Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie uchwały dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.

E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Redy w przedmiocie braku zmiany uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 marca 2013 r., zatwierdzonej uchwałą nr XXX/332/2013.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od 2018 r. kierowała do Urzędu Miasta Redy prośby o zmianę wskazanego planu miejscowego, który, w jej ocenie, został sporządzony wadliwie. Pomimo tych próśb, organ nie podjął jednak żadnych działań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Zdaniem Burmistrza, skarżącej nie przysługuje bowiem skarga na bezczynność polegająca na nierozpoznaniu wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił także, że uchwała Rady Miejskiej w Redzie nr XXX/332/2013 z dnia 27 marca 2013 r. została już zaskarżona do Sądu, lecz wniesiona przez E. M. skarga, na skutek nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych, została odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu.

Sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zróżnicowanych form działania administracji - od aktów stosowania prawa (m.in. decyzje, postanowienia), aż po akty stanowienia prawa (m.in. akty prawa miejscowego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kontrolą objęto również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Rozszerzenie zakresu kontroli sądów administracyjnych może nastąpić na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., który dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji tychże sądów. Przywołany przepis stanowi bowiem, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

W myśl zaś art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżone na podstawie art. 101a § 1 u.s.g. nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów p.p.s.a. i nie ma do nich zastosowania przepis art. 149 p.p.s.a., co potwierdzono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 2639/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się bowiem stanowisko, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia przepisu, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.

W konsekwencji, niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por: postanowienie WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2012 r., II SAB/Łd 100/13; postanowienia NSA z 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13 oraz z 6 października 2011 r., II OSK 1501/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych przepisów skargę na bezczynność organu gminy można wnieść więc wyłącznie wówczas, gdy organ ten – wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa – uchyla się od podjęcia określonych działań.

Przedmiotem wniesionej do Sądu skargi skarżąca uczyniła bezczynność Burmistrza Miasta Redy polegającą na niepodjęciu działań w celu uchwalenia wnioskowanej przez nią zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 marca 2013 r., zatwierdzonego uchwałą nr XXX/332/2013.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się we władztwie planistycznym gminy, która może, ale nie musi, takiego planu uchwalać, chyba, że obowiązek taki wynika z przepisów szczególnych (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Chodzi tu zatem co do zasady o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu (uzdrowiska, lotniska, obszary Pomników Zagłady i ich stref ochronnych). Niewątpliwie jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Organ gminy w postępowaniu planistycznym działa w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego i tylko on uprawniony jest do podjęcia (bądź też nie) stosownej uchwały. Z przywołanych norm prawnych, określających zadania, a więc również obowiązki gminy, nie wynika uprawnienie mieszkańca gminy do żądania podjęcia przez gminę czynności mających na celu przyjęcie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w ustawie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 1996 r., II SA/Wr 280/96; postanowienie NSA z 27 maja 2009 r., II OSK 1968/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zasady, inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p., należy zatem do tej rady, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub grupy mieszkańców gminy w trybie art. 41a u.s.g.

Organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż w związku z ustawowo ustanowioną zasadą fakultatywności planowania miejscowego wobec braku obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu przepisu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g. Skarga na bezczynność w sporządzeniu takiego planu lub zmianie planu istniejącego nie będzie mogła odnieść zamierzonego skutku i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (tak wyrok NSA z 29 września 2010 r., II OSK 1239/10, postanowienia NSA: z 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, z 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, z 26 lutego 2013 r., II OSK 360/13, z 6 października 2011 r., II OSK 1501/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle dyspozycji art. 101a ust. 1 u.s.g. oraz w obliczu braku normatywnego obowiązku sporządzenia (lub zmiany) planu miejscowego w obszarze, którego dotyczy wniosek skarżącej, stwierdzić należało, że nie przysługuje jej roszczenie o podjęcie przez właściwy organ gminy uchwały o zmianie obowiązującego planu w kierunku oczekiwanym przez skarżącą, ani żadne środki prawne, aby tej zmiany dochodzić przed organami bądź przed sądem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę.