Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia prawidłowych warunków do sprzedaży pieczywa nieopakowanego oddala skargę.

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wzywającą T. (P.) Sp. z o.o. z siedzibą w K. do wykonania wymaganych obowiązków w zakresie zapewnienia prawidłowych warunków do sprzedaży pieczywa nieopakowanego w hipermarkecie kompaktowym "T." nr [...] zlokalizowanym przy ul. [...] w Ł..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] lutego 2016 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. przeprowadzili kontrolę sanitarną w hipermarkecie kompaktowym "T." nr [...] zlokalizowanym przy ul. [...] w Ł.. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, iż w sprzedaży samoobsługowej na stoisku z pieczywem, eksponowano pieczywo cukiernicze nieopakowane, oferowane do sprzedaży na odkrytych stołach piekarniczych. Pieczywo to nie było zabezpieczone przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z powietrza oraz od klientów. Ustalono, że podmiot kontrolowany w dniu [...] stycznia 2016 r. dokonał demontaży pokryw plastikowych zabezpieczających pieczywo, celem zwiększenia sprzedaży oraz zapewnienia klientom łatwiejszego dostępu do produktów.

W związku z powyższymi ustaleniami organ pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2016 r. skierował do T. (P.) Sp. z o.o. z siedzibą w K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych w ww. hipermarkecie. Zawiadomienie to zostało doręczone w dniu [...] lutego 2016 r.

Następnie w dniu [...] marca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wydał powołaną na wstępie decyzję nr [...], którą zobowiązał T. (P.) Sp. z o.o. w K. do zapewnienia prawidłowych warunków sprzedaży pieczywa nieopakowanego w terminie do dnia [...] marca 2016 r.

Zobowiązana Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w treści którego zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu stanowiącego zał. II rozdz. I ust. 2 lit. "a", "b" oraz rozdz. IX ust. 3 rozporządzenia (WE) nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Strona wskazała, że powołany przepis nie określa szczegółowo, w jaki sposób ma wyglądać dystrybucja środków spożywczych. W ocenie Spółki brak jest zatem przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że wyroby piekarnicze i cukiernicze eksponowane w pojemnikach bez plastikowej pokrywy nie są zdatne do spożycia przez ludzi lub są szkodliwe dla zdrowia.

Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nieprawidłowości stwierdzone w hipermarkecie "T." ul. [...] w Ł. stanowiły naruszenie przepisu ust. 3 rozdz. IX załącznik II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, który stanowi iż na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, że stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana. W ocenie organu odwoławczego strona, dokonując demontażu plastikowych pokryw zabezpieczających, pozbawiła pieczywo zabezpieczenia przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z powietrza (kurz lub pył) oraz od klientów (kichanie, kaszel, zanieczyszczenia z odzieży). Zanieczyszczenia takie mogą natomiast spowodować, iż oferowana żywność będzie niezdatna do spożycia przez ludzi.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. za prawidłową.

T. (P.) Sp. z o.o. w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przytoczoną powyżej decyzję ostateczną L. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca Spółka kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) ust. 3 rozdz. IX zał. II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/200 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię;

2) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię;

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji do argumentacji podniesionej przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu pierwszej Instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, iż podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. ust. 3 rozdz. IX zał. II rozporządzenia (WE) nr 852/2004, nie określa szczegółowo w jaki sposób ma wyglądać dystrybucja środków spożywczych oraz nie precyzuje, w jaki sposób ma być eksponowane pieczywo sprzedawane w formie samoobsługowej bez opakowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołano natomiast żadnych przesłanek, które pozwalałyby na stwierdzenie, że pieczywo eksponowane w pojemnikach z tworzywa sztucznego bez osłony (pokrywy) nie jest zdatne do spożycia przez ludzi lub szkodliwe dla zdrowia, a tym samym, że zakwestionowany przez organy sposób ekspozycji pieczywa jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

W ocenie T. (P.) Sp. z o.o., z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu i konsumenta nie ma żadnej różnicy pomiędzy eksponowaniem pieczywa

w pojemnikach przystosowanych do samoobsługowej sprzedaży tego typu produktów z pokrywą lub bez tego elementu, bowiem w obydwu tych przypadkach na produkt oddziałują takie same czynniki zewnętrzne. Zastosowanie pokrywy z tworzywa sztucznego nie zapewnia zatem zwiększonego poziomu zabezpieczenia produktu. Sklepy typu supermarket/hipermarket (jak np. poddany kontroli sklep T. przy ul. [...] w Ł.) są masowo odwiedzane przez klientów, a pieczywo należy do grupy produktów najczęściej kupowanych, co powoduje, że pokrywy są cały czas przez klientów otwierane i zamykane. Nie są więc uzasadnione zarzuty, jakoby ekspozycja produktu bez pokrywy skutkowała powstaniem zagrożenia dla zdrowia konsumentów.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie należy mieć na względzie wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-382/10, w którym wskazano, że załącznik II rozdział IX pkt 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 powinien być interpretowany w ten sposób, że w przypadku pojemników przeznaczonych do samoobsługowej sprzedaży chleba i wypieków, fakt, iż potencjalny kupujący teoretycznie mógł dotknąć gołymi rękami żywność oferowaną do sprzedaży lub mógł na nią kichnąć, nie pozwala jako taki na stwierdzenie, że żywność ta nie była chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się ona niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądne oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W złożonym na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2017 r. piśmie procesowym oznaczonym jako "Załącznik do protokołu", pełnomocnik strony skarżącej – radca prawny S. K. uzupełnił skargę o następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 2 lit. "a" i "d" rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie in abstracto, bez postępowania dowodowego w tym zakresie, że nie zostały w sposób należyty dochowane procedury ochrony żywności przed zagrożeniami oraz, że poziom zagrożeń nie został zminimalizowany do poziomu akceptowalnego;

