Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 476/18 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 476/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A. P. (dalej inwestor albo skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] zapadłą w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lutego 2018 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) nakazał inwestorom M. i A. P. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy o wymiarach 2,17 m x 3,80 m budynku gastronomicznego zlokalizowanego na działce gruntu nr ewid. [...], położonej w obrębie [...] – [...], gm. [...].

Na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., WINB utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny obejmujące rozbudowę budynku. W ich trakcie ustalono, że na działce nr [...] położonej w [...] znajduje się parterowy i murowany budynek o wymiarach 8,89 m x 7,59 m i wysokości od 3,60 m do 2,76 m. Ma on dach jednospadowy pokryty blachą trapezową. Budynek ten został dobudowany do parterowego murowanego budynku o wymiarach 7,17 m x 4,78 m. Wewnątrz istnieje przejście pomiędzy budynkami. Zlokalizowany jest w odległości 4,20 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] oraz w odległości 3,39 m od zabudowy mieszkalnej na działce o nr [...]. Ponadto zlokalizowany jest w odległości 4,97 m i 6,41 m od krawędzi drogi oraz w granicy z działką o nr [...]. Od strony elewacji frontowej (północno-zachodniej) znajduje się zadaszenie konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,43 m x 7,32 m pokryte eternitem falistym wsparte na słupach murowanych o wymiarach 27 cm x 27 cm oraz słupach drewnianych o wym. 7 cm x 7 cm. Ustalono, że na dzień oględzin wykonywane są roboty wykończeniowe pomieszczeń wewnątrz obiektu. Ponadto ustalono, że w narożu północno- zachodnim budynku wymurowano dwie ściany o długości 2,17 m x 3,80 m, przez co powstało pomieszczenie o wymiarach 1,81 m x 3,50 m. Wykonano też docieplenie budynku, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową. W elewacji północnej znajdują się trzy otwory okienne o wym. 0,87 m x 1,17 m, 0,85 mx 1,17 m i 1,65 m x 1,61 m oraz drzwi o wym. 0,91 m x 2,05 m, w elewacji zachodniej znajdują się dwa okna o wym. 1,14 m x 1,16 m.

W toku postępowania inwestor oświadczył, że budynek powstał częściowo w roku 1990 oraz w latach 1994-1995 z przeznaczeniem handlowym, a później gastronomicznym. Oświadczył również, że nie ma dokumentów związanych z budową budynku, a w 2017 roku wykonano docieplenie budynku i wymianę stolarki okiennej. Z porównania załącznika do operatu szacunkowego działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] z dnia [...] marca 2013 r. z fotografią sporządzoną w dniu oględzin wynika, że w miejscu zadaszonego podcienia obecnie wykonane zostały dwie ściany. Fakt rozbudowy potwierdza również aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której uwidoczniony jest budynek składający się z dwóch części, to jest 6,72 m x 7,59 m + 3,79 m x 2,17 m (bryła główna) z niewielką rozbudową, która obecnie nie istnieje. Po wykonanej rozbudowie budynek obecnie ma jedną bryłę o wymiarach 7,59 m x 8,89 m. W zasobach archiwum Starostwa Powiatowego w [...] z lat 1985-1999 brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gastronomiczno-handlowego, brak również pozwolenia na rozbudowę tego budynku w latach 2010-2017.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB bezspornie ustalił, że rozbudowa budynku miała miejsce po dniu 25 marca 2013 r., to jest po dacie sporządzenia wskazanego wyżej operatu szacunkowego, bez pozwolenia na budowę. Z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w [...] uchwalonego uchwałą nr XLII/225/2006 Rady Gminy Michów z dnia 26 lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 165, poz. 2670) wynika, że działka o nr [...] w [...], położona jest na terenach oznaczonych symbolem L10 RM, MN, z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem realizacji towarzyszących nieuciążliwych usług podstawowych, jako funkcji uzupełniającej, wbudowanej w budynki mieszkalne lub gospodarcze pod warunkiem, że nie spowoduje to kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem działek sąsiednich.

W takich warunkach postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gastronomicznego i zobowiązał ich do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] na cele budowlane.

