Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (sprawozdawca) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi M.J.-W. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora Zespołu [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej M.J.-W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] sierpnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga M. J., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], którym organ, na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 727 ze zm., dalej jako P.o.), z dniem [...] czerwca 2024 r. odwołał skarżącą ze stanowiska Dyrektora Zespołu Kształcenia [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Kształcenia [...] w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, pomimo niespełnienia przesłanki materialnoprawnej określonej w w/w normie, wymagającej do odwołania danej osoby ze stanowiska kierowniczego w szkole bez wypowiedzenia, tj. niezaistnienia przypadku szczególnie uzasadnionego;

2. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do braku uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Kształcenia [...];

3. art. 6, 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, naruszające tym samym obowiązek rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadę prawdy obiektywnej, przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela i pozbawiając skarżącą prawa do czynnego udziału w postępowaniu i odniesienia się do zgromadzonych dowodów.

W związku z powyższymi zarzutami na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z kwotą

17 zł uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone zarządzanie zostało wydane w dniu [...] czerwca 2024 r., na stronie internetowej organu zostało opublikowane w dniu [...] lipca 2024 r., natomiast organ poinformował skarżącą o treści zarządzenia pismem, doręczonym jej w dniu [...] czerwca 2024 r. Wskazując na treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pełnomocnik zaznaczył, że skarżąca o treści zarządzenia dowiedziała się w dniu

[...] czerwca 2024 r., a więc termin na wywiedzenie skargi w przedmiotowej sprawie upływa dnia [...] lipca 2024 r.

W dalszej części uzasadnienia skargi podano, że skarżąca została zatrudniona

w Zespole Kształcenia [...] w dniu [...] września 2023 r. na umowę o pracę na czas określony od dnia [...] października 2023 r. do [...] sierpnia 2028 r. Zatrudnienie nastąpiło w związku z powołaniem skarżącej na stanowisko dyrektora ZKS nr [...] przez Prezydenta Miasta [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] czerwca 2024 r. wskazano, że odwołano ją ze stanowiska dyrektora ZK [...] z dniem [...] czerwca 2024 r. (samego zarządzenia nie doręczono). Poinformowano ją w tym samym piśmie również o rozwiązaniu z nią z dniem [...] czerwca 2024 r. umowy o pracę zawartej w dniu [...] września 2023 r. bez zachowania okresu wypowiedzenia, bez winy pracownika. Jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy wskazano wydanie przez Prezydenta Miasta [...] zarządzenia z dnia [...] czerwca 2024 r., odwołującego skarżącą ze stanowiska dyrektora ZK [...]. Pełnomocnik wskazał, że w zaskarżonym zarządzeniu nr [...] nie podano jakiejkolwiek przyczyny podjęcia przez Prezydenta decyzji o odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. Podano jedynie podstawę prawną odwołania - m.in. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Norma ta stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Ani z treści zarządzenia, ani z pisma informującego o jego wydaniu nie wynika w żaden sposób, w czym organ dopatruje się wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na odwołanie dyrektora szkoły. Co prawda ocena tego, jaki tryb powinien znaleźć zastosowanie w danym przypadku, należy do organu prowadzącego, jednak nie może ona mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Uzasadnienie aktu odwołującego powinno być więc dokładne i szczegółowo umotywowane, a zaniedbania osoby pełniącej funkcję kierowniczą - wykazane w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia. Organ prowadzący powinien niezbicie wykazać dlaczego stwierdzone uchybienia uniemożliwiają dalsze prawidłowe funkcjonowanie placówki, a tym samym są na tyle istotne, że pozwalają na wykonywanie obowiązków przez daną osobę, co uzasadnia jej odwołania ze stanowiska dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego. Tylko nadzwyczajna, ponadprzeciętna przeszkoda w sprawowaniu stanowiska dyrektora szkoły może stanowić o prawnie uzasadnionym odwołaniu dyrektora szkoły z jego funkcji w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt:

II SA/Ke 932/14). Utrata zaufania organu prowadzącego do dyrektora szkoły nie daje podstaw do jego odwołania bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Nie może być również taką przyczyną: negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora zadań o których mowa w art. 34 ust. 2a u.o.s. o (tj. np. nieprawidłowe gospodarowanie mieniem organu prowadzącego oraz nieefektywne i niegospodarne wydatkowanie środków publicznych, brak skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej) czy konflikt pomiędzy dyrektorem a nauczycielami lub rodzicami lub z organem prowadzącym (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt: I OSK 2790/15). Przypadki, o jakich mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego to nie takie sytuacje, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez daną osobę, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 3346/15).

