełni uzasadnione. Podkreślić należy, że z treści utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łęcznej z dnia [...] marca 2016 r. w sposób wystarczająco jasny wynikało, iż prawidłowe wykonanie nałożonego obowiązku winno polegać na przywróceniu zdemontowanych pokryw z pojemników do sprzedaży pieczywa (ewentualnie zamontowaniu nowych pokryw). Uprawnienie organu do zastosowania – na zasadzie uznania – właśnie takiego środka, jako właściwego dla usunięcia stwierdzonego zagrożenia sanitarnego, wynikało natomiast z dyspozycji art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit "h" rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniosła T. Spółka z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

a. art. 5 ust. 2 lit. a) i d) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L 139 z 30.03.2004 r., dalej jako: Rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez WSA w Lublinie, in abstracto, bez postępowania dowodowego w tym zakresie, że nie zostały w sposób należyty dochowane procedury ochrony żywności przed zagrożeniami i że poziom zagrożeń nie został zminimalizowany do poziomu akceptowalnego;

b. ust. 2 lit. a) i b) rozdz. I załącznika II oraz ust. 3 rozdz. IX załącznika II Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak pokryw plastikowych na pieczywie oraz wyrobach cukierniczych powoduje, że żywność ta nie jest należycie chroniona, co może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez dokonanie przez WSA w Lublinie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i niedopełnienie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w efekcie oddalenie skargi strony skarżącej, pomimo braku po temu podstaw;

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez brak ustosunkowania się przez WSA w Lublinie do wszystkich okoliczności dotyczących sprawy podnoszonych przez stronę skarżącą, w szczególności do okoliczności, iż organ administracji nie stwierdził w sklepie strony skarżącej wystąpienia rzeczywistego zanieczyszczenia, a tylko potencjalne zagrożenie wystąpienia zanieczyszczeń,

c. art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 lit. a) i d) w zw. z ust. 3 rozdz. IX zał. II Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych - poprzez błędne oddalenie skargi strony skarżącej, w sytuacji gdy skarżona decyzja Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 lit. a) i d) w zw. z ust. 3 rozdz. IX zał. II Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych – co powinno skutkować uchyleniem ww. decyzji ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.

d. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 lit. a) i d) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (dalej: Rozporządzenie) oraz ust. 2 lit. a) i b) rozdz. I załącznika II oraz ust. 3 rozdz. IX załącznika II Rozporządzenia – poprzez błędne oddalenie skargi strony skarżącej, w sytuacji gdy skarżona decyzja Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 2 lit. a) i d) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (dalej: Rozporządzenie) oraz przepisami ust. 2 lit. a) i b) rozdz. I załącznika II i ust. 3 rozdz. IX załącznika M do Rozporządzenia.

Skarżąca kasacyjnie T. Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła o:

1) uchylenie ww. wyroku WSA w Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie,

2) zasądzenie na rzecz Strony Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za wszystkie instancje, oraz z daleko posuniętej ostrożności procesowej również o:

3) zwrócenie się przez NSA – na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – z wnioskiem do Trybunału Sprawiedliwości o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego o treści: "czy na podstawie przepisów pkt 2 lit. a i b rozdziała I załącznika U oraz pkt. 3 rozdziału IX załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L 139 z 30.03,2004 r.) dopuszczalna jest sprzedaż pieczywa nieopakowanego poprzez ekspozycję w pojemnikach przeznaczonych do obsługi samoobsługowej, w przypadku jeżeli pojemniki te są pozbawione pokryw.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Lu 844/16, narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, zaś dokonana przez WSA wykładnia przepisu st. 3 rozdz. IX załącznika II do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (dalej jako: Rozporządzenie), jest sprzeczna z wykładnią wyrażoną w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.

W ustalonym stanie faktycznym WSA w Lublinie niezasadnie uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wymagań sanitarnych w zakresie zapewnienia ochrony żywności przed zabezpieczeniem, wynikających z ust. 3 rozdz. IX załącznika II do Rozporządzenia. Ze stanowiskiem, zdaniem Spółki, nie można się zgodzić.

Zgodnie z ust. 3 rozdz. IX załącznika II do Rozporządzenia: "Na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez łudzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana". Zgodnie z ust. 2 lit. a) i b) rozdz. I załącznika II Rozporządzenia: "Wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych:

a) pozwala na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i/lub dezynfekcję, zapobieganie łub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza, oraz zapewnia odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań;

b) ma chronić przed gromadzeniem się brudu, kontaktem z materiałami toksycznymi] przedostawaniem się zanieczyszczeń do żywności i tworzeniem się kondensacji łub niepożądanej pleśni na powierzchni."