- ust. 3 rozdz. IX zał. II ww. rozporządzenia (WE) nr 852/2004 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak pokryw plastikowych na pieczywie oraz wyrobach cukierniczych powoduje, że żywność ta nie jest należycie chroniona, co może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 lit. "a" i "d" w zw. z ust. 3 rozdz. IX zał. II rozporządzenia Rady (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie rzeczywistego, a nie abstrakcyjnego zagrożenia w zakresie niezdatności do spożycia przez ludzi, szkodliwości dla zdrowia, bądź zanieczyszczenia żywności w konkretnym sklepie, czym organ naruszył zasadę oficjalizmu dowodowego, wynikającego z niezastosowania odpowiednich procedur.

Uzupełniając w powyższym zakresie zarzuty skargi pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wniósł o uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 marca 2016 r. Ponadto zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 594 ze zm.), podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. EU L z dnia 20 kwietnia 2004 r. Nr 139 poz. 1) – dalej jako "rozporządzenie (WE) nr 852/2004".

Jak wynika natomiast z ust. 3 rozdziału IX załącznika II stanowiącego integralną część rozporządzenia (WE) nr 852/2004, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądne oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana.

Z kolei art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 165 poz. 1) – dalej jako "rozporządzenie (WE) nr 882/2004", stanowi, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności (ust. 1).

Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki:

a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnosciowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;

b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;

c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;

d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone;

e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu;

f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu;

g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich;

h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe (ust. 2).

Właściwość do podejmowania powyższych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także podstawa prawna do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych, wynika z dyspozycji art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. w Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

W niniejszej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność ujawniona w toku kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w dniu [...] lutego 2016 r. w hipermarkecie kompaktowym "T." nr [...] przy u. C. [...] w Ł., iż na stoisku piekarniczym w ww. hipermarkecie pieczywo i pieczywo cukiernicze przeznaczone do sprzedaży samoobsługowej jest (było) eksponowane na odkrytych stołach piekarniczych bez zabezpieczenia w postaci plastikowych pokryw. Podkreślić trzeba, że powyższe ustalenie wynika wprost z załączonego do akt administracyjnych sprawy protokołu kontroli sanitarnej nr [...], który został bez zastrzeżeń podpisany przez Kierownika powyższego sklepu.

Sąd w pełni podziela natomiast stanowisko organów obu instancji, iż powyższe ustalenie świadczyło o naruszeniu wymagań sanitarnych w zakresie zapewnienia ochrony żywności przed zanieczyszczeniem (również na etapie dystrybucji), wynikających z ust. 3 rozdziału IX załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Oczywistym jest bowiem, że ekspozycja nieopakowanego pieczywa w pojemnikach pozbawionych pokryw wiąże się z narażeniem tego rodzaju produktów na wzmożone działanie innych czynników zewnętrznych, w tym chociażby na osiadanie kurzu, a także oddziaływanie innych zanieczyszczeń z powietrza, takich jak pyły bądź też zanieczyszczenia biologiczne pochodzące od ludzi. Do odmiennych wniosków – wbrew przekonaniu strony skarżącej – nie prowadzi analiza powołanego w skardze wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt C-382/10, w którym przedmiotem rozważań była dopuszczalność – w kontekście zagrożenia zanieczyszczeniem – sprzedaży pieczywa nieopakowanego poprzez ekspozycję w pojemnikach przeznaczonych do obsługi samoobsługowej. Jakkolwiek bowiem w wyroku tym uznano, iż tego rodzaju forma sprzedaży pieczywa jest dopuszczalna i nie wiąże się samoistnie z narażeniem produktu na zanieczyszczenie, to jednak nie podważono w tym zakresie konieczności wyposażenia wspomnianych pojemników w stosowne pokrywy.

Wobec powyższego, mając na względzie niebudzący wątpliwości stan faktyczny niniejszej sprawy oraz konfrontując go z przedstawionym na wstępie stanem prawnym, uznać należy, że wezwanie strony skarżącej do zapewnienia w zakreślonym terminie prawidłowych warunków sprzedaży pieczywa nieopakowanego w hipermarkecie "T." przy ul. [...] w Ł., było w pełni uzasadnione. Podkreślić należy, że z treści utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] marca 2016 r. w sposób wystarczająco jasny wynikało, iż prawidłowe wykonanie nałożonego obowiązku winno polegać na przywróceniu zdemontowanych pokryw z pojemników do sprzedaży pieczywa (ewentualnie zamontowaniu nowych pokryw). Uprawnienie organu do zastosowania - na zasadzie uznania - właśnie takiego środka, jako właściwego dla usunięcia stwierdzonego zagrożenia sanitarnego, wynikało natomiast z dyspozycji art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit "h" rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.