Z uwagi na fakt, że inwestorzy nie przedłożyli tych dokumentów, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. PINB nakazał im rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku gastronomicznego.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 pr.bud., z uwagi na niewywiązanie się inwestorów z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. W świetle tych przepisów niespełnienie przez inwestorów nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie, co ma miejsce w niniejszym przypadku, oznacza dla organu nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części obiektu.

W ocenie organu odwoławczego, podnoszony przez inwestora w odwołaniu zarzut, że jest to budynek gospodarczy nie znajduje uzasadnienia. Do protokołu oględzin z dnia 24 lutego 2017 r. oświadczył on, że budynek przeznaczony był na cele handlowe, później jako gastronomiczny, jednocześnie protokół oględzin został podpisany przez inwestora.

W skardze skierowanej do WSA inwestor zakwestionował zasadność wydania przez organy decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku gastronomicznego. Wyjaśnił, że treść decyzji organu odwoławczego nie została oparta na faktach, a ponadto obarczona jest błędami merytorycznymi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając wydany wyrok WSA ustalił, że sporny budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 24 lutego 2017 r. PINB zasadnie stwierdził, że na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...], posadowiony jest budynek parterowy i murowany. Jest to budynek o wymiarach 8,89 m x 7,59 m i wysokości od 3,60 m do 2,76 m. Został dobudowany do parterowego i murowanego budynku o wymiarach 7,17 m x 4,78 m. Oba budynki są obecnie połączone przejściem. Nowy budynek ma już wykończone pomieszczenia. Przy takich niewadliwych ustaleniach faktycznych obiekt ten zasadnie został uznany za rozbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę po dniu 25 marca 2013 r., co skutkowało wszczęciem postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 48 pr.bud.

Sankcja rozbiórki obiektu budowlanego nie jest nakładana bezwzględnie, gdyż właściwy organ ma obowiązek zbadania, czy względy techniczno-budowlane oraz względy ładu przestrzennego nie sprzeciwiają się dalszemu funkcjonowaniu danego obiektu budowlanego. W tym też kierunku organ prowadzi postępowanie legalizacyjne. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka może nastąpić dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Niewadliwie organ w niniejszej sprawie ustalił, że z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w [...], przyjętego uchwałą nr XLII/225/2006 Rady Gminy Michów z dnia 26 lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 165, poz. 2670) wynika, że działka nr [...] w [...], położona jest na terenach oznaczonych symbolem L10 RM, MN, z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem realizacji towarzyszących nieuciążliwych usług podstawowych, jako funkcji uzupełniającej, wbudowanej w budynki mieszkalne lub gospodarcze pod warunkiem, że nie spowoduje to kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem działek sąsiednich.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gastronomicznego i zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2017 r. określonych dokumentów: 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością – działką nr [...], na cele budowlane. Zmierzało to do realizacji procesu legalizacyjnego.

Tymczasem w wyznaczonym przez organ terminie inwestorzy nie przedłożyli żadnej wymaganej dokumentacji. W takiej zaś sytuacji – na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 pr.bud. zasadnym było orzeczenie wobec inwestorów, w tym skarżącego, nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów procesowych co do przeprowadzonego postępowania, bez wskazania, o które z nich chodzi, WSA nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia PINB. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Materiał dowodowy zgromadzony został zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a jednocześnie został oceniony zgodnie z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Zaskarżona decyzja w zakresie jej uzasadnienia spełnia przy tym wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono bowiem fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które organ uznał za udowodnione, wskazując jednocześnie, w oparciu o które dowody te ustalenia zostały dokonane. Natomiast w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji wskazano i należycie wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Strona skarżąca podnosząc zarzut, że organy nadzoru budowlanego zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkować miało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie, nie wskazała, które z wyżej przedstawionych ustaleń faktycznych kwestionuje oraz jakie inne okoliczności faktyczne pominięte przez organy w niniejszej sprawie występowały, a które miałyby mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji podniesione w ogólnikowy sposób zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.