Powyższe przepisy załącznika lI do Rozporządzenia nie określają zatem szczegółowo w jaki sposób ma wyglądać dystrybucja środków spożywczych i nie precyzują w jaki sposób ma być eksponowane pieczywo sprzedawane w formie samoobsługowej bez opakowania konsumentowi finalnemu. Nie określają także szczegółowo wymagań dotyczących sprzedaży żywności nieopakowanej ani też kwestii dotyczących wyposażenia pomieszczeń w placówkach detalicznych pod kątem właściwego zabezpieczenia takiej żywności przed zanieczyszczeniem, czy też wymagań dla konstrukcji i rodzaju mebli, regałów, stołów oraz pojemników przeznaczonych do przechowywania i eksponowania przedmiotowych środków spożywczych.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z uwagi na swój charakter, przepisy Rozporządzenia wywierają bezpośredni skutek w ustawodawstwach państw członkowskich, bez konieczności ich implementacji do lokalnego porządku prawnego. Z uwagi na taki charakter, wykładnia przepisów powinna mieć charakter harmonijny i jednolity. Skarżąca Spółka wskazała, iż w przypadku innych krajów członkowskich (np. na terenie Republiki Czeskiej) ekspozycja pieczywa bez osłon/pokryw jest zjawiskiem standardowym i nie spotyka się z zastrzeżeniami ze strony organów kontrolnych. Przepisy Rozporządzenia, w szczególności ust. 3 rozdz. IX zał. II nie uzasadniają wprowadzania rozróżnień w odniesieniu do rynków poszczególnych Państw członkowskich.

Spółka podniosła, że WSA w Lublinie w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wskazał jakichkolwiek przesłanek pozwalających (w ustalonym stanie faktycznym) na stwierdzenie, iż pieczywo eksponowane w pojemnikach z tworzywa sztucznego bez osłon/pokryw nie jest zdatne do spożycia przez ludzi lub szkodliwe dla zdrowia i tym samym ten sposób ekspozycji jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego. Przeciwnie, w stanie faktycznym sprawy brak podstaw, które przemawiałyby za takim poglądem.

Biorąc pod uwagę treść przepisu ust. 3 rozdz. IX załącznika II do Rozporządzenia nie można wyłącznie na podstawie stwierdzenia możliwości wystąpienia potencjalnych zanieczyszczeń pochodzących z powietrza oraz klientów - dojść do wniosku, by doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów UE wyznaczających europejskie standardy higieny żywności w tym wskazanego przez WSA w Lublinie ust. 3 rozdz. IX zał. II Rozporządzenia. Tym samym należy uznać, że pieczywo w sklepie Spółki jest zadowalająco chronione przed zanieczyszczeniem. Oznacza to, że zagrożenia, którym da się zapobiec, zostały przez Spółkę ograniczone do zadowalającego poziomu.

Spółka podniosła, że z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu i konsumenta, nie ma żadnej różnicy pomiędzy eksponowaniem pieczywa w pojemnikach przystosowanych do samoobsługowej sprzedaży tego typu produktów z pokrywą lub bez tego elementu - w obydwu przypadkach na produkt oddziałują takie same czynniki zewnętrzne. WSA w Lublinie, w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie odniósł się na do wskazanej argumentacji, poprzestając jedynie na powołaniu tej samej podstawy prawnej co organ administracji.

Zdaniem Spółki, wbrew stanowisku WSA w Lublinie, zastosowanie pokrywy z tworzywa sztucznego nie stanowi zwiększonego poziomu zabezpieczenia produktu. Sklepy typu supermarket/hipermarket (w tym Sklep T. przy ul. C. [...] w Ł.), takie jak te prowadzone przez Spółkę są masowo odwiedzane przez klientów, a pieczywo należy do grupy produktów najczęściej kupowanych co powoduje, iż pokrywy są cały czas przez klientów otwierane i zamykane. W związku z powyższym w na przedmiotowe środki spożywcze oddziałują takie same czynniki środowiskowe niezależnie czy klient pobiera produkt z pojemnika z dodatkową pokrywą, którą musi podnieść lub bez tego elementu. Nie są więc uzasadnione zarzuty, jakoby ekspozycja produktu bez pokrywy skutkowała powstaniem zagrożenia dla zdrowia konsumentów.

W uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, okoliczności, ww. twierdzenia Spółki zostały pominięte. W związku z tym zasadny jest zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art 133 § 1 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Rolą WSA w Lublinie było pełne i wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podniesionych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącą Spółkę. Tymczasem w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, okoliczności, argumenty podniesione przez Spółkę zostały pominięte albo rozważone jedynie częściowo. Przykładowo całkowicie pominięta została kwestia braku realnej różnicy w stopniu narażenia na czynniki zewnętrzne pieczywa eksponowanego w pojemnikach z pokrywą, a pieczywa znajdującego się w pojemnikach bez pokryw.

W opinii skarżącej Spółki nie jest również zasadny podniesiony prze WSA w Lublinie argument, że nieopakowane pieczywo eksponowane w otwartych regałach jest narażone na zanieczyszczenia kurzem, pyłem pochodzącym z powietrza czy na zanieczyszczenia pochodzące od klientów (m.in, kichanie, kaszel). Jeżeli takie zagrożenie i ryzyko by rzeczywiście by istniało, to wówczas sprzedaż pieczywa konsumentowi finalnemu bez opakowania w formie samoobsługowej byłaby w całej Polsce odgórnie zakazana ponieważ niezależnie od rodzaju zastosowanego mebla do ekspozycji pieczywa konsument ma do tych produktów zawsze bezpośredni dostęp.

Skarżąca podkreśliła, że przepis ust. 3 rozdz. IX zał. II Rozporządzenia ma charakter reguły racjonalnościowej - powzięte przez sprzedawcę środki ostrożności powinny być proporcjonalne do zagrożeń i rozsądne. Nie jest racjonalnym wymóg, aby w każdym przypadku żywności nieopakowanej chronić ją wszelkimi możliwymi sposobami przed dopływem bakterii i innych drobnoustrojów, jak również przed kurzem i pyłem z powietrza w sytuacji, gdy z powietrzem tym - wraz z jego potencjalnie szkodliwą zawartością - ludzie mają do czynienia cały czas i wdychają je nieprzerwanie - dostaje się ono zatem do ich ustroju. Podobnie, gdy bułka, czy chleb zostaną przyniesione do domu do spożycia, zostaną wyjęte z worka papierowego lub foliowego, są ponownie narażone przed zjedzeniem na działanie powietrza z jego szkodliwymi składnikami. Mogą też być dotykane przez inne osoby, które przygotowują kanapki ręcznie (nikt wszak nie zakłada rękawiczek do robienia kanapek), a osoby te potencjalnie mogą być nosicielami bakterii i wirusów. Patrząc na kwestię racjonalnie, stosując wymogi organu, w zasadzie nie mogłoby być również dopuszczalnym krojenie pieczywa, ani tym bardziej wędlin, czy serów przez ekspedientkę - ponieważ co prawda ma ona rękawiczki (choć i rękawiczki mogą być zanieczyszczone), ale nie ma maseczki na twarzy i może w każdej chwili np. kichnąć na krojoną żywność.

Zdaniem Spółki, nie należy również zapominać o fakcie, iż przed dotarciem na półkę pieczywo znajduje się na nieosłoniętych blatach piekarniczych i jest transportowane przez osoby zajmujące się wypiekiem - w piekarni zewnętrznej lub piekarni sklepowej. Również i wtedy narażone jest na działanie powietrza - pyłu, drobnoustrojów etc. Niezależnie od powyższego, rozumowanie WSA w Lublinie, jakoby pokrywy plastikowe miały w jakikolwiek sposób zabezpieczyć żywność przed zabrudzeniem, nie może być uznane za racjonalne w świetle wiedzy o cyrkulacji cząstek powietrza i cząstek zawieszonych w powietrzu - częstotliwość otwierania pokrywy powoduje, że dochodzi do pełnej dyfuzji powietrza z zewnątrz z powietrzem wewnątrz w systemie naczyń połączonych, a następnie do osiadaniu kurzu i pyłu na pieczywie. Niezależnie od powyższego, w przypadku żywności w opakowaniu człowiek styka się z wielokrotnie dotykanym opakowaniem. Stykanie się przez człowieka z kurzem oraz bakteriami i wirusami jest powszechne, cały czas wdychamy powietrze nimi wypełnione i trafia ono bezpośrednio do naszego organizmu. Człowiek spożywający bułkę z nieosłoniętego pojemnika jest tak samo narażony, jak człowiek jadący autobusem. W tym celu człowiek posiada układ odpornościowy. Jak wynika z powyższej analizy, wykładnia przedstawiona przez organ nie zdaje testu argumentum ad absurdum, a zatem jako taka nie powinna być zastosowana.

