Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 631/13 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 631/13, po rozpatrzeniu skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 693/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którą odmówiono M. C. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na bieżące prowadzenie gospodarstwa domowego, opłat energii i gazu oraz zakup odzieży w miesiącu marcu 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zastrzeżenia w sprawie budził brak wyjaśnień co do możliwości płatniczych ośrodka a zwłaszcza brak jakichkolwiek informacji o kryteriach stosowanych przez organ pomocowy przy przyznawaniu świadczeń oraz wadliwe wyjaśnienie sytuacji skarżącej. W szczególności za gołosłowne uznano twierdzenia organów, że skarżąca nie jest zainteresowana zmianą swej sytuacji życiowej oraz że nie podejmuje żadnych kroków w celu jej przezwyciężenia. Iluzoryczna była natomiast zaoferowana jej pomoc w postaci bonu na ubranie bez odniesienia się do twierdzeń skarżącej, że ośrodki nie dysponują odzieżą w jej rozmiarze. W ocenie Sądu, jakkolwiek oczywistym jest, że to organ samodzielnie decyduje, na jakie cele przeznacza pulę środków, jakie grupy podopiecznych obejmuje jakimi świadczeniami i ustala hierarchię zgłaszanych potrzeb, zasady te powinny jednak być świadczeniobiorcom znane. Wymaga tego przejrzystość działania organów administracji publicznej. Wskazane wyżej braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwoliły zaś na ocenę, czy organ pomocowy właściwie zakwalifikował sytuację bytową i zachowanie skarżącej w kontekście obowiązków nakładanych na świadczeniobiorców przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz czy nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na niedostatki uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił M. C. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na bieżące prowadzenie gospodarstwa domowego, opłat energii elektrycznej i gazu oraz zakup odzieży w marcu 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. C. zamieszkuje sama, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Źródłem jej dochodu są świadczenia wypłacane z pomocy społecznej, tj. zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy na posiłek. W miesiącu marcu 2012 r. beneficjentka złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego na bieżące prowadzenie gospodarstwa domowego, opłacenie energii elektrycznej i gazu oraz zakup odzieży. Organ wyjaśnił, że w 2012 r. na realizację zadań własnych dysponował kwotą 664.761 zł. Na dzień 3 marca 2012 r. rozdysponował środki w kwocie 193.634,28 zł. W pierwszym kwartale 2012 r. z pomocy skorzystały 694 środowiska, przy czym ponad 50% wydatkowanej kwoty stanowiły zasiłki celowe na zakup opału (382 środowiska). Z uwagi na fakt, że I kwartał to sezon zimowy, zakup opału stanowił priorytet w rozpatrywaniu wniosków o pomoc finansową. Organ wskazał także, że M. C. w 2011 r. była objęta pomocą w formie zasiłków celowych na kwotę łączną 2300 zł z przeznaczeniem m.in. na opłaty energii elektrycznej, gazu, zakupu środków higieny osobistej i odzieży, natomiast w 2012 r. otrzymała pomoc w postaci zasiłków celowych na kwotę łączną 1649,06 zł z przeznaczeniem na wymienione cele. Organ wydał również skierowanie do magazynu odzieży celem zaopatrzenia w odzież. Dostrzegając zatem trudną sytuację wnioskodawczyni organ wskazał, że z uwagi na ograniczone środki finansowe nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych przez nią potrzeb.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. C. złożyła odwołanie, w jego treści wskazując, że wielokrotnie informowała pracownika socjalnego, że to nic nie znaczy, że dostała skierowanie do magazynu odzieży innych instytucji (PKPS, Caritas). Pomimo wielokrotnych wizyt w tych instytucjach nie otrzymała bowiem żadnej odzieży wierzchniej. Jej prośba odnosiła się do marca 2012 r., a uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia, jakie były kryteria i przesłanki doboru osób, wysokości przydzielanej pomocy, czy powody odmowy takowej w tym miesiącu.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odmowa przyznania wnioskowanej pomocy wynika z możliwości finansowych organu. Powołując się na dane organu I instancji dotyczące posiadanych przez organ pomocowy środków finansowych na cele pomocy społecznej oraz sposób i zasady ich rozdysponowania w pierwszym kwartale 2012 r. organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w aktualnej, bardzo trudnej sytuacji finansowej, w jakiej znajdują się ośrodki pomocy społecznej, o czym świadczą przedkładane Kolegium sprawozdania finansowe, konieczne było dokonywanie nierzadko trudnych wyborów. Przyznanie bowiem danej osobie świadczenia częściej bądź w większym wymiarze, wiązało się z koniecznością odmowy przyznania pomocy innym beneficjentom, nie posiadającym żadnego dochodu i znajdującym się w sferze ubóstwa bądź w innej trudnej sytuacji życiowej.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. C. Strona skarżąca podniosła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak również wcześniejsza decyzja organu I instancji w pełni nie wyjaśniły jej wątpliwości, których słuszność uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 631/13 uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyjaśnił, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd oparł się na treści uzasadnienia poprzednio wydanego rozstrzygnięcia dla oceny realizacji zawartych w nim wytycznych. Sąd przypomniał, że w motywach wyroku z dnia 14 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na obowiązki organów pomocowych, związane z prawidłowym uzasadnieniem rozstrzygnięcia, poprzez wskazanie jakimi kryteriami i przesłankami kierował się organ, odmawiając skarżącej pomocy.

