Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 256/11 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie wniosku z dnia 13 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarejestrowanego pod poz. (...) 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. S. na rzecz Wójta Gminy Klembów kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 256/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia 13 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 oraz pkt 2 w części dotyczącej faktur dokumentujących poniesienie kosztów opublikowania artykułów prasowych przez gminę w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; w pozostałej części oddalił skargę oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 13 czerwca 2011 r. W. S. zwrócił się do Urzędu Gminy w K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. odpisu audytu teleinformatycznego oraz odpisu opracowania analizy finansowej dla projektu "Rozwój dostępu do Internetu w Gminie K. dla mieszkańców zagrożonych wykluczeniem cyfrowym",

2. odpisu artykułów prasowych opublikowanych na zlecenie gminy dla promocji ww. projektu, ze wskazaniem miejsca (tytułu prasowego) i daty publikacji oraz odpisu faktury dokumentacji poniesienie kosztów przez gminę.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy K. pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. podał, że informacje dotyczące wskazanego projektu zostały przekazane wnioskodawcy we wcześniejszych pismach oraz iż zostały one umieszczone na stronie internetowej Urzędu Gminy.

Organ wskazał też, że ze względu na charakter dokumentów i zakres żądanych informacji, dokumenty mogą być udostępnione do wglądu w Urzędzie Gminy. Poniósł jednocześnie, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie, II SAB/Lu 78/10, prawo do otrzymania informacji publicznej nie jest równoznaczne z prawem do otrzymania kopii dokumentów, prawo to obejmuje przede wszystkim uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych.

Ponadto w piśmie z dnia 11 lipca 2011 r., skierowanym do wnioskodawcy, Wójt Gminy K. stwierdził, że pomimo wielokrotnego przebywania w Urzędzie Gminy, nie skorzystał on z zaproponowanej formy dostępu do informacji. Poinformował również, że żądane informacje w najbliższym czasie zostaną umieszczone na platformie internetowej stworzonej na potrzeby obsługi wskazanych projektów, która dostępna będzie poprzez stronę BIP Urzędu Gminy w K..

W skardze na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej, żądanej wnioskiem z dnia 13 czerwca 2011 r., W. S. wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że organ notorycznie i celowo gra na zwłokę, odpowiada wymijająco, wprowadza w błąd, uchyla się od udzielenia informacji publicznej bądź odsyła do innego organu, pozostając w bezczynności. Skarżący wniósł o rozważenie skorzystania przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 155 § 1 p.p.s.a. i poinformowania o fakcie powtarzających się naruszeń prawa właściwe organy zwierzchnie, z wyłączeniem Rady Gminy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie na podstawie art. 58 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wskazał, że pismami z dnia 27 czerwca 2011 r. oraz 11 lipca 2011 r. poinformowano skarżącego o sposobie udostępnienia żądanych informacji. Ponadto podniósł, że jego żądania są bezprecedensowe i załączył kopię dokumentu Rady Gminy K., przedstawiającego wyjątkowość tej sprawy oraz podał, że od chwili jego przyjęcia ilość wniosków, skarg i zażaleń wzrosła z 250 do ponad 300.

W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o uwzględnienie skargi w całości, gdyż wniosek dotyczy informacji publicznej, a organ nie udzielił dotychczas przedmiotowej informacji.

W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że strona internetowa urzędu nie jest tożsama z Biuletynem Informacji Publicznej, a nadto, iż wskazanie BIP jest skuteczne o tyle, o ile informacje tam zamieszczone dotyczą wprost informacji, o które wystąpił wnioskujący.

Powołując się na treść art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a odstępstwo jest możliwe, jeżeli środki techniczne, którymi dysponuje organ, uniemożliwiają mu takie udostępnienie. Organ nie informował zaś, by taka sytuacja miała miejsce.

Pełnomocnik stwierdził ponadto, że argumentacja zmierzająca do wykazania bezzasadności skargi poprzez odwołanie się do Oświadczenia, Opinii i Deklaracji nr I/2011 Rady Gminy K. z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie znieważania organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy K., nie ma wpływu na obowiązek rzetelnego rozpatrzenia konkretnego wniosku obywatela o udostępnienie informacji publicznej.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż oceniając pod tym względem wniosek skarżącego, należy przyjąć, że żądanie zawarte w pkt 1 niewątpliwie dotyczy informacji publicznej, gdyż zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Zgodnie zaś z orzecznictwem, za informację publiczną uznaje się również dane publiczne, w tym treść wystąpień i ocen odnoszących się do organów władzy publicznej. Bez wątpienia audyt systemu teleinformatycznego oraz opracowanie analizy finansowej przedmiotowego projektu, spełnia powyższe wymogi. Z kolei faktury dokumentujące poniesienie przez gminę kosztów związanych z promocją projektu obrazują sposób gospodarowania środkami publicznymi i są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy.

Natomiast artykuły prasowe opublikowane na zlecenie gminy w związku z promocją projektu, ze wskazaniem daty i miejsca publikacji, przymiotu informacji publicznej nie posiadają. Nie są to bowiem informacje o danych publicznych wskazanych w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4, stąd też skarga w tej części nie jest zasadna.

Bez wątpienia Wójt Gminy K. jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, którą jest gmina, jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadne jest uznanie, że w odniesieniu do żądania zawartego w pkt 1 oraz w pkt 2 w zakresie faktury dokumentującej poniesione przez gminę koszty na promocję projektu, ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej ze względu na jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ poinformował wnioskodawcę z jednej strony o umieszczeniu informacji dotyczących projektu na stronie internetowej urzędu gminy, z drugiej zaś wskazał, że ze względu na charakter dokumentów i zakres żądanych informacji, dokumenty mogą być udostępniane w siedzibie Urzędu Gminy. Nie powiadomił przy tym, że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Odnosząc się do pierwszej kwestii Sąd zauważył, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jedynie udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, nie zaś na stronie internetowej organu, zwalnia od obowiązku udostępnienia jej na wniosek. Natomiast odnośnie drugiego zagadnienia wskazał, że działanie organu nie daje podstaw do uznania, iż spełnione zostały wymogi niezbędne do zastosowania trybu przewidzianego w art. 14 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że Wójt Gminy K. pozostaje w bezczynności nie udostępniając informacji publicznej we wskazanym przez Sąd zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy K. zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego w pkt II w części dotyczącej faktur dokumentujących poniesienie kosztów opublikowania artykułów prasowych przez gminę są dokumentami urzędowymi i w związku z czym stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w świetle przedmiotowej ustawy.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się z nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa. Wskazanie bowiem przez Sąd I instancji w uzasadnieniu że organ ma wydać odpisy faktur, uznając je za dokument urzędowy, prowadzi do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także - zgodnie z ustępem 2 - ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, co jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd administracyjny zważył co następuje:

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest konkretyzacją jednego z podstawowych praw obywatelskich, t. j. prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej.

Wspomniana wyżej ustawa nie zawiera jednak systemowych ograniczeń przeciwdziałających nadużywaniu prawa do uzyskania informacji. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu ( zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008 ). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej , w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem wnioskodawca złożył do urzędu gminy kilkaset wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w niektórych sprawach znanych sądowi z urzędu, zarzuca wójtowi i urzędnikom gminy łamanie prawa, przy czym zarzuty te nie są oparte na żadnych udokumentowanych podstawach ( zob. sprawa o sygn . I OSK 655/12).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca nadużywa swojego prawa do uzyskania informacji publicznej , zakłóca tym samym funkcjonowanie urzędu gminy i zmniejsza efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań. Oceniając w tym kontekście zarzut pozostawania adresata wniosku w bezczynności należy ustalić czy jego działanie lub zaniechanie, w ogóle, uniemożliwiło wnioskodawcy uzyskanie dostępu do żądanej informacji, czy też mógł on ją uzyskać w sposób inny, wskazany przez organ, nawet niezgodny ze sposobem wskazanym we wniosku. Trzeba przy tym dodać, że taka ocena winna być stosowana niezwykle rzadko, w sytuacjach wyjątkowych i tylko gdy ze stanu faktycznego w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawca nadużywa przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej . Zdaniem składu orzekającego sprawa niniejsza spełnia wszystkie wskazane wyżej warunki. Wnioskodawca domagał się odpisu audytu teleinformatycznego oraz odpisu opracowania analizy finansowej dla projektu " Rozwój dostępu do Internetu w Gminie K. dla mieszkańców zagrożonych wykluczeniem cyfrowym". Organ pismem z dnia 27 czerwca 2011r. podał, że informacje dotyczące wskazanego projektu zostały wnioskodawcy przekazane we wcześniejszych pismach oraz , że zostały umieszczone na stronie internetowej Urzędu Gminy. Wnioskodawca nie odniósł się do tych twierdzeń wskazując jakich informacji z tych które zostały wskazane we wniosku mu nie udostępniono, lub jakie nie zostały zamieszczone na stronie internetowej urzędu gminy. Ponadto w piśmie z dnia 11 lipca 2011r. organ wskazał, że wnioskodawcy proponowano dostęp do żądanej informacji poprzez wgląd do dokumentów, jednak pomimo wielokrotnego przebywania w urzędzie nie skorzystał on z proponowanej formy dostępu.

Reasumując, należy stwierdzić, że adresat wniosku nie pozostawał w bezczynności wskazał bowiem wnioskodawcy możliwe formy dostępu do informacji publicznej. Nie zostało tym samym ograniczone konstytucyjne prawo skarżącego o którym mowa w art. 61 Konstytucji i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast żądanie doręczenia odpisów wskazanych w p-cie 1 wniosku dokumentów i odpisu faktury wskazanej w pkt. 2 wniosku trzeba uznać , w okolicznościach tej konkretnej sprawy, za próbę nadużycia prawa do informacji publicznej, co nie może korzystać z ochrony prawnej. To samo dotyczy możliwości zapoznania się z dokumentami na stronie internetowej urzędu gminy zamiast w Biuletynie Informacji Publicznej . Tym samym uznać należy , że z względu na wskazane wyżej okoliczności, w tej sprawie nie musiał znaleźć zastosowania art. 14 ust.1 u.o.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjęto bowiem , że organ pozostaje w bezczynności pomimo , iż umożliwił on formę dostępu do informacji, t.j. dostęp do wszystkich żądanych dokumentów poprzez wgląd do nich, o czym stanowi ten przepis.

Nietrafny natomiast jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 §4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w dodatku w kontekście stanowiska zajmowanego przez organ jest on niezrozumiały. Organ twierdzi bowiem, że wnioskodawca mógł zapoznać się z żądanymi dokumentami ( a więc również ze wskazaną we wniosku fakturą ) w urzędzie gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna wyrażany jest pogląd, że dokumenty księgowe dotyczące gospodarowania mieniem publicznym nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, są jednak ze względu na materię której dotyczą informacją publiczną. Jeżeli zatem organ uważał , że wskazana we wniosku faktura zawiera dane chronione art. 5 ustawy, powinien ją udostępnić po usunięciu tych danych, lub w ogóle odmówić jej udostępnienia wydając decyzję o odmowie w oparciu o przepis art. 16 ustawy. Ponieważ jednak Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w oparciu o art. 188 ppsa , orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku uznano, że stanowisko organu wyrażone w pismach z dnia 27 czerwca 2011r. i 11 lipca 2011r. dotyczą wszystkich informacji wskazanych we wniosku.

Ponieważ NSA uznał, że zaskarżony wyrok narusza jedynie prawo materialne zastosowano przepis art. 188 p.p.s.a. i po uchyleniu zaskarżonego wyroku rozpoznano sprawę merytorycznie oddalając skargę. Podstawą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego był w tej sytuacji przepis art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Orzekając o kosztach NSA miał na uwadze, że prawo pomocy zgodnie z art. 244 § 1 p.p.s.a. obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego. Prawo to nie obejmuje zatem zwolnienia od obowiązku zwrotu stronie, która wniosła skargę kasacyjną niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego ( art. 203 ppsa ). Koszty te ponoszone są przez gminę, a w rezultacie przez podatnika. Skarżący występując do sądu z licznymi skargami, a w niektórych sprawach, tak jak w tej, broniąc interesów wyimaginowanych, a nie rzeczywiście ograniczanego prawa do informacji publicznej , musi liczyć się z możliwością przegrania procesu i koniecznością ponoszenia związanych z tym kosztów. Ryzyko z tym związane nie może obciążać jedynie organu.

Mając wszystko to na uwadze orzeczono jak w sentencji.