Zdaniem Spółki, w przedmiotowej sprawie należy również uwzględnić wyżej wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE wydany w sprawie C-382/10, który wskazuje, że załącznik II rozdział IX pkt 3 Rozporządzenia powinien być interpretowany w ten sposób, że w przypadku pojemników przeznaczonych do samoobsługowej sprzedaży chleba i wypieków, fakt, iż potencjalny kupujący teoretycznie mógł dotknąć gołymi rękami żywność oferowaną do sprzedaży lub mógł na nią kichnąć, nie pozwala jako taki na stwierdzenie, że żywność ta nie była chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się ona niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądne oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana.

WSA w Lublinie całkowicie pominął okoliczność, że organ administracji w przedmiotowej sprawie nie przeprowadził żadnego dowodu w zakresie rzeczywistego zanieczyszczenia żywności z uwagi na brak pokryw plastikowych, przyjmując abstrakcyjnie, że pieczywo bez pokryw plastikowych nie jest chronione należycie. Tymczasem, Trybunał Sprawiedliwości UE w wyżej powołanym orzeczeniu jasno wskazał, iż teoretyzowanie ze strony władz państwa członkowskiego, w oderwaniu od jakichkolwiek dowodów, co do faktu zanieczyszczenia nie pozwala na stwierdzenie, iż doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu Rozporządzenia.

Trybunał w omawianym orzeczeniu zaakcentował także pewien istotny aspekt konstrukcji prawa unijnego w przedmiotowym zakresie. Otóż art. 5 ust. 1 Rozporządzenia zobowiązuje przedsiębiorstwa sektora spożywczego do opracowania, wykonywania i utrzymywania stałej procedury lub procedur na podstawie zasad HACCP. Jedna z tych zasad została wskazana w art. 5 ust. 2 lit. a) Rozporządzenia. Wymaga ona określania wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów. Trybunał akcentuje w tym kontekście, iż: "Jak wynika w szczególności z art. 1 ust 1 iit. a) i d) rozporządzenia obowiązek przewidziany w art. 5 ust 1 stanowi wyraz celu prawodawcy Unii polegającego na obciążeniu przedsiębiorstw sektora spożywczego główną odpowiedzialnością za bezpieczeństwo żywności. (...) Załącznik II rozdział IX pkt 3 rozporządzenia powinien być interpretowany w taki sposób, aby nie pozbawić art. 5 owego rozporządzenia skuteczności (effet utiie). (...) Z powyższego wynika, że w sytuacji takiej, jaka miała miejsce w sprawie przed sądem krajowym, w której wydaje się, że właściwe władze nie stwierdziły wystąpienia rzeczywistego zanieczyszczenia, nie można dojść do wniosku, że doszło do naruszenia wskazanego pkt 3 przez przedsiębiorstwa sektora spożywczego wyłącznie na podstawie stwierdzenia, że potencjalny kupujący teoretycznie mógł dotknąć gołymi rękami żywność oferowaną do sprzedaży lub mógł na nią kichnąć, nie uwzględniwszy środków przyjętych przez te przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 rozporządzenia celem zapobiegnięcia, wyeliminowania lub ograniczenia do akceptowalnych poziomów zagrożenia, jakie może stanowić zanieczyszczenie wskazane w załączniku U rozdziale IX pkt 3 tego rozporządzenia i nie stwierdziwszy niewystarczającego charakteru przyjętych w tym zakresie środków biorąc pod uwagę wszelkie istotne dane" Oznacza to zatem, że nie można a priori stwierdzić, że podjęte środki ostrożności i procedury są niewystarczające, bez ich analizy, jak również bez zbadania konkretnego stanu konkretnego pieczywa w konkretnym sklepie.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Spółki, podkreślenia wymaga, iż na mocy przepisów Rozporządzenia przedsiębiorstwa zobowiązane są do "określania wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów". Racjonalny ustawodawca unijny dostrzega fakt, iż nie wszystkim zagrożeniom da się zapobiec lub je wyeliminować - w takim przypadku należy je ograniczyć do akceptowalnych poziomów. Nie wydaje się zatem, aby celem ustawodawcy unijnego było, aby sprzedaż wszelkich produktów żywnościowych odbywała się w całkowicie sterylnych warunkach. Również sposób proponowany przez organ i WSA w Lublinie - wykorzystanie plastikowych pokryw - nie zwiększa znacząco ochrony przez zanieczyszczeniem, co czyni sentencję decyzji pozbawioną podstaw prawnych. Jak się wydaje, z przyczyn wskazanych powyżej, procedura zabezpieczająca stosowana przez skarżącego, a polegająca na zaopatrzeniu klientów w woreczki, względnie rękawiczki celem wydobywania pieczywa z otwartych, czystych pojemników jest wystarczająca, a poziom zagrożenia akceptowalny.

