Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 767/20 odrzucające skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w P. na akt Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 767/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w P. na akt Rady Gminy S. z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 188/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę strony skarżącej. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, Sąd Wojewódzki uznał za niedopuszczalną skargę na akt Rady Gminy dotyczący przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender. W ocenie WSA w Poznaniu, akt ten nie jest aktem prawa miejscowego ani nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Nie stanowi on realizacji zadania publicznego przypisanego temu organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy, nie nakłada obowiązku, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku jak też nie tworzy lub znosi istniejący stosunek prawny. Wobec tego brak jest w rozpatrywanej sprawie kognicji sądu administracyjnego. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej skuteczne wniesienie skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej zwanej u.s.g.) wymaga wykazania, iż zaskarżona czynność narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła I. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. oraz art. 101a ust. 1 u.s.g., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Postanowieniem z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1256/20 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. NSA za częściowo zasadny uznał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie działania administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Zatem stanowisko rady gminy, niezależnie od przyjętej nazwy, jest przejawem działania administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w konieczności realizacji prawa do sądu i objęcia kontrolą sądowoadministracyjną jak najszerszego zakresu działań administracji publicznej, a tym samym zapobieżenia takim przejawom aktywności administracji publicznej. Zatem stwierdzić należało, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stanowisko w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił przy tym Sądowi pierwszej instancji ocenę, czy skarga jest dopuszczalna z przyczyn podmiotowych, badając i wykazując istnienie bądź brak legitymacji procesowej i nie poprzestając wyłącznie na konstatacji o braku wskazania przez stronę skarżącą przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponownie rozpoznając sprawę wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę odrzucił z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego. Sąd ten uznał, że odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanej prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, oznacza, że skarżący musi wykazać, że takie zachowanie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Dla dopuszczalności skargi przesądzające zatem jest, czy dane "zachowanie" organu gminy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. Nie wskazała ona żadnego przepisu prawnego, z którego miałby wynikać jej interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonego aktu. Skarżąca, będąc spółką prawa handlowego, nie korzysta z szeregu przepisów Konstytucji RP odnoszących się do praw osób fizycznych - prawa do życia prywatnego, rodzinnego, czy też decydowania o swoim życiu osobistym. Nie jest również podmiotem, któremu zostało zagwarantowane prawo rodzica do wychowywania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, czy też prawo nauki lub powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W odniesieniu do spółki prawa handlowego nie sposób również mówić o naruszeniu wolności wyrażania poglądów. Zdaniem WSA w Poznaniu nie sposób również uznać, aby zaskarżone stanowisko w odniesieniu do spółki prawa handlowego naruszało zakaz równego traktowania i zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z przyczyn związanych z orientacją seksualną i tożsamość płciową.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła I. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g. przez ich niepoprawne zastosowanie, mianowicie wojewódzki sąd administracyjny nie dostrzegł, że podejmowanie przez organ czynności faktycznych naruszających prawa osób trzecich jest tożsame z naruszaniem praw i uprawnień osoby posiadającej potencjalnie prawo lub uprawnienie. To powoduje, że legitymowana do wniesienia skargi jest jakakolwiek osoba, która na czynności faktyczne naruszające prawa osób trzecich się powołuje.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Zwróciła się także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w obu instancjach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik spółki wskazał, że art. 101a ust. 1 u.s.g. rozszerza krąg osób legitymowanych do złożenia skargi, ponieważ uprawnia do złożenia skargi również osoby trzecie wobec osób, których prawa zostały naruszone. Przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się bowiem odpowiednio, gdy organ gminy przez podejmowane czynności faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Pismem z 10 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki przedstawił dodatkowe uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póź. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził przesłanki nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił z urzędu, na podstawie odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, iż [...] czerwca 2020 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, Sąd Rejonowy P. – [...] w P. pod sygn. akt [...] dokonał wykreślenia P. J. z funkcji Prezesa Zarządu skarżącej spółki. Od tej daty skarżąca pozostaje bez zarządu. Jednakże tym samym wpisem Sąd Rejonowy P. – [...] w P. wpisał P. P. jako prokurenta tejże spółki. Zatem NSA stwierdził, że w sprawie nie zaszła przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Jak bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I GSK 342/16, LEX nr 2142116, nieposiadanie w toku procesu zarządu przez spółkę z o.o. nie daje podstaw do stwierdzenia braku należytej reprezentacji i w konsekwencji uznania o nieważności postępowania, gdy spółka ma prokurenta (podobnie NSA w wyrokach: z 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I GSK 332/16, LEX nr 2142114, z 28 września 2016 r. sygn. akt I GSK 331/16, LEX nr 2167230 i w postanowieniu z 17 maja 2016 r. sygn. akt II OZ 475/16, ONSAiWSA 2017, nr 4, poz. 60).