W ocenie pełnomocnika organ w żaden sposób nie wyjaśnił, w czym upatruje destabilizacji szkoły w wyniku pozostawania przez skarżącą na stanowisku dyrektora. Jak wynika z treści dokumentu informującego o rozwiązaniu stosunku pracy, organ podaje, że doszło do niego bez winy pracownika. Tym bardziej postępowanie organu należy uznać za nieuzasadnione. W przypadku szczególnie uzasadnionym odwołanie powinno nastąpić niezwłocznie po wystąpieniu okoliczności motywujących skorzystanie z tego środka. Zatem "szczególnie uzasadnione przypadki" to takie przypadki, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu go funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Takie odwołanie musi być tym samym natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń, które je uzasadniają. Oznacza to, że brak natychmiastowej reakcji organu prowadzącego pozbawia go możliwości odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, a z taką właśnie sytuacją mieliśmy do cenienia w mniejszej sprawie. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Kluczowe są zatem wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Zatem brak podania przez organ jakiegokolwiek uzasadnienia wydanego zarządzenia powinien być poczytywany jako brak powołania się przez organ na przesłanki umożliwiające odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora. Już sam ten fakt, zdaniem pełnomocnika, implikuje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W przedmiotowej sprawie doszło do istotnej sprzeczności zarządzenia z prawem, bowiem organ nawet nie próbował uzasadnić wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie.

W pierwszej kolejności opisał przebieg przeprowadzonego w sprawie postępowania,

a następnie wskazał, że skierowane przez skarżącą argumenty dotyczące naruszeń prawa związanego z zaskarżonym zarządzeniem dezaktualizują się albowiem skarga została wniesiona przedwcześnie. Zarządzenie zostało doręczone skarżącej dopiero dnia [...] sierpnia 2024 r. i tego dnia zarazem zaktualizowało się prawo skarżącej do zaskarżenia zarządzenia. Zarządzenie wraz z uzasadnieniem zawiera wszelkie motywy, którymi kierował się Prezydent Miasta przy podjęciu decyzji o zakończeniu stosunku pracy z M. J. i jako takie powinno podlegać ocenie. Nie można wysnuć wniosku, że wydanie, tj. podpisanie zarządzenia jest równoznaczne z wprowadzeniem do obrotu prawnego, bowiem do chwili doręczenia zakomunikowane w postanowieniu organu oświadczenie woli nie wywołuje skutku prawnego w postaci możliwości wniesienia skargi.

Poza powyższym, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd okoliczności przemawiających za odrzuceniem skargi, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Jako uzasadnienie swojego stanowiska organ podał:

- straty wizerunkowe, albowiem w placówce zarządzanej przez M. J. za sprawą aktu pedagoga z Zespołu Kształcenia [...], (który manifestował problem przez wspięcie się na słup energetyczny) uwidocznił się podział środowiska nauczycielskiego i niemal całkowita utrata autorytetu,

- długotrwałą absencję chorobową: w związku z nieobecnością dyrektora i zaistnieniem sytuacji braku osoby wypełniającej obowiązki dyrektora (obowiązki pełni zastępca) zasadne było odwołanie dyrektor z zajmowanego stanowiska, albowiem brak kierownictwa nad szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów, w szczególności przez brak opieki nad uczniami i niezapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, brak kierownictwa nad działalnością szkoły i reprezentacji szkoły na zewnątrz,