Zdaniem Spółki podkreślenia wymaga, że Spółka nie może być obciążana ryzykiem nienależytych zachowań klientów, niezgodnych z procedurami, gdyż nie ma ono żadnych możliwości ich egzekwowania. To od kultury osobistej i poziomu świadomości klienta zależy, czy będzie on dotykał pieczywa gołą ręką, czy przez woreczek, czy zwróci pieczywo raz dotknięte do pojemnika, czy też nakicha lub zakaszle na pieczywo, nie osłaniając w porę ust. Przed takimi zachowaniami nie chroni żadna pokrywa plastikowa, której zamontowania oczekuje WSA w Lublinie.

Spółka stwierdziła, że z daleko posuniętej ostrożności, na wypadek nie podzielenia przez NSA jej argumentacji wnosi o zwrócenie się przez NSA – na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – z wnioskiem do Trybunału Sprawiedliwości UE o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego o treści: "czy na podstawie przepisów pkt 2 lit. a i b rozdziału / załącznika II oraz pkt. 3 rozdziału IX załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L 139 z 30.03.2004 r.) dopuszczalna jest sprzedaż pieczywa nieopakowanego poprzez ekspozycję w pojemnikach przeznaczonych do obsługi samoobsługowej, w przypadku jeżeli pojemniki te są pozbawione pokryw".

Spółka wskazała, że jak do tej pory nie został odnotowany przypadek zgłoszenia dotyczącego zatrucia pokarmowego czy zachorowania po spożyciu pieczywa eksponowanego w pojemnikach bez pokryw. Odpowiednie warunki higieniczne sprzedaży na stoisku piekarniczym są zapewniane poprzez udostępnienie klientom jednorazowych rękawiczek do pobierania produktów oraz torebek do ich pakowania oraz poprzez utrzymanie pojemników na pieczywo w czystości i w dobrym stanie technicznym. Spółka odpowiada za bezpieczeństwo żywności, a przyjęty przez nią sposób działania to bezpieczeństwo zapewnia. Rozwiązanie stosowane przez Spółkę spotkało się również z pozytywnymi reakcjami ze strony klientów, którzy wielokrotnie wskazywali na potrzebę umożliwienia łatwego i wygodnego dostępu do oferowanych produktów i ułatwienia codziennych zakupów.

Podsumowując Spółką stwierdziła, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 lit. a) i d) Rozporządzenia, ust. 2 lit. a) i b) rozdz. I załącznika II oraz ust. 3 rozdz. IX załącznika II Rozporządzenia oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zaskarżony wyrok WSA w Lublinie narusza także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz niedopełnienie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w efekcie oddalenie skargi, pomimo braku po temu podstaw

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. Spółkę z o. o. z siedzibą w K. ma usprawiedliwione podstawy aczkolwiek nie wszystkie podniesione w tej skardze zarzuty są zasadne.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 K.p.a.

Z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. W decyzji wydanej przez organ I instancji wskazano termin wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku do dnia 31 marca 2016 r. Decyzji tej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy ww. decyzję wydana została w dniu [...] czerwca 2016 r. Z tą chwilą decyzja ta stała się ostateczna i nałożony nią obowiązek stał się wymagalny. Oczywistym w tej sytuacji jest, że podmiot, na który nałożony został obowiązek nie mógł wykonać go w terminie do 31 marca 2016 r. gdyż termin ten już upłynął przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Jeśli w decyzji organu administracji określany jest termin wykonania obowiązku, a termin ten już upłynął przed rozpoznaniem odwołania przez organ odwoławczy, to decyzja organu I instancji w tej części powinna zostać zmieniona w postępowaniu odwoławczym.

