Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 586/22 w sprawie ze skargi X Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 września 2022 r., nr SKO.PZ-71/4791/343/2022 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, rozpoznając skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w K., wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 586/22, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 5 września 2022 r., nr SKO.PZ-71/4791/343/2022 i umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem X Sp. z o.o. z siedzibą w K. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 27 stycznia 2021 r., nr SKO.PZ-71/5129/469/2020, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym w toku postępowania wznowieniowego dotyczącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 27 stycznia 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło w całości postanowienie własne z 14 lipca 2022 r., nr SKO.PZ-71/3756/192/2022 i w to miejsce orzekło o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z 27 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zajmując stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu, stąd nie można wstrzymać jej wykonania w trybie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę Spółki stwierdził, że stanowisko Kolegium nie znajduje oparcia nie tylko w treści art. 152 k.p.a. (nie wskazuje on rodzaju decyzji, których wykonanie podlega bądź nie podlega wstrzymaniu), ale także w materialnoprawnych podstawach instytucji wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy ten przepis. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, za stanowiskiem, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., może zostać wydane również w stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy, przemawia przede wszystkim to, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy w znaczeniu, o jakim mowa w art. 152 k.p.a., gwarantuje zatem, że strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Możliwość wstrzymania wykonania decyzji, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zachodzi bowiem nie tylko wtedy, gdy należy przerwać jej wykonywanie, ale także wtedy, gdy zachodzi konieczność wstrzymania jej skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja, pozostając w obrocie prawnym.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, iż ze względu na to, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, to bezprzedmiotowe staje się rozpoznanie tego wniosku ponownie przez organ.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 55 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez przyjęcie, że wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy dla organu wydającego pozwolenie na budowę powoduje konieczność wstrzymania jej skutków prawnych, w sytuacji gdy w wyniku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu nie może dojść do realizacji zamierzenia budowlanego, stąd też niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wystąpić będzie mogło dopiero w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

- art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, a Kolegium nie zbadało przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z 27 stycznia 2021 r. o warunkach zabudowy w wyniku wznowienia postępowania w kontekście przesłanek, na których oparto wniosek o wznowienie tego postępowania, do czego organ był zobowiązany na mocy art. 152 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co przesądza o tym, że nie podlega ona wykonaniu i z tego też względu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo, że było ono prawidłowe i wydane zgodnie z wykładnią przepisu z art. 152 § 1 k.p.a. przedstawianą przez sądy administracyjne w wyrokach;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek wadliwego uznania, że doszło do naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, co mogło mieć wypływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postanowienie o charakterze ściśle proceduralnym, tj. postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Istota sprawy sprowadza się do kwestii, czy na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, opowiadając się ostatecznie za poglądem, że decyzja o warunkach zabudowy może być przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania na podstawie 152 § 1 k.p.a., że kwestia dopuszczalności zastosowania instytucji ochrony tymczasowej do decyzji o warunkach zabudowy nie jest oceniania jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powodem tego zróżnicowanego podejścia jest przede wszystkim cel decyzji o warunkach zabudowy, jaki stanowi ustalenie, rozumiane jako prawnie wiążąca organy deklaracja, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami w ogóle jest możliwa realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a jeśli tak, to jakie będą jego dopuszczalne parametry. Decyzja ta zatem nie nakłada na strony określonych obowiązków ani nie przyznaje praw, nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, w szczególności nie stanowi podstawy dla obowiązków podlegających egzekucji. W konsekwencji nieprzystające do tej decyzji są kategorie "wykonania" lub "wykonalności".

Sąd pierwszej instancji opowiadając się za możliwością zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. do decyzji o warunkach zabudowy przywołał dwa argumenty. Pierwszy odnosi się do znaczenia warunków zabudowy dla procesu inwestycyjnego i postępowania o pozwolenie na budowę, w toku którego, zgodnie z art. 55 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane treścią decyzji o warunkach zabudowy. Drugi argument odnosi się do treści art. 152 § 1 k.p.a., w którym ustawodawca nie wskazał w istocie jakie decyzje podlegają wstrzymaniu wykonania, a jakie nie podlegają. Nie ograniczył zatem zastosowania instytucji wstrzymania wykonania do określonej kategorii aktów.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za stanowiskiem, że decyzja o warunkach zabudowy może być przedmiotem wstrzymania wykonania zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a.

Jak wynika z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, które jest narzędziem eliminacji wadliwości, nie tyle tkwiących w samej decyzji administracyjnej, co w postępowaniu. Wady stanowiące podstawę wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. nie odnoszą się do rodzaju lub treści rozstrzygnięcia, ale samego postępowania w oderwaniu od przedmiotu decyzji. Z tego punktu widzenia bez znaczenia dla postępowania wznowieniowego jest sam przedmiot lub treść decyzji.

W tym kontekście związanym z istotą przesłanek wznowieniowych, które są wyabstrahowane od samej treści i charakteru decyzji, a w szczególności od czynności wykonawczych, które są niezbędne dla zachowania się zgodnie z jej treścią, trudno nie dostrzec, że różnicowanie możliwości wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu incydentalnym mającym na celu ochronę tymczasową w związku z postępowaniem wznowieniowym, również wydaje się nieuzasadnione.

Ocena możliwości wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art.152 § 1 k.p.a. powinna być dokonywana przede wszystkim przez pryzmat przesłanek określonych w tym przepisie. Jak wyżej wskazano przesłanki te nie odnoszą się w żaden sposób do skutków lub treści decyzji, ale wyłącznie do prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wyżej wskazano przesłanki wznowieniowe, jako odnoszące się do wadliwości samego postępowania, nie dają podstaw do wyróżniania poszczególnych rodzajów decyzji.

Podsumowując, wstrzymanie wykonania decyzji jako instrument ochronny w postępowaniu wznowieniowym odnosi się nie tyle do określonej treści decyzji lub jej konsekwencji albo skutków społecznych, co rozumianej prawnie skuteczności decyzji. Tylko takie rozumienie przepisu art. 152 § 1 k.p.a. pozwala osiągnąć jego cel, jakim jest – w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania – zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania.

Mając to na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie trafnie stwierdził, że było ono oparte na błędnej wykładni art. 152 § 1 k.p.a. i powinno zostać uchylone. Tym samych zarzuty skargi kasacyjnej polemizujące z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie możliwości wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 152 k.p.a. okazały się chybione.

Nietrafione okazały się zarzuty oparte na podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że przywołane w skardze kasacyjnej podstawy dotyczą w istocie postępowania wyjaśniającego jako elementu postępowania administracyjnego sensu stricto i nie mają one zastosowania (za wyjątkiem art. 7 k.p.a.) do postępowań incydentalnych o procesowym wymiarze. Oznacza powyższe, że zarzut naruszenia tych przepisów kierowany wobec Sądu pierwszej instancji nie mógł odnieść powodzenia.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego sformułowane na podstawie art. 55 i art. 64 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy dla organu wydającego pozwolenie na budowę powoduje konieczność wstrzymania jej skutków prawnych, w sytuacji gdy nie istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które to skarżący wiąże z samym procesem budowlanym.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Sąd, ani organy administracji nie stosowały prawa materialnego, albowiem kwestionowany akt ma charakter procesowy. W istocie rozważanie charakteru i skutków decyzji o warunkach zabudowy były elementem rozważań Sądu a quo, ale wyłącznie jako wzmocnienie argumentacji w zakresie wykładni art. 152 § 1 k.p.a., o czym była mowa wyżej. Pomijając to należy przypomnieć, że przesłanką normatywną wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia, co oznacza, że ewentualny stan niebezpieczeństwa może należeć wyłącznie do sfery motywacyjnej skłaniającej organ do skorzystania lub nie z uprawniania przewidzianego w art. 152 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do wyrażonej w skardze kasacyjnej argumentacji nawiązującej do poglądów orzecznictwa na gruncie zastosowania ochrony tymczasowej w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że oba instrumenty posiadając wspólne rysy, charakteryzują się odmiennymi przesłankami i celami, a "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" stanowi podstawę stosowania sądowej ochrony tymczasowej i nie występuje w art. 152 § 1 k.p.a..

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.