Sąd stanął na stanowisku, że ponownie rozpatrując sprawę organy wykazały, jaką pulą środków na zasiłki celowe, realizowane w ramach zadań własnych dysponowały w 2012 r. oraz na jakie cele środki te były w większości przeznaczane w I kwartale tego roku. Wskazały również, z jakiej przyczyny skarżącej odmówiono wnioskowanej pomocy. Jak bowiem wywiedziono, szczupłość posiadanych środków finansowych nie pozwala na zaspokajanie wszystkich oczekiwań beneficjentów. Skarżącej przyznawana jest natomiast regularnie pomoc w formie zasiłków celowych na cele związane z bieżącym utrzymaniem, opłatą energii elektrycznej, gazu, zakupem środków higieny i odzieży. W ocenie Sądu zrealizowane zostały zatem wytyczne, zawarte w wyroku z dnia 14 września 2012 r., pozwalając tym samym na konstatację, że organy pomocowe wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Równocześnie Sąd zgodził się ze skarżącą, że kwestia bonu odzieżowego, zaoferowanego jej przez organ I instancji nie może być traktowana jako zaspokojenie jej potrzeby w tym zakresie, bowiem tę formę pomocy Sąd poprzednio rozpoznający sprawę uznał za iluzoryczną. W ocenie Sądu okoliczność wspomniana pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ z jej uzasadnienia wynika, że podstawą odmowy przyznania świadczenia był należycie wykazany brak możliwości finansowych organu pomocowego. Zdaniem Sądu organy pomocy społecznej są zaś upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Wykorzystując instytucję zasiłku celowego nie można przy tym żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb osób potrzebujących w sposób ciągły i we wszelkich sferach. Organ oceniając sytuację materialną danej osoby może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1742/11).

Równocześnie Sąd wyjaśnił, że kwestia realizacji zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 kpa, nie oznacza przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10). W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu podnoszone przez skarżącą niewyjaśnienie jej "wątpliwości" nie może być uznane za naruszenie zasady przekonywania, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wskazuje na okoliczności, którymi kierowały się organy pomocowe, przyznając skarżącej świadczenie w określonej wysokości.

W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd oddalił skargę z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. C. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów postępowania, czyli:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedostrzeżenie, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] organy administracji publicznej nie zrealizowały w pełni wiążących w sprawie wytycznych co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt. II SA/ Łd 693/12, a to w szczególności niedostrzeżenie:

a - nieuwzględnienia i nie odniesienia się przez organ administracji publicznej do wszystkich twierdzeń skarżącej oraz znanych organowi faktów, w tym w szczególności wyjaśnienia przez stronę, że skierowania po odzież (świadczenie w formie rzeczowej) nie poprawia jej sytuacji, bowiem z uwagi na jej gabaryty nie ma tam odzieży w odpowiednim rozmiarze,

b - niewyjaśnienia przez organ, czy na treść decyzji wpłynęła zmiana ustaleń faktycznych w zakresie rzekomej niechęci skarżącej do zmiany jej sytuacji zawodowej, pomimo stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy, że twierdzenie to (o braku chęci) jawi się jako niezasadne,

c - nieustalenia przez organ, jaka wysokość pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb skarżącej jest niezbędna skarżącej,

d - niewyjaśnienia przez organ, jakie skonkretyzowane okoliczności decydują o niemożności zaspokojenia potrzeb skarżącej w pełni i niewskazania, w jaki sposób całość środków posiadanych przez organy pomocy społecznej jest rozdysponowywana pomiędzy wszystkie osoby korzystające ze świadczeń pomocowych, pomimo że oczywiste jest, że w sytuacji życiowej tych osób występują różnice, które winny oddziaływać na wysokość przyznanego świadczenia,