Nadto stwierdzić należy, że istnieje możliwość określenia terminu wykonania obowiązku poprzez wskazanie, że obowiązek należy wykonać np. w ciągu 30 dni oraz że termin ten rozpocznie bieg od chwili, gdy decyzja stanie się ostateczna. W takiej sytuacji w przypadku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji nie będzie konieczne dokonywanie zmiany rozstrzygnięcia w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku.

Utrzymanie w mocy przez organ administracji decyzji zawierającej niemożliwy do zrealizowania termin wykonania obowiązku było naruszeniem obowiązku stania na straży praworządności. Akceptacja przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji tego obowiązku było naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadne uznać należało natomiast pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Na wstępie stwierdzić należy, że niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji skargę tę oddalił.

Niezasadny jest zrzut naruszenia art 5 ust. 2 lit a) i d) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L 139 z 30.03.2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Ww. przepis w ustępie 1 stanowi, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP (art. 5 ust. 1). Zasady HACCP określone w ust. 1 obejmują następujące:

a. określanie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów;

b. ustanowienie i wprowadzenie w życie skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli;

Naruszenia ww. przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, in abstracto, bez postępowania dowodowego (opinii biegłego) w tym zakresie, że nie zostały w sposób należyty dochowane procedury ochrony żywności przed zagrożeniami i, że poziom zagrożeń nie został zminimalizowany do poziomu akceptowalnego. Zarzut ten jest niezasadny z następujących powodów.

Po pierwsze, ustalenia faktyczne w sprawie zostały dokonane przez organ administracji wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony żywności. W organie tym zatrudnieni są pracownicy posiadający wiedzę i doświadczenie niezbędne do dokonywania ustaleń w tym zakresie.

Po drugie, skarżący kasacyjnie twierdząc, że w przedsiębiorstwie zostały opracowane, są wykonywane i utrzymywane stałe procedury analizy zagrożeń, zostały ustanowione i wprowadzone w życie skuteczne procedury monitorowania w krytycznych punktach kontroli, czego przejawem jest brak jakichkolwiek incydentów zakwestionował w istocie poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne. Organ administracji uznał bowiem że przez skarżącego kasacyjnie nie zostały w sposób należyty dochowane procedury ochrony żywności przed zagrożeniami i że poziom zagrożeń nie został zminimalizowany do poziomu akceptowalnego.

Nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych poprzez podnoszenie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w rzeczywistości zakwestionował ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego jaki, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien zostać ustalony.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia ust. 2 lit. a) i b) rozdz. I załącznika II oraz ust. 3 rozdz. IX załącznika II Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez jego błędną wykładnię (zarzut nr 2).

Z wymienionego wyżej ust. 2 lit. a) i b) rozdz. I załącznika wynika, że wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych pozwala na:

a. odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i/lub dezynfekcję, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza, oraz zapewnia odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań; oraz ma

b. chronić przed gromadzeniem się brudu, kontaktem z materiałami toksycznymi, przedostawaniem się zanieczyszczeń do żywności i tworzeniem się kondensacji lub niepożądanej pleśni na powierzchni;

Zasadnie organy administracji stwierdziły, że brak pokryw powoduje, że żywność nie jest należycie chroniona. Brak ten powoduje niespełnienie wymogu minimalizowania dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza jak również niespełnienie wymogu ochrony przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do żywności. Zapewnienie jednorazowych rękawiczek do pobierania produktów, jednorazowych torebek do ich pakowania, utrzymywanie w czystości i dobrym stanie technicznym pojemników do przechowywania bułek śniadaniowych nie zmienia faktu, że brak pokryw na tych pojemnikach powoduje przenikanie zanieczyszczeń z powietrza w postaci chociażby kurzu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia ust. 3 rozdz. IX załącznika II Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez jego błędną wykładnię.

Powyższy przepis stanowi, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia tego przepisu dokonana przez organy administracji oraz zaakceptowana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Nierozsądnie byłoby, zdaniem NSA, oczekiwać, że nabywca konsumowałby znajdującą się w sklepie żywność zanieczyszczoną kurzem.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki nie ma konieczności wykazywania, że pieczywo eksponowane w pojemnikach z tworzywa sztucznego bez osłon nie jest zdatne do spożycia przez ludzi lub szkodliwe dla zdrowia. Wystarczające jest wykazanie, jak to zostało już wyżej wskazane, że nierozsądnym byłoby oczekiwać, że nabywca konsumowałby taką żywność.

