Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Metropolia Bydgoska" z siedzibą w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 7 czerwca 2010 r. Nr SKO-55-2/10 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 lutego 2010 r. Nr 35/2010 w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentów wymienionych w pkt 3e wniosku Komitetu Założycielskiego Stowarzyszenia "Metropolia Bydgoska" z siedzibą w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2009 r.; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. w T. wniosek Przewodniczącego Komitetu Założycielskiego Stowarzyszenia [...] reprezentującego Komitet o udostępnienie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) za lata 1999 -2009 informacji dotyczących:

1) rozdziału i przydziału środków finansowanych (wszelkiego rodzaju i pod jakimkolwiek tytułem) przez samorząd województwa osiemnastu gminom oraz wszelkim jednostkom i osobom im podległym - z wyszczególnieniem:

a) daty przyznania środków, b) celu na jaki zostały one przyznane, c) podstawy prawnej, d) wysokości przyznanej kwoty, c) zakresu wykorzystania przez beneficjenta,

2) rozdziału środków w budżecie województwa na rok 2010 z wyszczególnieniem celów, nazw beneficjentów oraz wysokości przydzielonych środków,

3) pełnej informacji na temat wszelkich analiz, prac studialnych, ekspertyz, planów, prognoz, projektów, porozumień lub wszelkich podobnych dokumentów o charakterze studialnym, analitycznym, naukowym lub prawnym, dotyczących utworzenia w województwie kujawsko-pomorskim metropolii, dwumiasta, aglomeracji, zespołu metropolitarnego, metropolii b., BIT lub dokumentów, o podobnej tematyce, a w szczególności o udostępnienie:

a) wykazu tego typu dokumentów, b) daty ich publikacji, wykonania, uchwalenia lub podpisania, c) kosztów wykonania każdego z dokumentów, d) podstawy prawnej ich sporządzenia, e) kopii każdego z wymienionych dokumentów.

Wnioskujący wskazał, że przedmiotowe informacje winny być przesłane w formie papierowej pocztą, gdyż nie są publikowane na stronach internetowych województwa k., a w przypadku, gdyby niektóre informacje znajdowały się w Internecie, także winny być udostępnione w powyższej formie.

Pismem z dnia 4 stycznia 2010 r. Marszałek Województwa poinformował wnioskodawcę, iż budżet województwa k. na rok 2010 przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 21 grudnia 2009 r. jest opublikowany na stronach internetowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. oraz Biuletynu Informacji Publicznej w zakładkach Sejmik Województwa /uchwały/ 2009, w związku z czym brak jest podstaw do udostępnienia go w żądanej formie na koszt Urzędu Marszałkowskiego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. Beneficjentów zaś wszystkich planowanych zadań i przedsięwzięć Urząd aktualnie nie jest w stanie określić, gdyż nie dysponuje odpowiednimi danymi.

Ustosunkowując się do wniosku w zakresie punktów 1 i 3 Marszałek Województwa w powyższym piśmie stwierdził, że nie dysponuje opracowaniem, które swoim zakresem obejmowałoby zbiór danych i analizy finansowe od 1999 r. do dnia dzisiejszego, jak również nie prowadzi centralnego rejestru przeprowadzonych, bądź zleconych analiz, opracowań, ekspertyz, prognoz, porozumień ani podobnych dokumentów o charakterze analitycznym. Wobec tego udzielenie informacji będzie wymagało przetworzenia posiadanych danych, przy czym żądanie musi być precyzyjne – nie może dotyczyć przekazania wszelkich informacji o działaniach w tak długim okresie. Sporządzenie bowiem żądanych opracowań byłoby bardzo czasochłonne, wymagałoby zaangażowania znacznych środków osobowych i finansowych, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do destabilizacji bieżącej pracy Urzędu. W żądanej formie brak jest możliwości udzielenia Stowarzyszeniu informacji. W związku z tym, powołując się na art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej Marszałek Województwa wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez doprecyzowanie i uszczegółowienie żądania w zakresie punktów 1 i 3, a nadto do wykazania zaistnienia okoliczności szczególnie istotnych dla interesu publicznego, które uzasadniałyby podjęcie czynności polegających na analizie całości dokumentacji Urzędu Marszałkowskiego z okresu 10 lat pod kątem wyselekcjonowania wszelkich informacji, których udostępnienia się żąda.

