Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 334/13 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. (II SAB/Wa 334/13), po rozpoznaniu skargi D. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia

Pismem z dnia 23 maja 2013 r. D. P. wystąpił do Ministra Sprawiedliwości, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o przekazanie drogą elektroniczną wskazanych w piśmie informacji.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Zastępca Dyrektora Biura Ministra Sprawiedliwości, pismem z dnia 5 czerwca 2013 r., przesłanym na adres poczty elektronicznej udzielił wnioskowanej informacji oraz przesłał żądane dokumenty.

Odnośnie pkt b wyjaśnił, że żądana informacja nie ma bytu samodzielnego, istniejącego w oderwaniu od bytu głównego i informacja ta nie posiada przymiotu informacji publicznej.

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. D.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sprawie informacji dotyczącej instrukcji dotyczącej używania i funkcjonalności Elektronicznego Obiegu Dokumentów w Ministerstwie Sprawiedliwości.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując pogląd organu wyrażony w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ podkreślił, że System Elektronicznego Obiegu Dokumentów jest programem informatycznym przeznaczonym do zarządzania przepływem korespondencji wewnątrz urzędu, jest to narzędzie, które pomaga na bieżące realizowanie zadań przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Pozwala on na generowanie informacji publicznych, lecz sam taką informacją nie jest.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in. treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że organ nie popadł w bezczynność. Udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi tej wyraził zaś pogląd, że żądana informacja nie nosi charakteru informacji publicznej. Przy takim stanowisku zaprezentowanym przez organ, odpowiedź udzielona wnioskodawcy w formie pisma była właściwą formą rozpoznania wniosku. W ocenie Sądu I instancji instrukcja programu komputerowego, który jest narzędziem do wspomagania realizacji bieżących zadań przez Ministerstwo Sprawiedliwości, nie stanowi informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania czy organizacji organu. Tym samym, nie spełnia przesłanki określonej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji skoro program komputerowy nie posiada przymiotu informacji publicznej, to również informacje żądane w ocenianym wniosku, nie stanowią takiej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie:

a) przez dokonanie ustaleń jaką treść miał żądany dokument bez zapoznania się sądu z tym dokumentem

b) przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu żądanego przez skarżącego mimo że istniały wątpliwości , jaką treść zawiera ten dokument,

2) art. 141 § 4 ppsa przez:

a) brak wyjaśnienia jakiego rodzaju treści zawiera przedmiotowy dokument i w jakim pozostają one związku z pojęciem prawnym informacji o działalności organów władzy publicznej oraz pojęciem prawnym informacji o sprawach publicznych, w szczególności sąd nie wyjaśnił , co znaczy "dotyczy sfery zamierzeń"

b) brak wyjaśnienia dlaczego treść żądanego dokumentu nie odpowiada przyjmowanej w orzecznictwie definicji informacji publicznej, jako informacji wytworzonej lub odnoszonej do podmiotów publicznych

3) art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) przez nieprawidłowe zastosowanie:

a) poprzez uznanie, że instrukcja (podręcznik) użytkowania systemu teleinformatycznego (komputerowego) wykorzystywanego w działalności organu władzy publicznej nie zawiera informacji o działalności organów władzy publicznej,

b) przez uznanie, że taka treść żądanego dokumentu nie mieści się w kategorii: każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji, a także niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów,

c) przez uznanie, że przedmiotowy dokument nie zawiera informacji,

4) art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d)-f) ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że przedmiotowy dokument nie zawiera informacji o:

a) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

b) stanie przyjmowanych spraw , kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

c) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych

Zdaniem Skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego żądana informacja nie zawiera informacji publicznej. Sąd ustalił, że instrukcja jest narzędziem wspomagania realizacji bieżących zadań oraz, że służy do realizacji takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej ale nie podjął próby odniesienia tego do definicji informacji publicznej. Zdaniem skarżącego z faktu, że instrukcja jest narzędziem do realizacji bieżących zadań oraz że służy do osiągnięcia celu otrzymania informacji publicznej nie można wyciągać wniosku, iż dokument ten nie zawiera informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy określone przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym także odnośnie przyjętego stanu faktycznego przez właściwy organ, a poddanego kontroli przez Sąd I instancji. Trzeba zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. Przewidziana w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu nie oznacza, że sąd może zastępować organ w rozstrzygnięciu sprawy. Celem tego przepisu nie jest nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego przez sąd ale ocena czy organ właściwie ocenił ten stan zgodnie z regułami procedury. Skoro Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie to nie zachodziła potrzeba stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt. § 2 i 3 art. 133 stanowią o możliwości otworzenia zamkniętej rozprawy na nowo. Powyższy przepis również nie został naruszony.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy instrukcja używania i funkcjonalności programu informatycznego "Elektroniczny Obieg Dokumentów" stanowi informację publiczną czy też nie. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut ten sprowadza się do tego, że tzw. informacja techniczna jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Informacje techniczne, dotyczące na przykład sposobu funkcjonowania danego narzędzia, które użytkuje organ mogą stanowić informację publiczną. Na przykład wytwarzanie danych w procesie zautomatyzowanym nie oznacza, że mamy do czynienia z informacją techniczną, nie mającą cech informacji publicznej. Ocena żądania wnioskodawcy wymaga funkcjonalnego spojrzenia na żądaną informację. Dane tworzone automatycznie co do zasady mają cechy tylko informacji technicznej. Nie można jednak wykluczyć danych, które są wytwarzane automatycznie, jednakże dotyczą sfery działalności publicznej organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że informacją publiczną nie jest instrukcja użytkowania i funkcjonalności programu informatycznego. Informacje zawarte w tej instrukcji mają wyłącznie charakter techniczny. Jest to techniczna sfera funkcjonowania narzędzia, jakim Minister Sprawiedliwości posługuje się realizując zadania publiczne.

Trafnie podniósł Sąd I instancji, że instrukcja programu komputerowego, który jest narzędziem do wspomagania realizacji bieżących zadań przez Ministerstwo Sprawiedliwości nie stanowi informacji publicznej, nie zawiera bowiem informacji o funkcjonowaniu czy organizacji organu. Instrukcja programu komputerowego nie stanowi informacji publicznej, ale jest narzędziem do stworzenia takiej informacji. Tym samym art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d)-f) ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został naruszony. Analogiczny pogląd co do charakteru instrukcji użytkowania programu komputerowego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r.,sygn. akt I OSK 719/13.

Reasumując, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie jest zasadna, a Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów, bowiem żądana instrukcja programu nie stanowi informacji publicznej. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.