Przepisy ww. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. mają bezpośrednie zastosowanie. Przepisy tego rozporządzenia, które miało zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisami o charakterze niedookreślonym. Ich znaczenie musi być ustalane w drodze wykładni. Przepisy te, zdaniem NSA, określają minimalne standardy, jakie powinny być przestrzegane w poszczególnych krajach Unii Europejskiej, co nie wyklucza, możliwości, że poszczególnych krajach standardy te mogą być podwyższone. To, że w Czechach dopuszczalna jest sprzedaż nieopakowanego pieczywa z pojemników bez osłon nie oznacza, że w Polsce wymogi sprzedaży takiego pieczywa nie mogą zostać określone na wyższym poziomie.

Za dowolne uznać należy twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu i konsumenta, nie ma żadnej różnicy pomiędzy eksponowaniem pieczywa w pojemnikach przystosowanych do samoobsługowej sprzedaży tego typu produktów z pokrywą lub bez tego elementu. Oczywistym jest, że pokrywa nie wyeliminuje w całości cyrkulacji powietrza między pojemnikiem i resztą sklepu ale znacząco ilość tę zmniejsza, a w konsekwencji znacząco zmniejsza ilość kurzu osiadającego na pieczywie. Nawet jeśli pokrywy pojemników otwierane są przez klientów często, to brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że są one permanentnie otwarte.

Dowolne i niczym nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że gdyby pieczywo eksponowane na regałach byłoby realnie narażone na zanieczyszczenia kurzem i pyłem pochodzącym z powietrza to taka sprzedaż byłaby odgórnie zakazana w całej Polsce. Jest to twierdzenie przedstawione bez jakiegokolwiek dowodu na jego poparcie, a w konsekwencji może być ono odrzucone bez konieczności przeprowadzania przeciwdowodu.

Stwierdzenie, że wykładnia przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych jest nieracjonalna i zmierza w kierunku reguł wyznaczających krzywiznę banana jest stwierdzeniem pozbawionym merytorycznej treści. Merytoryczne odniesienie się do tego rodzaju argumentu, zdaniem NSA, nie jest możliwe.

Odnośnie rozważań na temat tego, co się dzieje po przyniesieniu pieczywa do domu, z czym się ono styka i na co jest narażone stwierdzić należy, że Spółka powinna zająć się tym jak pieczywo jest przechowywane w jej sklepach nie zaś dywagować o tym, co z tym pieczywem robią klienci po dokonaniu zakupów. Wskazywane przez Spółkę argumenty zdają się wskazywać na to, że w ocenie Spółki kontakt pieczywa z kurzem a nawet kichanie na pieczywo nie wpływają na możliwość spożywania tego pieczywa, a zatem zbędne jest stosowanie ochrony w postaci pokryw na pojemnikach. Odnosząc się do tego argumentu, w ocenie NSA, stwierdzić należy, iż to, że Spółka akceptuje takie standardy sprzedaży pieczywa nie oznacza, że organy administracji także te standardy powinny akceptować.

Analogicznie ocenić należy podnoszony przez skarżącą kasacyjnie Spółkę argument, że człowiek powszechnie styka się z kurzem, bakteriami i wirusami oraz że człowiek spożywający bułkę z nieosłoniętego pojemnika jest tak samo narażony jak człowiek jadący autobusem i z tym niebezpieczeństwem sobie poradzi, gdyż ma układ odpornościowy. Zdaniem NSA, posiadanie przez człowieka układu odpornościowego nie może być uznane za okoliczność pozwalającą na rezygnację z przechowywania pieczywa w zakrytych pojemnikach w celu zwiększenia ochrony pieczywa przed kurzem.

Odnośnie do argumentu odwołującego się wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE wydany w sprawie C-382/10 stwierdzić należy, że nie podważa on prawidłowości wydanych przez organy administracji decyzji. Decyzje wydane w niniejszej sprawie nie rozstrzygały kwestii dotykania pieczywa gołymi rękami czy też kichania na nie. Decyzje te odnosiły się do kwestii zminimalizowania narażenia nieopakowanego pieczywa na kontakt z kurzem znajdującym się w powietrzu i w konsekwencji zanieczyszczeniem nim pieczywa.

