Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia S. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SAB/Wa 17/17 wzywające do uiszczenia wpisu sądowego od skargi na bezczynność Fundacji "Lux Veritatis" z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w kwocie 100 (sto) złotych postanawia: oddalić zażalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SAB/Wa 17/17, Stowarzyszenie S. z siedzibą w Warszawie zostało wezwane do uiszczenia wpisu sądowego od skargi na bezczynność Fundacji "Lux Veritatis" z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w kwocie 100 (sto) złotych. Jako podstawę prawną wskazano § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie S. zarzucając naruszenie art. 239 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych organizacje pożytku, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 239 i 395) w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przez brak zastosowania, pomimo że ten przepis powinien zdaniem Stowarzyszenia być zastosowany w niniejszej sprawie.

Stowarzyszenie zaznaczyło, że jest organizacją pozarządową mającą status organizacji pożytku publicznego, zaś przedmiotowa sprawa zawisła przed sądem jest sprawą własną Stowarzyszenia, związaną z realizacją misji i celów Stowarzyszenia.

W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie wskazało, że nie wniosło w skardze o zwrot kosztów, gdyż przyjęło, iż jest zwolnione na podstawie art. 239 § 2 p.p.s.a. z obowiązku uiszczania opłat sądowych. Stowarzyszenie zaznaczyło, że skarga jest złożona w jego sprawie własnej, albowiem jest związana ze złożonym przez Stowarzyszenie wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz brakiem uzyskania informacji publicznej zgodnie z treścią tegoż wniosku. Dotyczy zatem przysługującego Stowarzyszeniu prawa do informacji publicznej. Stowarzyszenie powołało się na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyjętej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z którego wywodzi, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie ograniczeń w przedmiocie kwalifikowania określonych spraw jako spraw własnych organizacji pożytku publicznego. Zdaniem Stowarzyszenia nie powinno ulegać wątpliwości, że S. jest organizacją pożytku publicznego, jako taka działa na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, sprawa zawisła przez sądem jest sprawą własną Stowarzyszenia (bo dotyczy jego prawa do informacji i ewentualnych obowiązków mogących powstać w związku z realizacją tego prawa), a wreszcie sprawa ta nie dotyczy prowadzonej przez S. działalności gospodarczej. W związku z tym, zdaniem składającego zażalenie, wezwanie do uiszczenia wpisu sądowego od skargi jest bezpodstawne.

W zażaleniu Stowarzyszenie przyznało, że znane są mu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 26 października 2016 r. (I OZ 957/16 i I OZ 1013/16). Uznaje jednak zawarte w nich stanowisko za błędne. W ocenie Stowarzyszenia opiera się ono na nieprawidłowym przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków Stowarzyszenia i nie zmienia sytuacji prawnej. Stowarzyszenie akcentuje, że sprawa związana jest z przysługującym Stowarzyszeniu prawem do informacji. Realizacja złożonego wniosku może wiązać się z ingerencją w sferę obowiązków Stowarzyszenia, m.in. obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Końcowo Stowarzyszenie zgodziło się, że pojęcie "sprawy własnej" nie może być utożsamiane z realizacją celów statutowych Stowarzyszenia, ale z ustaleniem, że sprawa dotyczy praw i obowiązków Stowarzyszenia związana jest z sytuacją prawną organizacji. Zdaniem Stowarzyszenia, spełnia ono ten warunek. Wreszcie Stowarzyszenie zarzuciło bezrefleksyjne powielanie uzasadnień pierwszych rozstrzygnięć NSA w omawianej materii i wyraziło oczekiwanie, że NSA sięgnie do podstaw, tj. przyczyn wprowadzenia art. 239 § 2 p.p.s.a. oraz dokona wykładni "sprawa własna" odpowiadającej regułom i dyrektywom interpretowania przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Istota sprawy sprowadza się do kwestii tego, czy względem wniesionej przez Stowarzyszenie skargi znajduje zastosowanie art. 239 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie, z art. 239 § 2 p.p.s.a. nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych organizacje pożytku publicznego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239 i 395) w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że S. posiada status organizacji pożytku publicznego, co potwierdza jednoznacznie dołączony do skargi wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajdzie jednak w analizowanym przypadku zastosowania art. 239 § 2 p.p.s.a., gdyż rozpoznawana sprawa – wbrew zapatrywaniu prezentowanemu w zażaleniu – nie jest "sprawą własną" Stowarzyszenia, w rozumieniu wskazanego przepisu.