W udzielonej w dniu 20 stycznia 2010 r. na pismo z dnia 4 stycznia 2010 r. odpowiedzi wnioskodawca odmówił doprecyzowania żądania stwierdzając, że żąda wybranych informacji, które są precyzyjnie wskazane we wniosku oraz, iż nie domaga się dokonywania zmian w treści informacji, a jedynie udostępnienia wymienionych danych, które znajdują się w posiadaniu Urzędu. Według wnioskodawcy zagadnienia polityki metropolitalnej kraju mieszczą się w definicji interesu publicznego, bowiem odnosi się on do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, w tym działaniem jego organów. Udzielenie zaś wnioskowanej informacji umożliwić ma Stowarzyszeniu udział w procesie tworzenia metropolii, w tym podjęcie działań na rzecz usprawnienia i zracjonalizowania tego procesu. Wykorzystanie jej do przeprowadzenia badań naukowych, opracowania analiz i symulacji oraz podczas konferencji i seminariów dotyczących metropolii, pozwoli na wypracowanie rozwiązań uwzględniających specyfikę regionu k., a nadto wpłynie na lepsze funkcjonowanie poszczególnych gmin i całego regionu.

Decyzją nr [..] z dnia [..] Marszałek Województwa K. odmówił udostępnienia wnioskodawcy przetworzonej informacji publicznej z zakresu współpracy finansowej w latach 1999 - 2009 pomiędzy Urzędem Marszałkowskim a gminami wskazanymi przez wnioskującego, wobec niedopełnienia przez wyżej wymienionego obowiązku doprecyzowania zakresu żądanej informacji przetworzonej oraz niewykazania zaistnienia szczególnie istotnych dla interesu publicznego okoliczności.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że informacje wymienione w pkt 1 i 3 wniosku których ujawnienia żąda wnioskodawca mają niewątpliwie charakter informacji publicznej, lecz informacji przetworzonej, gdyż chodzi tu o sporządzenie w oparciu o tworzone w okresie od 1999 r. do 2009 r. w Urzędzie Marszałkowskim dokumenty opracowania tematycznego o bardzo szerokim zakresie i doręczenie go wraz z załącznikami.

Podkreślając, że Urząd Marszałkowski posiada żądane przez wnioskodawcę informacje jednocześnie wskazano, iż znajdują się one w bardzo różnorodnej, rozproszonej dokumentacji. Informacje finansowe o przekazanych dotacjach, dofinansowaniach, darowiznach na rzecz gmin, jak również sporządzonych przez Urząd, bądź na zlecenie Urzędu opracowaniach i analizach przygotowywane są bowiem przez różne departamenty w ramach prowadzonych przez nie różnych spraw, których sygnatury określane są zgodnie z rzeczowym wykazem akt dla jednostek samorządowych.

Poza tym przekazywane do archiwum akta mogą być wyszukiwane tylko w oparciu o specyfikacje określające sygnatury, a nie tematycznie i podlegają brakowaniu w zależności od nadanej klasy archiwalnej po 3 lub 5 latach, a jedynie w przypadku klasy A po 10 latach, w związku z czym częścią materiałów potrzebnych do stworzenia żądanego opracowania, jak należy przyjąć, Urząd już nie dysponuje. Natomiast materiały dotyczące bieżącego funkcjonowania Urzędu w kwestiach finansowych mają charakter informacji ujawnionej, gdyż są publikowane na stronach internetowych Urzędu (m.in. każda dotacja lub dofinansowanie z budżetu województwa bądź ze środków unijnych, których dysponentem jest Urząd, podlega zatwierdzeniu uchwałą Sejmiku lub Zarządu Województwa, z której wynikają dane beneficjentów, koszty, terminy, podstawy, prawne udzielenia dotacji). W związku z tym żądanie przygotowania opracowania z przeglądu i analizy treści wszystkich uchwał dot. rozdziału i przydziału środków finansowych nie znajduje uzasadnienia w kontekście interesu publicznego. Tego rodzaju żądanie wskazuje poza tym, że wnioskodawca nie zapoznał się z opublikowanym na stronie internetowej województwa budżetem, informacjami związanymi z jego funkcjonowaniem, wynikami konkursów, treścią uchwał w przedmiocie przekazania środków finansowych.