- utratę autorytetu przełożonego - Rada Pedagogiczna Zespołu Kształcenia [...], zgodnie z Art. 72 ust. 2 Ustawy Praw Oświatowe, utworzyła wniosek o odwołanie M. J. z pełnionej funkcji dyrektora szkoły wskazując na naruszenie standardów; naruszanie praw pracowników i autorytaryzm w zarządzaniu szkołą w codziennych działaniach; ograniczanie praw pracowników w kontekście doskonalenia zawodowego nauczycieli; niekompetencje w podejmowaniu decyzji dotyczących dokumentacji szkolnej; działania mobbingowe szkodzące zdrowiu psychicznemu, wpływające na równowagę emocjonalną i zawodową pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 – dalej u.s.g.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił

się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje

się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiot skargi stanowi zarządzenie z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] w sprawie odwołania z dniem [...] czerwca 2024 r. M. J. ze stanowiska dyrektora Zespołu Kształcenia [...].

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że akt powołania i odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Odwołanie dyrektora ze stanowiska jest właśnie takim aktem administracyjnym o dwoistym charakterze, mającym oparcie w przepisach administracyjnych oraz w przepisach prawa pracy. Z jednej strony dotyczy sprawowania funkcji publicznej w placówce oświatowej realizującej zadania publiczne, a z drugiej strony jest czynnością z zakresu prawa pracy, dotyczącą sfery indywidualnej, ingerując w sytuację prawną osoby odwołanej (vide: wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2475/12, wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., II OSK 1449/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Zarządzenie o odwołaniu dyrektora ze stanowiska na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 107 – dalej u.s.p.) w zw. z art. 66 ust. 1 i 2 P.o. stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Takim aktem jest zatem zarządzenie z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] w sprawie odwołania z dniem [...] czerwca 2024 r. M. J. ze stanowiska dyrektora Zespołu Kształcenia [...].

Skarga nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, ani jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Jak wynika z wyjaśnień skarżącej, skarga została wniesiona na ww. zarządzenie w dniu [...] lipca 2024 r., a wiedzę o treści zarządzenia powzięła z Biuletynu Informacji Publicznej, w którym zarządzenie to zostało opublikowane [...] lipca 2024 r.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. organ w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyrokach: z 14 listopada 2018 r. , I OSK 22/17, z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2870/17, z 28 maja 2019 r., I OSK 1884/17, CBOSA). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej,

a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora lub wicedyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na niej obowiązków (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08). Analizowany przepis ma charakter wyjątkowy, co obliguje Sąd do dokonania jego wykładni zawężającej (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2024 r., III OSK 3350/21, CBOSA).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do uchybień prawa natury procesowej, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać trzeba, że organy administracji publicznej obowiązuje wymóg uzasadniania aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Od samego aktu o odwołaniu nauczyciela (dyrektora) również wymaga się, aby zawierał uzasadnienie szczegółowo wyjaśniające podstawę prawną oraz motywy odwołania (zob. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 1664/12, CBOSA). Taki obowiązek nie wynika z u.s.g. czy P.o., to jednak można go wywieść z wykładni systemowej oraz prokonstytucyjnej, w tym konieczności zachowania przez organ zasady demokratycznego państwa prawa. Art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, która wynika z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nich rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, 27 września 2012 r. , I OSK 1386/12, CBOSA). Prawidłowość podjętej uchwały należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały oraz powinny znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sąd administracyjny jest zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przepisów przez organ administracji publicznej w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy, a w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, CBOSA). Sporządzenie uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował

się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Sama treść zaskarżonego w niniejszym postępowaniu zarządzenia, ze względu na jej oczywistą lakoniczność, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Dodać także należy, że ważną częścią uzasadnienia jest jego stan faktyczny, który w szczególności powinien zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., III OSK 132/21. CBOSA). Nie powinno budzić też wątpliwości, że uzasadnienie aktu powinno przybrać formę pisemną i zostać doręczone uprawnionemu wraz z władczym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia, jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania.