W skardze kasacyjnej z dnia 19 lutego 2019 r. inwestor, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z dnia 18 października 2018 r. w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 art. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. i niestwierdzeniu nieważności tej decyzji, podczas gdy decyzja WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. została skierowana do S. Z., która zmarła 8 lat temu,

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającym na przekroczeniu przez Sąd granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego poprzez:

- błędne ustalenie przez Sąd zakresu samowoli budowlanej i przyjęcie, że rozbudowa budynku gastronomicznego o wymiarach 2,17 m x 3,80 m zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w [...], gmina [...] miała miejsce po 25 marca 2013 r., podczas gdy na podstawie znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie da się określić zakresu rozbudowy budynku gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr [...] oraz nie da się dokładnie określić daty w której doszło do rozbudowy tego budynku;

- uznanie za miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy zeznań świadka J. K. przesłuchanego przez organ I Instancji w celu ustalenia czasokresu rozbudowy budynku gastronomicznego, podczas gdy z jego zeznań wynika, że A. K. (nie skarżący) wykonał w 2016 r. roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku gastronomicznego od strony ul, Podwalnej co skutkowało przyjęciem przez sąd, że rozbudowa przedmiotowego budynku miała miejsce po 25 marca 2013 r.;

3) art. 151 p.p.s.a, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi od decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., podczas gdy ww. naruszenia przepisów postępowania powinny skutkować jej uwzględnieniem.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku z dnia 18 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione w jego uzasadnieniu przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Co istotne, podstawą tych ustaleń były dokumenty w postaci operatu szacunkowego działki o nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] z dnia [...] marca 2013 r., łącznie z fotografią sporządzoną w dniu oględzin, jak i aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej pobranej z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] z której wynika, że budynek składa się z dwóch części, tj. 6,72 m x 7,59 m oraz 3,79 m x 2,17 m. Porównanie treści tych dokumentów uprawniało organy do przyjęcia, że w sprawie doszło do rozbudowy istniejącego budynku, co w zeznaniach świadka J. K. zostało tylko potwierdzone. Organy obu instancji, a w ślad za nimi WSA nie dały przy tym wiary twierdzeniu świadka, jakoby rozbudowa została dokonana przez A. K. w 2016 r. Zeznania wskazanego świadka nie stanowiły w tej materii miarodajnego dowodu w sprawie. Zarówno w skardze kasacyjnej, jak i na wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania skarżący kasacyjnie nie wykazał w przekonujący sposób, jakoby rozbudowa budynku mogła być wykonana między 1990 a 2013 r. Tego rodzaju twierdzenie, pozostające w wyraźnej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym uznanym za wiarygodny powinno było zostać poparte rzeczowymi okolicznościami natury faktycznej. Brak ich wykazania uprawniał sąd I instancji do przyjęcia, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Sąd ten wskazał wyraźnie, że strona skarżąca nie wyjaśniła, jakie dokładnie okoliczności faktyczne zostały pominięte przez organy, a które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uwaga ta jest cały czas aktualna na etapie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku z dnia 18 października 2018 r.

Skarżący kasacyjnie błędnie argumentuje, jakoby decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. była adresowana do osoby zmarłej. Została ona skierowana do skarżącego kasacyjnie i jego małżonki. Poza tym, ewentualny zarzut braku udziału w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym następców prawnych zmarłej strony powinien zostać oparty na regulacji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie powiązał w ten sposób regulację prawną p.p.s.a. dotyczącą wznowienia postępowania administracyjnego z podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 579-580). Tak samo w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt [...] wskazano, że w art. 156 k.p.a. uregulowane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu administracyjnym nie mogą w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa. Poza tym w razie rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się tezę o konieczności poszanowania prawa do rozporządzania procesem przez stronę, której służyło ono w postępowaniu administracyjnym (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 21.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011/2/23, s. 150). Oznacza to, że skarżący kasacyjnie, któremu został zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym nie może w skuteczny sposób podnosić zarzutu braku zagwarantowania tego prawa innemu podmiotowi, od którego autonomicznej decyzji zależy inicjatywa podjęcia działania zmierzającego do usunięcia powstałej wady procesowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.