Jeśli chodzi natomiast o inne niż gminy podmioty, które uczestniczyły w setkach konkursów związanych z finansowaniem przez Urząd Marszałkowski, jak podniesiono w uzasadnieniu, Urząd nie weryfikował, które z tych podmiotów były podległe lub związane z którąkolwiek z osiemnastu gmin wymienionych we wniosku, zaś pełnymi zestawieniami ewentualnych dotacji na rzecz tych podmiotów dysponują gminy, z którymi owe podmioty są związane (informacje o dotacjach od województwa gminy winny wykazywać w swych budżetach jako dochód niezależnie od tytułu otrzymania, m.in. z tytułu udziału w konkursie) i do nich wnioskodawca winien w tym zakresie się zwrócić lub zapoznać się z ich stronami Biuletynu Informacji Publicznej.

Uwzględnienie wniosku z dnia 16 grudnia 2009 r. oznaczające, zdaniem Marszałka Województwa, nie jak podaje wnioskodawca w piśmie z dnia 20 stycznia 2010 r., tylko sporządzenie zestawienia posiadanych dokumentów, lecz sporządzenie opracowania materiałów będącego informacją przetworzoną dotyczącą wszystkich przekazanych przez Urząd kwot "wszelkiego rodzaju i pod jakimkolwiek tytułem", wymagałoby dokonania analizy wszystkich akt Urzędu pod kątem wyszukania spraw związanych z przekazaniem i wykorzystaniem środków finansowych, by ustalić które dotyczyły gmin wymienionych we wniosku (Urząd posiada 350 metrów bieżących akt archiwalnych, a nadto podobną ich ilość mają poszczególne departamenty Urzędu), a w konsekwencji poniesienia ogromnych nakładów finansowych związanych z koniecznością opłacenia wyznaczonych lub dodatkowo zatrudnionych do tej czynności osób.

Opracowanie to, sporządzone zgodnie z żądaniem, musiałoby zawierać wyszczególnione w nim dane, w tym obliczenia finansowe, a nadto należałoby do niego dołączyć, uwzględniając żądanie, kserokopie wszelkich dokumentów.

Według Marszałka Województwa wnioskodawca nie wskazał, jakie konkretnie korzyści i faktyczny wpływ na funkcjonowanie państwa i województwa, a tym samym, jakie znaczenie do interesu publicznego, będzie miało przeprowadzenie tak szczegółowej analizy funkcjonowania w zakresie finansów województwa kujawsko-pomorskiego. Sam zaś fakt, że Stowarzyszenie [...] chce uwzględnić ją w prowadzonych badaniach naukowych, opracowaniach i analizach, które następnie będzie wykorzystywać na konferencjach i seminariach, nie uzasadnia zaangażowania znacznych nakładów finansowych ze środków publicznych w celu jej dostarczenia. Jak podniesiono przy tym w uzasadnieniu decyzji, analizy i zestawienia szeregu informacji wnioskodawca mógłby dokonać we własnym zakresie i na własny koszt przeprowadzając wstępną analizę informacji publicznej ujawnionej na stronach internetowych Urzędu.

Ponadto w uzasadnieniu zwrócono uwagę, że cel, który zamierza osiągnąć Stowarzyszenie, to jest popularyzacja utworzenia metropolii na terenie woj. kujawsko-pomorskiego, jest już w szerokim zakresie realizowany przez władze samorządowe (powołano Kolegium [...] Obszaru Metropolitalnego, którego celem jest koordynowanie działań samorządów na rzecz tworzenia metropolii, a do którego przystąpili wszyscy burmistrzowie i wójtowie gmin położonych na terenie potencjalnego obszaru metropolitarnego, a poza tym podkreślenie metropolitarnych dążeń B. i T. znalazło odzwierciedlenie w Projekcie Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020). Reasumując w motywach decyzji stwierdzono, że jakkolwiek działania Stowarzyszenia mogą przyczynić się do popularyzacji przedsiębranych czynności, to jednak nie stanowi to okoliczności szczególnie istotnej dla lokalnego interesu publicznego.

Odwołując się od decyzji Marszałka Województwa K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Przewodniczący Komitetu Założycielskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku.

Odwołując się podniósł, że organ I instancji wadliwie uznał, iż żądane przezeń informacje są informacją przetworzoną, bowiem nie domagał się dokonywania zmian w treści posiadanych informacji, lecz jedynie uwzględnienia niezmienionych danych, które znajdują się w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego. Informację publiczną stanowi zaś treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących organu, których organ używa przy realizacji swych zadań (a więc nie tylko dokumentów wytworzonych przez organ).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, iż informację na temat rozdziału środków w budżecie województwa na rok 2010 (pkt 2 wniosku) z wyszczególnieniem celów na jaki zostały przeznaczone, nazw wszystkich beneficjentów, wysokości przydzielonych kwot, zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami już ogłoszone na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Województwa K. (opublikowano tamże uchwałę Sejmiku Województwa z 21 grudnia 2009 r. w sprawie budżetu województwa), zaś pozostałe objęte żądaniem informacje podlegają udostępnieniu na wniosek.

Ze względu na to, że informacje publiczne przetworzone, dla ich uzyskania wymagają zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wykazania szczególnie istotnego ich znaczenia dla interesu publicznego, konieczne było w przedmiotowej sprawie, wg organu II instancji, ustalenie, czy informacje wymienione w punktach 1 i 3 pisma wnioskodawcy są, jak przyjęto w decyzji pierwszoinstancyjnej, informacjami przetworzonymi. Zdaniem SKO stanowisko organu I instancji, że powyższe informacje stanowią informacje przetworzone, jest prawidłowe, skoro w świetle orzecznictwa sądowego, jeśli udostępnienie konkretnej informacji nawet o prostym charakterze wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz zastawień, wyciągów, to zabiegi takie czynią tę informację przetworzoną. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje przy tym, że zamierzone cele działania Stowarzyszenia [...] nie mogą stanowić okoliczności, które należałoby uznać za szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r.

Stowarzyszenie [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o obowiązku udostępniania stronie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku.

W skardze podobnie jak w odwołaniu podniesiono, powołując się na orzecznictwo sądowe, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dotyczących w jakikolwiek sposób organu dokumentów, których organ ten używa (także przez niego niewytworzonych) oraz, że organ ma obowiązek nie tylko informowania o swojej działalności lecz również udostępnienia będących w jego posiadaniu dokumentów.

Strona skarżąca przede wszystkim jednak zarzuciła, że orzekające organy błędnie zaliczyły żądane informujące do przetworzonych oraz uznały, iż domagają się wszelkich informacji na temat działań Urzędu Marszałkowskiego, bowiem wniosek dotyczy tylko działań precyzyjnie przezeń wymienionych. Nie może być natomiast mowy o informacji przetworzonej z tego powodu, że skarżący nie żądał dokonywania zamian w treści informacji, lecz jedynie udostępnienia niezmienionych danych, które znajdują się w gestii Urzędu Marszałkowskiego. Takie zaś czynności jak selekcja dokumentów, uchwał (nawet archiwalnych), a także ich analiza pod względem treści nie oznaczają przetworzenia informacji gdyż są one związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji i w ich wyniku nie powstaje żadna nowa pod względem jakościowym informacja. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że Urząd Marszałkowski nie prowadzi rejestrów dokumentów o charakterze analitycznym, nie może to bowiem ograniczać prawa dostępu do informacji publicznej.

Według strony skarżącej, gdyby nawet uznać żądane przezeń informacje za przetworzone, to wykazała interes publiczny w domaganiu się ich.

Ze względu na to, że interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i jego organów, to zagadnienia polityki metropolitarnej kraju mieszczą się w tak pojmowanym interesie publicznym. Skoro więc przedmiotem działalności Stowarzyszenia jest wpłynięcie na usprawnienie struktury państwa – przyczynienie się do szybszego powstania metropolii w regionie, a uzyskanie żądanej informacji ma umożliwić mu udział w procesie tworzenia metropolii (w tym w jego usprawnieniu i zracjonalizowaniu) poprzez jej wykorzystanie do badań naukowych, analiz i symulacji oraz podczas konferencji i seminariów dot. kwestii metropolii, a jednocześnie pozwoli na wypracowanie rozwiązań dostosowujących normy ogólne do specyfiki regionu kujawsko-pomorskiego, będzie pomocna w prowadzeniu współpracy z innymi stowarzyszeniami i instytucjami o zbliżonym profilu działania, a w konsekwencji wpłynie na lepsze funkcjonowanie gmin i regionu, to niewątpliwie udostępnienie tejże informacji leży w interesie publicznym.

Dodatkowo podniesiono w skardze zarzut przekroczenia ustawowego terminu przy wydawaniu decyzji w I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to obejmuje między innymi dostęp do dokumentów (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych przez ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Realizację przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji, w myśl którego tryb udzielania informacji o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy, stanowi przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, co oznacza, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

W myśl art. 1 ust. 1 wymienionej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 ustawy. I tak udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna o programach w zakresie realizacji zadań publicznych oraz sposobie i skutkach ich realizacji, o organach władzy publicznej i innych podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o sposobach załatwiania spraw, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych (takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie samorządów i ich jednostkach organizacyjnych), a także o majątku publicznym (w tym majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku innych podmiotów pochodzącym z zadysponowania tym majątkiem).

Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odroczona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 s. 28 i następne).

Mając powyższe na względzie należało uznać, że prawidłowa interpretacja art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadnia przyjęcie, co zresztą nie jest sporne między stronami, że odnosi się on także do marszałka województwa jako organu władzy publicznej oraz, że informacje, których przekazania domaga się Stowarzyszenie [...] są informacjami publicznymi, których zasady udostępniania reguluje ta ustawa.

Z omawianej ustawy wynika, że udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze czynności o charakterze materialno – technicznym, (art. 7, art. 10-11, art. 13) lub w przypadku odmowy udostępniania, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2).

Zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 4 ust. 3 ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko te podmioty wyszczególnione w tejże ustawie, które są w posiadaniu żądanej informacji. Ponadto wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej winno być poprzedzone sprawdzeniem, czy dana informacja nie została zamieszczona w urzędowym publikatorze teleinformatycznym.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej, obok wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W świetle powyższego przepisu można zatem mówić o informacji przetworzonej oraz w jej przeciwieństwie- informacji nieprzetworzonej.

Tę ostatnią określa się w orzecznictwie sądowym jako informację prostą. O ile udostępnienie informacji publicznej prostej następuje bezwarunkowo, to dla skuteczności żądania udzielenia informacji przetworzonej ustawodawca, jak wynika z punktu 1 wymienionego wyżej art. 3 ust. 1, wprowadził wymóg, by jej uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ma on stanowić ochronę podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej przed nadmiarem wniosków dotyczących tej właśnie formy informacji, mogących dezorganizować ich pracę. Jednak to podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji przetworzonej, odmawiając jej udzielenia musi wykazać, że informacja ta nie jest istotna dla ogółu obywateli.

W niniejszej sprawie celem ustalenia, czy orzekające w niej organy odmawiając uwzględnia wniosku Stowarzyszenia z dnia 15 grudnia 2009 r. nie naruszyły prawa, a w takim aspekcie dokonywana jest kontrola sądowa wydanych przez nie decyzji, konieczna jest ocena, czy wymienione w tymże wniosku żądane informacje prawidłowo zostały zakwalifikowane do przetworzonych, z czym nie zgadza się strona skarżąca, a jeśli tak, to czy ich udostępnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wskazana wyżej ocena w sposób oczywisty dotyczyć może wyłącznie żądanych informacji wymienionych w punktach 1 i 3 wniosku.

W świetle bowiem treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. w trybie wnioskowanym podlega udostępnieniu tylko taka informacja publiczna, która nie została wcześniej udostępniona w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej, zaś w piśmie z dnia 4 stycznia 2010 r. Marszałek Województwa poinformował stronę skarżącą, że żądane w pkt 2 wniosku informacje w przedmiocie rozdziału środków w budżecie województwa na 2010 r. z uwzględnieniem celów na jakie są przeznaczone i podaniem kwot, zawiera uchwała nr XLI/1003/09 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie budżetu województwa, która opublikowana została m.in. w tymże biuletynie (adres internetowy: bip. kujawsko - pomorskie) w zakładach Sejmik Województwa /Uchwały 2009.

W związku z powyższym właściwe i wystarczające było ograniczenie się organu do poinformowania o powyższym fakcie skarżącego wraz z pouczeniem o możliwości otrzymania kopii budżetu województwa za odpłatnością.

Nadmienić jednocześnie należy, że jakkolwiek ze wspomnianego pisma wynika, iż opublikowany budżet nie zawiera danych o poszczególnych beneficjentach przydzielanych środków, to w piśmie tym stwierdza się jednocześnie, że takich danych Urząd Marszałkowski również nie posiada. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 ustawy obowiązek udostępnienia informacji publicznej ciąży na podmiocie (organie), który dysponuje żądaną informacją. Jest to warunek podmiotowy decyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje przy tym prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach znanych w dniu udzielania informacji (vide wyrok NSA z 30 października 2008 r. I OSK 951/08 – Lex 570419).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W projekcie natomiast do powyższej ustawy stwierdza się, że informacja przetworzona to informacja "w postaci segregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji."

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym przyjęto, że informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Słowem informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych (vide wyroki NSA z 17 października 2006 r. I OSK 1374/05 – Lex 281369, WSA w Olsztynie z 25 lutego 2010 991/09 –cbois, WSA w Warszawie z 27 czerwca 2007 r., II SA/Wa 112/07 –Lex 340009, WSA w Krakowie z 25 marca 2008 r. SAB/Kr 122/07 –cbois). Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (vide wyrok NSA z 30 października 2008 r. I OSK 951/08 – Lex 570419 oraz E. Jarzęcka – Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, Przegląd Sądowy nr 7-8/2004 s. 157).

Analizując treść wniosku skarżącego w zakresie określonym w pkt 1 i 3 (bez ppkt e) nie można zgodzić się z jego twierdzeniem, iż domagał się jedynie udostępnienia niezmienionych danych znajdujących się w gestii Urzędu Marszałkowskiego.

Zdaniem Sądu organy obydwu instancji trafnie uznały, że przedmiotem żądania Stowarzyszenia było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, to jest takiej, której Urząd Marszałkowski nie posiada, a której opracowanie ze względu na rodzaj i zakres wnioskowanych danych wymagało sięgnięcia do dokumentów źródłowych znajdujących się w poszczególnych departamentach Urzędu Marszałkowskiego oraz ich archiwach, w aktach niespecyfikowanych tematycznie, dokonania analizy wszystkich akt pod kątem wyszukania informacji w przedmiocie przekazania i wykorzystania środków finansowych gmin wymienionych we wniosku, a następnie sporządzenia opracowania tematycznego na potrzeby stowarzyszenia z uwzględnieniem wskazanego w pkt 1 wniosku układu.

Przy tym, w zakresie odnoszącym się do rozdziału i przydziału środków finansowych na rzecz wszystkich jednostek i osób podległych osiemnastu gminom, Marszałek Województwa w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że jedynie poszczególne gminy są w posiadaniu pełnych zestawień ewentualnych dotacji przyznanych podmiotom z nimi związanym. Wobec tego stwierdzić trzeba, że obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej w świetle powołanego wcześniej art. 4 ust. 3 ustawy, na nim nie może ciążyć.

Także żądana informacja zbiorcza określona w pkt 3 wniosku z zestawieniem wyszczególnionych w nim danych, w razie jej udostępniania byłaby informacją publiczną przetworzoną, specjalnie opracowaną w oparciu o informacje proste po dokonaniu pracochłonnych czynności technicznych (zwłaszcza, że Urząd nie posiada wykazu dokumentów wymienionych w pkt 3) i przy dużym zaangażowaniu intelektualnym osoby ją sporządzającej.

Zwracając się o udzielenie pełnej informacji na temat wszystkich analiz prac studialnych, ekspertyz, prognoz, projektów i innych podobnych dokumentów dotyczących utworzenia w województwie kujawsko-pomorskim metropolii, dwumiasta, aglomeracji itp. strona skarżąca wniosła w pkt 3e o udostępnienie kopii każdego z wymienionych dokumentów. W tym jednym tylko przypadku mamy do czynienia nie z informacją przetworzoną, lecz zwykłą formą informacji, gdyż chodzi o udostępnienie dokumentów w niezmienionej postaci. Konieczność wyselekcjonowania tychże dokumentów spośród innych, wymagająca zaangażowania nawet większej liczby pracowników, nie pozbawia ich charakteru informacji prostej – są to zwykłe zabiegi związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielnie informacji publicznej.

