Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1234/21 w sprawie ze sprzeciwu B. K. i T. K. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. oddalił sprzeciw B. K. i T. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej również jako "MWINB") z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. dalej "Pr.bud.") nakazał inwestorowi – J. R. wykonać rozbiórkę zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. L., o kształcie litery L o głównych wymiarach 12,80m x 17,25m.

J. R. złożył odwołanie od ww. decyzji.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

B. K. i T. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesiony sprzeciw.

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że postępowanie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej podzielone jest na etapy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać tej procedurze (art. 48 ust. 2). W tym celu organ sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie pozytywnej oceny tych okoliczności organ wdraża postępowanie legalizacyjne. Najpierw wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych w art. 48 ust. 3 dokumentów. Jeżeli adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 nie spełni wszystkich nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Niewykonanie nałożonego postanowieniem obowiązku w wyznaczonym terminie powoduje więc przerwanie procedury legalizacyjnej, a praktycznie – jej zakończenie (art. 48 ust. 4).

W niniejszej sprawie organ I instancji – jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych – nie przychylił się do kolejnego wniosku inwestora o przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i wobec stwierdzenia, że obowiązek ten nie został wykonany w zakreślonym terminie nakazał na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dokonanie rozbiórki budynku. Zasadniczym powodem uchylenia powyższej decyzji przez organ II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było ustalenie, że w toku postępowania odwoławczego inwestor uzupełnił brakującą dokumentację, w szczególności przekładając zaświadczenie Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2021 r. o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami. Tym samym, w dacie orzekania przez MWINB w Krakowie, obowiązek o którym mowa w art. 48 ust. 3 cyt. ustawy został już wykonany. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę na aktywną postawę inwestora. Podkreślił, że inwestor nie pozostawał bezczynny w sprawie, albowiem w toku postępowania przed organem I instancji przedłożył, z zachowaniem terminu, dokumenty będące w jego posiadaniu (oświadczenie projektanta oraz oświadczenie inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane) oraz wnosił o przedłużenie terminu wykonania obowiązku.

Sporne w sprawie pozostaje zatem, w ocenie Sądu, na ile uzupełnienie dokumentów wymaganych do legalizacji dokonane z uchybieniem terminu (w postępowaniu odwoławczym), może stanowić skuteczną czynność otwierającą drogę do kontynuowania procedury legalizacji. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga wyjaśnienia charakteru terminu określonego przez organ na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jednolitym poglądem wyrażanym w orzecznictwie termin ten jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. W tej sytuacji, MWINB prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że przedłożenie przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego brakujących dokumentów doprowadziło do zmiany stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. K. i T. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 25 listopada 2021 r. skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

I. prawa procesowego tj.:

- art. 3 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., a w następstwie art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w niedostrzeżeniu tego, że wadliwe było uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji pomimo, iż istniały podstawy do utrzymania jej w mocy, co skutkowało wadliwym nieuwzględnieniem sprzeciwu skarżących w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego uwzględnienia, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a, w zw. z art. 64e p.p.s.a., a w następstwie art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w tym, że w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji Sąd przekroczył jego kognicję ograniczającą się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało wadliwym nieuwzględnieniem sprzeciwu skarżących w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego uwzględnienia, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II. prawa materialnego tj.:

- art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w wadliwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż ww. przepisy nakładają na organ nadzoru budowlanego obowiązek motywowania podmiotu zobowiązanego (inwestora) do wykonania ciążącego na nim obowiązku w ramach prowadzonego postępowania w celu legalizacji samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie, jak podaje organ odwoławczy, J. R. nie pozostawał bezczynny w staraniach o legalizację samowoli budowlanej i kolejnymi pismami zwracał się przedłużenie terminu dostarczania dokumentów jak również – już na etapie postępowania odwoławczego - uzupełnił dokumentację. Przy piśmie z dnia 17 maja 2021 r. przedłożył inwentaryzację budowlaną dot. budynku usługowego na dz.nr [...] w m. S. gm. L. Natomiast w dniu [...] września 2021 r., na dziennik podawczy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie wpłynęło pismo inwestora z dnia [...] września 2021 r., w załączeniu do którego przedłożono: zaświadczenie Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2021 r. o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem projektanta o przynależności do samorządu zawodowego.

W ocenie Sądu I instancji uzupełnienie dokumentów wymaganych do legalizacji dokonane z uchybieniem terminu (w postępowaniu odwoławczym), może stanowić skuteczną czynność otwierającą drogę do kontynuowania procedury legalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wypowiadał się już, że termin, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 p.b., jest terminem urzędowym, a co za tym idzie zakreślenie jego ram czasowych zależy od uznania administracyjnego. Termin ten może być zarówno wydłużony jak i skrócony przez organ na żądanie strony (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 104/21). W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Sąd wyjaśnił również, że to brak zainteresowania zalegalizowaniem przedmiotowej samowoli spowodowało wydanie decyzji rozbiórkowej.

Rozumując a contrario należy przyjąć, że wykazanie przez inwestora inicjatywy i chęci przejawiającej się w składaniu pism i dokumentów powinno działać na jego korzyść i umożliwić prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2019 r. w sprawie II OSK 2331/17 NSA stwierdził, że "Skoro bowiem termin wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 3 Pr. bud. ma charakter procesowy i istnieje możliwość jego swobodnej zmiany jeżeli będą zachodzić ku temu uzasadnione okoliczności, to w zakresie uznania organu nadzoru budowlanego pozostaje ocena czy tego rodzaju uzasadnione okoliczność zachodzą. Przy dokonywaniu tej oceny organ winien kierować się w pierwszym rzędzie zakresem nałożonych obowiązków, ale nie może pomijać interesów stron postępowania, jak i jego dotychczasowego przebiegu."

Niezasadne zatem okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a, w zw. z art. 64e p.p.s.a., a w następstwie art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. Strona wskazuje, że Sąd dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż kierując się nowelizacją art. 138 § 2 k.p.a. należało mieć na względzie ograniczanie decyzji kasacyjnych i zawężanie ich zastosowania tylko do sytuacji gdy naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Strona twierdzi, że działania inwestora ograniczały się w zasadzie do składania pism z prośbą o przedłużenie terminu do złożenia stosownych dokumentów a organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania.

Nie można się zgodzić z tą argumentacją w sytuacji gdy organ odwoławczy wskazał, że inwestor złożył pismo inwestora z dnia [...] września 2021 r., w załączeniu do którego przedłożono: zaświadczenie Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2021 r. o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem projektanta o przynależności do samorządu zawodowego.

NSA wydając niniejsze rozstrzygnięcie kierował się zasadą, że nakaz rozbiórki, ze względu na swoje konsekwencje, powinien stanowić ostateczne rozwiązanie po jakie sięgają organu nadzoru, a strona przed wydaniem przez organ odwoławczy decyzji złożyła kluczowe dla rozstrzygnięcia postępowania dokumenty. Należało zatem uznać, że decyzja organu była słuszna. W ocenie Sądu organ nie powinien "motywować" inwestora do działania ale nie powinien stosować nadmiernego formalizmu gdy proces legalizacji samowoli jest możliwy i inwestor wykonał ciążące na nim obowiązki. W związku z powyższym również zarzut art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie przesądza to w żaden sposób sprawy w ujęciu materialnym, a jedynie daje szansę inwestorowi na dokończenie procesu legalizacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.