Na tle kwestii pojęcia "sprawa własna" pojawiła się wątpliwość, czy chodzi tu o sprawę, w której skargę wniosła organizacja pożytku publicznego, czy też o sprawę, której wynik dotyczy sytuacji prawnej (statusu) tej organizacji. Została ona przesądzona w orzecznictwie na rzecz drugiego ze wskazanych zapatrywań. Za węzłowe w tym zakresie istotnie należy uznać postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r. o sygn. akt I OZ 1013/16 oraz I OZ 957/16.

W przywołanych postanowieniach NSA wyjaśniono, że kwestia ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych jest wyjątkiem od ogólnej zasady wyrażonej w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą obowiązkiem jest samodzielne ponoszenie przez strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych. Wszystkie odstępstwa od tej zasady wynikające z regulacji szczególnych, w tym z art. 239 p.p.s.a., muszą być traktowane jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (por. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, Komentarz do art. 240, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 907). Reguły te są pomocne przy odkodowaniu pojęcia "sprawy własnej", o której mowa w art. 239 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, jak wskazał NSA, pojęcie to odnosić trzeba nie do wykonywanej przez organizację pożytku publicznego działalności statutowej, lecz do pojęcia sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona, ale w ramach indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Sformułowanie "sprawa własna" dotyczy zatem postępowania, w którym przez swoje zachowanie organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych odnoszące się statusu organizacji. Gdy rozpoznawana sprawa dotyczy realizacji przez stronę skarżącą jej celów statutowych, a zatem sfery działalności zewnętrznej Stowarzyszenia, to nie wpływa bezpośrednio na z nim związane prawa i obowiązki oraz nie zmienia jego sytuacji prawnej. Jak zaznaczył NSA, nie można bowiem utożsamiać "spraw własnych" z działalnością statutową, gdyż w takim przypadku zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie z jej skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy pogląd podziela w całej rozciągłości Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej. Przedstawione zapatrywanie uznać już należy za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA z dnia: 24 listopada 2016 r., I OZ 1331/16; 1 grudnia 2016 r., I OZ 1597/16; 9 grudnia 2016 r., I OZ 1799/16; 18 stycznia 2017 r., I OZ 2132/16; 3 lutego 2017 r., I OZ 165/17; 10 marca 2017 r., I OZ 546/17; 17 marca 2017 r., I OZ 570/17; 5 kwietnia 2017 r., I OZ 673/17; 7 kwietnia 2017 r., I OZ 685/17; 12 kwietnia 2017 r., I OZ 761/17; 17 maja 2017 r., I OZ 836/17, I OZ 837/17, I OZ 838/17, I OZ 839/17; I OZ 841/17; I OZ 842/17).

Z treści uzasadnienia zażalenia wynika, że powyższa argumentacja znana jest Stowarzyszeniu, jednak nie uznawana przez nie za przekonującą. Stąd zasadne jest odniesienie się w dalszej kolejności do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zażalenia.

Paragraf 2 został dodany do art. 239 p.p.s.a. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji, w przedmiotowym zakresie, wskazano, że "projektowany przepis § 2 jest wzorowany na art. 104 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych i został dopasowany do specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego. Potrzeba wprowadzenia tego unormowania wynika z treści art. 24 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, z późn. zm.), dającego organizacjom pożytku publicznego prawo zwolnienia od opłat sądowych na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Sformułowanie »w ich własnych sprawach« jest wzorowane na treści art. 240 p.p.s.a." Godzi się jednak odnotować, że również art. 240 p.p.s.a. nie zawiera wyjaśnienia pojęcia "spraw własnych" organizacji społecznej. Art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych stanowi, że "Nie mają obowiązku uiszczania opłat organizacje pożytku publicznego działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, stowarzyszenia ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 oraz z 2015 r. poz. 528), a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239 i 395) w sprawach dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie." Regulacje te, jak wskazuje prawodawca, pozostają w związku z art. 24 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który w ust. 1 pkt 5 stanowi, że "organizacji pożytku publicznego przysługuje, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, zwolnienie od opłat sądowych". Tym samym regulacja ta nie może stanowić samodzielnej podstawy zwolnienia od opłat sądowych, które odbywa się na mocy konkretnego przepisu odrębnego, w omawianym przypadku art. 239 § 2 p.p.s.a., po spełnieniu opisanych w nim przesłanek. Lektura omawianych norm, nawet z uwzględnieniem przyczyn ich wprowadzenia, nie pozwala stwierdzić, aby zawierały one definicję pojęcia "sprawy własne organizacji pożytku publicznego", o którym mowa w art. 239 § 2 p.p.s.a.

Zdefiniowanie zakresu tego pojęcia wymaga zatem wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Sferę tę precyzuje art. 4 ww. ustawy. Działalność organizacji pożytku publicznego z założenia zatem nie jest prowadzona w sprawie własnej, lecz w sprawie społecznej (ma mieć społeczną użyteczność) mieszczącej się w sferze zadań publicznych. Również rozpoznawana sprawa została zainicjowana przez Stowarzyszenie nie tyle w jego własnym interesie, ile w realizacji celów statutowych łączących się ze sprawą społeczną, objętą działalnością pożytku publicznego. Przemawia za tym dodatkowo i to, że sprawa ta dotyczy dostępu do informacji publicznej, a zatem informacji – stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – o sprawie publicznej. Zakładać zatem można na tym etapie, że wniosek o informację został złożony przez Stowarzyszenie w odniesieniu do sprawy publicznej, a nie prywatnej, własnej. Rację ma Stowarzyszenie, że sprawa związana jest z przysługującym mu – jak każdemu, w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy – prawem do informacji, jednak z prawa tego Stowarzyszenie korzysta nie "w sprawie własnej" czy dla takiej sprawy, lecz we wspomnianej sprawie społecznej, mającej mieć społeczną użyteczność. Skoro zatem sprawa niniejsza została zainicjowana przez Stowarzyszenie z uwagi na jej wymiar społecznej użyteczności związanej z realizacją zadań publicznych, to tym samym nie posiada charakteru "sprawy własnej" Stowarzyszenia. Umacnia to prawidłowość zapatrywania prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie także w odniesieniu do niniejszej sprawy.

Jedynie uzupełniająco warto dodać, że podany w zażaleniu przykład nałożenia opłaty w związku z udostępnianiem informacji publicznej tworzy odrębną sprawę (por. z dnia 1 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2139/13), niż rozpoznawana niniejsza sprawa skargi na bezczynność, zatem nie znajduje w niej odniesienia.