Zdaniem Sądu przy kontroli zwolnienia skarżącej ze stanowiska dyrektora Zespołu Kształcenia istotne znaczenie zatem ma to, czy taki akt (zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2024 r.) w ogóle zawiera uzasadnienie. Należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "uzasadnienie", podpisany przez "R. P. Dyrektor Wydziału Edukacji", który wskazuje przyczyny odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby ww. osoba była upoważniona do podpisania uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. Nadto wymaga podkreślenia, że z metryki ww. dokumentu wynika jednoznacznie, że omawiane uzasadnienie zostało podpisane [...] czerwca 2024 r. przez Dyrektora Wydziału Edukacji, a zatem przed wydaniem zarządzenia przez Prezydenta [...], tj. [...] czerwca 2024 r. Wskazane uzasadnienie zostało doręczone skarżącej [...] sierpnia 2024 r. W takiej sytuacji nie sposób uznać, że podpisany dokument stanowi uzasadnienie zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu omawiane uzasadnienie należy uznać za dokument o charakterze roboczym, wewnętrznym. Wskazać trzeba, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest taki sposób sporządzenia uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia. W konsekwencji należy stwierdzić, że w sprawie nie istnieje uzasadnienie zaskarżonego aktu (zarządzenia), co uniemożliwia kontrolę prawidłowości podjętego aktu w zakresie zastosowania prawa materialnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia, w tym ocenę prawidłowości dokonanej wykładni przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę wydanego aktu, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.

Zdaniem Sądu istotna wadliwość przeprowadzonego postępowania i w konsekwencji zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta [...] wynika również z faktu podjętych dwóch rozstrzygnięć (aktów) w przedmiocie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora. Pierwszym bowiem dokumentem, na którego podstawie organ zakomunikował skarżącej władcze działanie w postaci odwołania jej z funkcji dyrektora, było pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., doręczone [...] czerwca 2024 r. Zważyć trzeba, że pismo to zawiera między innymi jednoznacznie wyrażone rozstrzygnięcie o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora Zespołu Kształcenia [...] oraz podstawę prawną ww. działania (art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 P.o.). Zawiera ono informację, że odwołanie następuje z dniem [...] czerwca 2024 r. Jednocześnie wskazano, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy jest podjęte zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. odwołujące skarżącą ze stanowiska dyrektora. Dnia [...] czerwca 2024 r. Prezydent Miasta [...] wydał kolejny akt - zaskarżone zarządzenie, o tożsamym rozstrzygnięciu (odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora) z dniem [...] czerwca 2024 r. W akcie wskazano, że zarządzenie wchodzi z dniem podjęcia (§ 2 zarządzenia). Powyższe zarządzenie zostało doręczone skarżącej [...] sierpnia 2024 r. W ocenie Sądu w istocie rzeczy w sprawie doszło do dwukrotnego władczego ukształtowania sytuacji prawnej skarżącej. W orzecznictwie wskazuje się, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez organ administracji. W odniesieniu do decyzji administracyjnych wskazana wada stanowi kwalifikowane naruszenie prawa prowadzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że rozważania te należy odnieść analogicznie do wszystkich władczych aktów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., III OSK 850/22, CBOSA). W judykaturze stwierdzono, że w przypadku odwołania dyrektora ze stanowiska organ winien był wydać jeden akt władczy (zarządzenie) w przedmiocie odwołania, zaś wywołanie skutku prawnego uzależnić od doręczenia aktu jego adresatowi (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., III OSK 850/22, CBOSA).

Należy dodać, że w kwestii zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonego zarządzenia, wskazuje się w orzecznictwie, że zarządzenie podejmowane w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Z tego względu nie są trafne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia dotyczącego zwolnieniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (vide: wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2006 r., I OSK 706/06, z dnia 10 marca 2021 r., III OSK 132/21, 20 października 2022 r., II OSK 3116/19, CBOSA). Z akt sprawy nie wynika, że organ zapewnił skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu, działanie organu w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora było obarczone tak istotnymi naruszeniami prawa o charakterze proceduralnym, co stanowiło naruszenie zasady praworządności (art. 2 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. W efekcie Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez niewykazanie zaistnienia materialnoprawnej przesłanki odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, tj. "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jak już wyżej wskazano brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia, w tym ocenę prawidłowości dokonanej wykładni i zastosowania przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę wydanego aktu, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w piśmie z dnia [...] października 2024 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania legalności zaskarżonego zarządzenia.

Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 1

lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę

[...] zł, tj. [...] zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem oraz [...] zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (pkt II wyroku).