Przeoczenie tej okoliczności przez organ odwoławczy świadczy o nie dość wnikliwej przezeń analizie wniosku z dnia 15 grudnia 2009 r., rzutującej na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że informacja prosta, jak wcześniej wspomniano, podlega w związku ze złożonym wnioskiem bezwarunkowemu udostępnieniu, a w niniejszym wypadku żądanie udostępnienia w formie papierowej oznacza dostarczenie stronie skarżącej, na podany przez nią adres, kserokopii interesujących ją dokumentów, za wyjątkiem opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej.

Konsekwencją uznania przez Sąd określonych w pkt 1 i 3 wniosku strony skarżącej informacji (za wyjątkiem wskazanej w pkt 3e) za informacje przetworzone jest konieczność zajęcia stanowiska, czy spełniona została ustanowiona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przesłanka udostępnienia ich wnioskodawcy w postaci szczególnej istotności tychże informacji, ale interesu publicznego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, na co słusznie, powołano się w odwołaniu oraz skardze, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem w kwestii udzielenia przez organy państwa informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (vide wyrok NSA z 17 października 2006 r. sygn. I OSK 1347/05).

Podkreślenia wymaga, że nawiązując w art. 3 ust. 1 pkt 1 zwrotu "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego, w związku z czym nie wystarczy, by udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, lecz musi być ono "szczególnie istotne". Niezbędne jest więc wykazanie, że informacje, które miałyby być udostępnione nie dotyczą wyłącznie interesu wnioskodawcy, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, w której informacji się domaga ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego rodzaju organów – niniejszym przypadku organów samorządu terytorialnego, a zwłaszcza ich najwyższego szczebla.

Wykazanie braku zaistnienia powyższej ustawowej przesłanki, w przypadku wydawania decyzji odmownej, spoczywa na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie obydwa orzekające organy badały jej występowanie i w konsekwencji uznały, iż nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie Stowarzyszeniu przetworzonych informacji publicznych, o które wystąpiło. Zdaniem składu orzekającego obydwa organy prawidłowo uznały, że uzyskanie za okres 10 lat wiedzy o sposobie rozdysponowania środków finansowych przez samorząd województwa oraz dotychczas podjętych przezeń działaniach na rzecz utworzenia w województwie metropolii lub innych zbliżonych tworów organizacyjno – terytorialnych, z zamiarem wykorzystania tej wiedzy, zgodnie z celami statutowymi Stowarzyszenia na rzecz popularyzacji powyższych przedsięwzięć podczas organizowanych spotkań konferencji, seminariów, szkoleń, by w ten sposób uczestniczyć w procesie tworzenia metropolii, jest wprawdzie działaniem w interesie publicznym, lecz działaniem, któremu nie można przypisać szczególnej istotności dla interesu publicznego tym bardziej jeszcze, że władze samorządowe województwa we własnym zakresie popularyzują ideę utworzenia w woj. K. metropolii i podejmują w tym kierunku odpowiednie działania.

Zgodzić się należy, z umotywowanym stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji I instancji, że nie można przyjąć, iż udostępnienie Stowarzyszeniu pracochłonnej i czasochłonnej informacji przetworzonej w jej wnioskowanym kształcie mogłoby mieć znaczący, realny wpływ na kształt polityki i przedsięwzięte przez władze samorządowe kierunki rozwoju regionu.

Skoro Stowarzyszenie nie wykazało istnienia ustawowej przesłanki udzielenia mu ww. informacji przetworzonej, zasadnie organ I instancji, kierując się treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia tejże informacji, a organ II instancji decyzję tę utrzymał w mocy.

Natomiast błędne zinterpretowanie przez organ odwoławczy jako przetworzonej informacji prostej wymienionej w pkt 3e wniosku Stowarzyszenia, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji I instancji w zakresie odmowy udostępnienia mu kserokopii posiadanych, nieopublikowanych w BIP dokumentów, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części z powodu naruszenia prawa materialnego – wskazanego wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 cyt. ustawy.

Nadmienić należy, że nieterminowe wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nie stanowi uchybienia rzutującego na ostateczny wynik sprawy, podobnie jak i skąpe uzasadnienie decyzji II instancji, nie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

Ponownie rozpatrując sprawę należy mieć na uwadze, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialnotechniczną, wobec czego prowadzenie postępowania administracyjnego w takim przypadku staje się bezprzedmiotowe i podstawę rozstrzygnięcia winien stanowić art. 138 § 1 pkt 2 - część końcowa - kpa.