Odnośnie do wskazanego przez Spółkę przykładu z ekspedientką kichającą na krojone wędliny bądź też używającą brudnych rękawiczek stwierdzić należy, że pracownik wykonujący pracę na dziale wędlin powinien posiadać odpowiednie badania lekarskie oraz przeszkolenie na temat sposobu sprzedaży tego rodzaju produktów. Pozostaje mieć nadzieję, że przytoczenie tego rodzaju argumentów nie oznacza akceptacji przez Spółkę takiego zachowania pracownika i akceptacji sprzedaży wędlin podawanych przez sprzedawcę używającego brudnych rękawic i w dodatku kichającego na sprzedawany wyrób. Normalną reakcją na tego typu zachowanie powinno być natychmiastowe zwolnienie takiego pracownika z pracy nie zaś przedstawianie go jako przykładu, że sprzedawane przez niego wędliny nie są niebezpieczne dla zdrowia klientów.

Niewątpliwie po dokonaniu wypieku pieczywo powinno zostać dostarczone na półki. Także w procesie dostawy należy podjąć stosowne działania, by zminimalizować narażenie pieczywa na kontakt z kurzem. To jakie działania Spółka podejmuje w tej kwestii nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji oraz Sądu I instancji. Nadto stwierdzić należy, że zazwyczaj czas niezbędny do przewiezienia pieczywa z piekarni do sklepu jest krótszy niż czas jego ekspozycji na półkach w sklepie i nie ma ono tak dużego kontaktu z kurzem jak w przypadku leżenia w otwartych gablotach w sklepie.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki, że możliwość kichnięcia na pieczywo przez potencjalnego kupującego nie ma znaczenia dla przydatności pieczywa do spożycia przez inną osobę. Nie sposób przyjąć, że Spółka o międzynarodowym zasięgu, posiadająca powszechnie znaną markę akceptowałaby tego rodzaju standardy w handlu żywnością.

Odnosząc się do argumentu Spółki, iż do tej pory nie został odnotowany przypadek zgłoszenia dotyczącego zatrucia pokarmowego czy zachorowania po spożyciu pieczywa eksponowanego w pojemnikach bez pokryw stwierdzić należy, że nie ma podstaw do tego, by oczekiwać od organów administracji podejmowania działań dopiero wówczas, gdy klient Spółki dostanie zatrucia pokarmowego. W ocenie NSA, także dla Spółki impulsem do działania nad poprawą warunków sprzedaży nieopakowanego pieczywa nie powinno być dopiero wystąpienie kłopotów zdrowotnych u klientów nabywających sprzedawane przez Spółkę pieczywo.

Odnośnie argumentu związanego z reakcjami klientów na rezygnację z pokryw na półkach z pieczywem stwierdzić należy, że nawet jeśli reakcje te były pozytywne, to nie może to być argument przemawiający za tym, że rozstrzygnięcia organów administracji oraz Sądu I instancji są niezgodne z prawem.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Art. 1 § 1 P.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei § 2 stanowi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Artykuł 1 P.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 P.p.s.a.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Odnośnie do kwestii nieustosunkowania się do okoliczności, iż organ administracji nie stwierdził w sklepie strony skarżącej wystąpienia rzeczywistego zanieczyszczenia, a tylko potencjalne zagrożenie wystąpienia zanieczyszczeń stwierdzić należy, że zastosowane przez organy administracji przepisy mają na celu zapobieganie zanieczyszczeniu żywności nie zaś reakcję na już powstałe zanieczyszczenie.

Z treści przytaczanego już wcześniej ust. 2 lit. a) i b) rozdz. I załącznika do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych wynika obowiązek zapobiegania lub minimalizowania dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza. Przepis ten nie reguluje natomiast kwestii usuwania powstałych już zanieczyszczeń.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 lit. a) i d) i ust. 3 rozdz. IX zał. II Rozporządzenia.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dowody te były przydatne do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy administracji również uznać należy za prawidłową. Nie było podstaw do uchylania przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Nie zostały też naruszone wymienione w zarzucie przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do występowania z postulowanym przez skarżącą kasacyjnie Spółkę pytaniem prawnym. Zdaniem NSA, wskazane w propozycji pytania prawnego przepisy dawały organom administracji podstawę do nałożenia obowiązku sprzedaży nieopakowanego pieczywa w pojemnikach z pokrywami.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.