e - pominięcia, że organ ponownie powołuje się i rozbudowuje twierdzenia dotyczące środków otrzymywanych przez M. C. z pomocy społecznej w skali roku, pomimo wyrażenia przez Sąd orzekający poprzednio w sprawie poglądu, że uzyskiwania przez skarżącą innych świadczeń z pomocy społecznej nie wywołuje niezasadności jej wniosku,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez pominięcie przez Sąd przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji faktu, że brak jest w sprawie możliwości ustalenia, w jakiej relacji pozostawał w realiach sprawy interes strony postępowania oraz interes społeczny, z uwagi na nieustalenie przez organy wysokości uzasadnionych potrzeb skarżącej M. C., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie był bowiem w stanie ocenić, czy decydujące znaczenie organ administracji przypisał potrzebom skarżącej (a szerzej, określonym cechom skarżącej), czy też możliwościom organów pomocy społecznej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie przez Sąd, że w wyniku ponownie prowadzonego postępowania zmianie na korzyść skarżącej uległy ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanej decyzji w postaci wyeliminowania z tych ustaleń błędnego twierdzenia, że skarżąca uchyla się od zatrudnienia mimo skierowania jej do pracy, oraz wyjaśnienie przez skarżącą wątpliwości co do niemożności uzyskania świadczeń rzeczowych w postaci ubrań, co jednak pozostało bez jakiegokolwiek wpływu na wysokość przyznanego jej świadczenia, - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zostało w sprawie wyjaśnione, czy okoliczności te (nieskorzystanie z zatrudnienia, korzystanie ze środków rzeczowych w zakresie ubrań) jest jednym z kryteriów przyznawania zasiłku, a jeśli jest, to czemu jej wyeliminowanie pozostaje bez wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 i art. 11 kpa poprzez pominięcie przez Sąd, że kontrolowany organ nie odniósł się do ewentualnego wpływu faktów istotnych dla sprawy, a to braku realnej pomocy w zakresie odzieży (brak możliwości ich otrzymania z uwagi na gabaryty skarżącej) oraz nieprawdziwego twierdzenia wyrażonego w toku poprzednio prowadzonego postępowania, że skarżąca pozostaje bierna i nie dąży do zmiany swojej sytuacji zawodowej, odmawiając wykonania skierowania do pracy, na treść wydanej decyzji, a nadto pominięcie przez Sąd, że w sprawie nie zostały wyjaśnione kryteria decydujące o odmowie przyznania zasiłku celowego skarżącej, ograniczone w zaskarżonej decyzji wyłącznie do twierdzeń o rozdysponowaniu środków przeznaczonych na dany okres, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie uwzględniało niezrealizowania w toku postępowania administracyjnego naczelnych zasad proceduralnych oraz uniemożliwiło ocenę, czy organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego z naruszeniem interesu strony,

2. przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu, pomimo braku wskazania w kontrolowanej decyzji okoliczności mających wpływ na odmowę przyznania zasiłku celowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem rzutowało na treść zaskarżonego wyroku uznającego zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, pomimo że treść kontrolowanej decyzji nie pozwalała na skontrolowanie prawidłowości zastosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata w I i II instancji, według norm przepisanych. Na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej pełnomocnik z urzędu skarżącej kasacyjnie wniósł o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed sądem II instancji, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności oceny wymagały zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie obowiązku respektowania wiążącej oceny prawnej zawartej w poprzednio wydanym wyroku sądu administracyjnego, w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, którego całościową ocenę w sposób wnikliwy przeprowadził Sąd I instancji, uznać należy za chybiony. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia ponownie rozpatrując sprawę organy wykazały, że w 2012 r. na realizację zadań własnych dysponował kwotą 664.761 zł. Na dzień 3 marca 2012 r. rozdysponował środki w kwocie 193.634,28 zł. W pierwszym kwartale 2012 r. z pomocy skorzystały 694 środowiska, przy czym ponad 50% wydatkowanej kwoty stanowiły zasiłki celowe na zakup opału (382 środowiska). Z uwagi na fakt, że I kwartał to sezon zimowy, zakup opału stanowił priorytet w rozpatrywaniu wniosków o pomoc finansową. Organ wskazał także, że M. C. w 2011 r. była objęta pomocą w formie zasiłków celowych na kwotę łączną 2300 zł z przeznaczeniem m.in. na opłaty energii elektrycznej, gazu, zakupu środków higieny osobistej i odzieży, natomiast w 2012 r. otrzymała pomoc w postaci zasiłków celowych na kwotę łączną 1649,06 zł z przeznaczeniem na wymienione cele. Dostrzegając zatem trudną sytuację wnioskodawczyni organ wskazał, że z uwagi na ograniczone środki finansowe nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych przez nią potrzeb. Prawidłowo także Sąd I instancji, uznając zasadność zarzutu skarżącej dotyczącego niemożności skorzystania z przyznanego jako pomoc rzeczowa bonu odzieżowego, wyjaśnił, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ z jej uzasadnienia wynika, że podstawą odmowy przyznania świadczenia był należycie wykazany brak możliwości finansowych organu pomocowego.