Nadmienić też wypada, że proponowana przez Stowarzyszenie w zażaleniu wykładnia mogłaby budzić wątpliwości, co do zgodności jej rezultatów z zasadą równości wobec prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W sytuacji przyjęcia za Stowarzyszeniem, że organizacja pożytku publicznego wnosi skargę "we własnej sprawie", ilekroć jest stroną skarżącą w sprawie opierającą się na własnym interesie prawny, a nie bierze na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. udziału w sprawie w charakterze uczestnika, to wówczas regulację art. 239 § 2 p.p.s.a. uznać należałoby za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W opisanym bowiem stanie sytuacja organizacji pożytku publicznego jest zasadniczo tożsama z sytuacją każdego innego podmiotu, który by skargę wnosił w analogicznym stanie faktycznym. Działanie lub zaniechanie administracji odnosi się wtedy do organizacji pożytku publicznego w taki sam sposób, jakby odnosiło się do innego typu osoby prawnej czy osoby fizycznej. Brak jest zatem czynnika różnicującego, który by w zakresie obowiązku ponoszenia opłat sądowych uzasadniał odstąpienie od równego w tej sytuacji traktowania organizacji pożytku publicznego względem skarżących w podobnej sytuacji, lecz jedynie o innym statusie prawnym. Taki czynnik różnicujący dotyczy jedynie spraw, które odnoszą się do samego statusu organizacji pożytku publicznego, z istoty ich bowiem wynika, że dotyczą one tylko tego rodzaju organizacji, wobec czego nie ma w tej kategorii spraw innych podmiotów, które mogłyby być potraktowane nierówno. Tym samym przyjęte przez Sąd zapatrywanie znajduje dodatkowe potwierdzenie w regulacji konstytucyjnej.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy na gruncie rozpoznawanej sprawy, że kwestia tego, czy Fundacja "Lux Veritatis" z siedzibą w Warszawie dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia o informację publiczną nie rzutuje na status prawny tego Stowarzyszenia, w rezultacie nie tworzy jego "sprawy własnej". Stąd nie znajduje zastosowania art. 239 § 2 p.p.s.a. Z tych względów zaskarżone zarządzenie uznać należy za odpowiadające prawu.

Końcowo podkreślić należy, że przyjęte zapatrywanie w żadnym wypadku nie tamuje Stowarzyszeniu drogi postępowania przed sądem administracyjnym. Po pierwsze, może ono wystąpić o prawo pomocy. W myśl art. 245 § 3 p.p.s.a., prawo pomocy w zakresie częściowym obejmować może zwolnienie od opłat sądowych w całości lub w części albo tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków. Zgodnie z art. 243 § 1 p.p.s.a., prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Wniosek ten wolny jest od opłat sądowych. Stosownie do art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a., osobie prawnej, jaką jest Stowarzyszenie, prawo pomocy w zakresie częściowym może być przyznane, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Tym samym, jeżeli wysokość wpisu (w niniejszej sprawie nieznaczna – 100 złotych) wobec braku dostatecznych środków po stronie organizacji pożytku publicznego miałaby uniemożliwiać skorzystanie mu z prawa do sądowoadministracyjnej kontroli działania lub zaniechania administracji publicznej, to organizacja ta może się zwrócić do sądu z wnioskiem o zwolnienie od opłat sądowych w całości lub w części. Wniosek ten podlega rozpatrzeniu w sposób zindywidualizowany.

Po drugie, warto wskazać, że uiszczony wpis w przypadku uwzględnienia skargi zostanie zwrócony. Zwrócić należy tu uwagę na art. 200 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zalicza się m.in. poniesione przez stronę koszty sądowe. Jeżeli zatem Stowarzyszenie wnosi skargę, to założyć należy, że zakłada, iż powinna być ona uwzględniona, wobec czego w konsekwencji Stowarzyszenie przyjmuje, że uiszczony wpis zostanie mu zwrócony po uwzględnieniu skargi. W tej perspektywie konieczność uiszczenia kosztów sądowych postępowania nie spowoduje zubożenia organizacji pozarządowej, która roztropnie wnosi skargę zasługującą na uwzględnienie. W nawiązaniu do argumentacji zażalenia wyjaśnić też wypada Stowarzyszeniu, że fakt, iż w skardze nie zawarło ono wniosku o zwrot kosztów postępowania, nie oznacza, że nie może złożyć tego rodzaju wniosku później. W myśl art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci bowiem uprawnienie do żądania zwrotu kosztów dopiero wówczas, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stąd w niniejszej sprawie taki wniosek Stowarzyszenie może jeszcze zgłosić.

Warto skądinąd zaznaczyć, że potencjalna konieczność zwrócenia przez organ skarżącemu poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego w sprawie dotyczącej informacji publicznej może mieć w wymiarze ogólnym charakter dodatkowo motywujący ten organ do działania praworządnego, determinującego oddalenie skargi. Stąd przyjęte zapatrywanie Sądu wydaje się w istocie zbieżne z funkcją wniesionej przez organizację pozarządową skargi w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie stosując art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 p.p.s.a.