Przechodząc zatem do oceny zarzutów stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono akt organu stanowiącego gminy w przedmiocie przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender. Przy czym niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1256/20 przesądził, iż akt ten podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji związany był zatem wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, a zagadnienie dopuszczalności skargi na przedmiotowe stanowisko zostało prawomocnie rozstrzygnięte. Przepis art. 190 p.p.s.a. powoduje bowiem, pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, iż pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone. Prowadzi to w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4150/18, LEX nr 3025406). Zatem zagadnieniem spornym na obecnym etapie jest wyłącznie kwestia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała ingeruje w prawa i wolności człowieka i obywatela, które podlegają ochronie prawnej. Zatem zastosowanie znajduje art. 101a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej zwanej u.s.g.), który przewiduje, że każdy może zaskarżyć akt organu gminy do sądu administracyjnego, jeśli organ gminy podejmuje działania prawne i faktyczne, które ograniczają prawa osób trzecich. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie trzeba zatem mieć interesu prawnego, a działania gminy mogą być tylko faktyczne, co oznacza, że akt administracyjny nie musi być aktem prawa miejscowego w rozumieniu sensu stricte.

Stanowisko powyższe jest nieprawidłowe. Skarżący akt organu stanowiącego gminy w przedmiocie przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender nie jest zwolniony od obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego stosownie do postanowień art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W myśl tego przepisu, Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżono uchwałę podjętą przez organ stanowiący gminy, zatem zastosowanie znajdą przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie jej art. 101 ust. 1. Zgodnie z powołanym przepisem, "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Poza sporem jest, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika obowiązek wykazania się naruszeniem interesu prawnego przez osobę skarżącą uchwałę lub zarządzenie podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zauważyć przy tym należy, iż art. 101 u.s.g. ma zastosowanie nie tylko do aktów prawa miejscowego, a do wszystkich uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy. Zatem przepis ten znajdzie zastosowanie także w przedmiotowej sprawie.

W dotychczasowym orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, wskazuje się, iż skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (wyroki NSA: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis (zob. stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4793/21, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma przy tym racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że jest zwolniony od obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego z uwagi na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 101a ust. 1 u.s.g. Stanowisko to jest błędne z dwóch względów. Po pierwsze, art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym normuje dopuszczalność skargi w sprawie podejmowanych czynności prawnych lub faktycznych, zaś art. 101 ust. 1 tej ustawy normuje dopuszczalność skargi w sprawie uchwał i zarządzeń organów gminy. Zatem drugi z omawianych przepisów ma węższy zakres zastosowania i znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na zasadzie lex specialis. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż pojęcie "uchwały" jest pojęciem węższym od "czynności prawnej". Także w doktrynie wskazuje się, że na podstawie art. 101a u.s.g. "Kontroli sądowej zostają poddane te czynności prawne podejmowane przez organy gminy, które nie mieszczą się w ramach aktów objętych zakresem postanowień pkt 5 i 6 art. 3 § 2 p.p.s.a." – tak A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101(a), pkt 10. Po drugie, co zdaje się pomijać skarżący kasacyjnie, wniesienie skargi na podstawie art. 101a u.s.g. także uzależnione jest od wykazania naruszenia interesu prawnego jednostki. Wskazuje na to literalne brzmienie tego przepisu, odwołującego się do czynności naruszających prawa osób trzecich, jak i odpowiednie zastosowanie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1346/12, LEX nr 1271525, przesądził już, iż w odniesieniu do skargi wniesionej na podstawie art. 101a u.s.g. przepis art. 101 ust. 1 ma zastosowanie wprost w zakresie m.in. konstrukcji legitymacji do wniesienia skargi. Przepis ten wyznacza zatem część przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, w tym przesłankę podmiotową dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. NSA w wyroku tym wyraźnie wskazał, iż w odniesieniu do art. 101a u.s.g. legitymację ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (podobnie A. Sidorowska-Ciesielska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym [w:] Ustawy samorządowe. Komentarz, red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Warszawa 2018, art. 101a, pkt V).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego przez akt Rady Gminy S. z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender. Skarżący jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej perfum i kosmetyków, produkcji artykułów gospodarstwa domowego, toaletowych i sanitarnych oraz wydawania książek. Strona skarżąca ma siedzibę w P., a więc poza gminą S. Skarżący nie jest podmiotem konstytucyjnych praw i wolności przynależnych osobom fizycznym, logiczne jest zatem, że nie może występować w sprawie jako osoba przynależna do ruchu LGBT+. Ze skargi nie wynika ponadto, aby przedmiotowa rezolucja w jakikolwiek sposób dotyczyła albo wpływała na możliwość lub zakres prowadzonej działalności gospodarczej skarżącego. Co więcej, odnotować trzeba że zarządzeniem z 15 października 2020 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do wykazania, że interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone zaskarżonym aktem Rady Gminy S. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącej wprost stwierdził, że ani interes prawny, ani uprawnienie skarżącej nie zostały naruszone. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia strony skarżącej, jak i pozostałe okoliczności niniejszej sprawy, nakazują wyciągnąć jednoznaczny wniosek o braku naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej spółki.

Jednocześnie powyższe ustalenie nie przesądza, iż stanowisko w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender nie może naruszać interesu prawnego jakiegokolwiek skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiada się w tym miejscu o interesie prawnym wyłącznie skarżącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a nie innych osób, w szczególności osób fizycznych przynależnych do grupy osób LGBT+.

Biorąc pod uwagę, iż przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego I. Sp. z o.o. z siedzibą w P., prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Natomiast odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącej kasacyjnie spółki zawartego w piśmie z 10 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenia zawarte w tym piśmie nie mogły podlegać rozpoznaniu w ramach zakreślonych przez skarżącą podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z powyższych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 909/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., odnoszenie się do kwestii wadliwości uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia byłoby bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.