Skoro zatem ponowne postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z zaleceniami zawartymi we wcześniej wydanym wyroku, we wskazanym zakresie został również uzupełniony materiał dowodowy a wydane przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia spełniają warunki określone w art. 107 § 3 kpa, dokonane zaś ustalenia faktyczne i prawne znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz treści obowiązujących przepisów prawa, to uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że zarzut postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej jest całkowicie niezasadny.

Również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji (w zgodzie z art. 107 § 3 kpa) przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie należy wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej. Oznacza to, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznana odpowiednia pomoc. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje w sprawie udzielenia pomocy, wydawane na podstawie powołanych przepisów mają charakter uznaniowy. Właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma zatem swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy (i jej wysokości). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy nie służy zaspakajaniu wszystkich potrzeb osób ubiegających sie o pomoc, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących.

Podkreślić także należy, ze odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy organy uwzględniły także rozmiar pomocy dotychczas udzielonej. Przy czym wskazać należy, że nieuzasadnione jest oczekiwanie skarżącej, że przy niezmienionej sytuacji bytowej powinna ona zawsze otrzymać wnioskowaną pomoc. Należy bowiem wyjaśnić, że każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy wszczyna nową sprawę, w której organ ma obowiązek na nowo ustalić stan faktyczny i przyznać lub odmówić przyznania wnioskowanej pomocy na zasadach i w granicach, o których była mowa wyżej.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy w każdej swojej sprawie domaga się skarżąca, wydaje się więc być zbędne, tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w równej wysokości dla wszystkich zainteresowanych, a wprost przeciwnie, nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy odmawiając skarżącej wnioskowanej pomocy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, ponieważ kierowały się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności niniejszej sprawy, jak również uwzględnianiem potrzeb skarżącej, korzystającej ustawicznie z pomocy społecznej, w zakresie, w jakim potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i umożliwiający wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny również tym zarzutom odmówił trafności. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 39 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, w art. 2 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie natomiast z art. 39 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany." Jednocześnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Zatem nie można podzielić poglądu o konieczności precyzyjnego wskazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego możliwości finansowych organu pomocy społecznej, bowiem obowiązek taki nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 powołanej ustawy. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest zatem prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń zawsze w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy precyzyjnie określonych przesłanek ustawowych nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Należy podkreślić, że rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków ponoszonych przez obywateli lecz wyłącznie, jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jest przy tym oczywiste, że środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i solidarności (preambuła Konstytucji) oraz zasady mówiącej, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). Nawet bowiem niewielkie kwoty powinny być rozdzielane między potrzebujących w sposób sprawiedliwy, stosownie do uzasadnionych potrzeb wszystkich wnioskodawców, z uwzględnieniem możliwości finansowych państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania.

Wskazane okoliczności oznaczają zatem, że nawet trudna sytuacja skarżącej, ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej, nie musiała skutkować obowiązkiem jej przyznania, co nie naruszało powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej. Choć zatem skarżąca spełniała kryteria uprawniające ją do otrzymania zasiłku celowego, to z powodów ograniczonych możliwości finansowych organu oraz przy uwzględnieniu wysokości dotychczas otrzymanej pomocy, nie musiała go uzyskać. Ośrodek nie ma możliwości finansowych przyznania wnioskowanej pomocy każdej osobie uprawnionej do ewentualnego jej otrzymania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał również, że działanie organów pomocy społecznej mieszczące się w granicach uznania administracyjnego zostało należycie umotywowane. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy zadecydowały możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej wyżej ustawy mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 tej ustawy.