Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A w W. na bezczynność B S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje B S.A. w K. do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni; 3) oddala skargę w pozostałej części i zasądza od B. S.A. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 12 marca 2019 r. "A" w W. (dalej także wnioskodawca, Stowarzyszenie, strona, skarżący), skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność "B" S.A. (dalej także: organ, Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o:

po pierwsze – zobowiązanie Spółki do wykonania wniosku, w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, w terminie 14 dni,

po drugie – stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz

po trzecie – wymierzenie grzywny podmiotowi zobowiązanemu,

po czwarte – zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jego wniosku skierowanego do w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Tym samym wskazał, że Stowarzyszenie wnioskiem z [...] r., domagało się od Spółki udostępnienia:

a) łącznie wypłaconych nagrodach w spółce w latach 2017–2018,

b) nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

c) łącznie wypłaconych premiach w spółce w latach 2017–2018 oraz

d) premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi – co wyeksponował autor skargi – adresat wniosku wskazał, że spółka nie widzi uzasadnienia do udostępnienia wnioskowanych informacji i nie należy do podmiotów zobowiązanych na gruncie art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów u.d.i.p. Zdaniem Spółki, jak podniósł, istnieją trzy powody, stanowiące o niemożności udzielenia przez nią żądanej informacji, i tak:

po pierwsze – nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej,

po drugie – wnioskowana informacja nie odnosi się do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, a także

po trzecie – wnioskowana informacja podlega ochronie w myśl przepisów dotyczących danych osobowych.

W następstwie powyższego stanowiska spółki, jak wskazano na wstępie, Stowarzyszenie wniosło skargę bezczynność Spółki w przedmiocie załatwienia jego wniosku o udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zakwestionował stanowisko Spółki wyrażone w odpowiedzi na wniosek i wskazał, że jej głównym przedmiotem działalności jest handel energią elektryczną. Tymczasem uczestniczenie w obrocie energetycznym, jest realizacją zadań publicznych, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na otwarty katalog podmiotów z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie oraz na zależność Spółki od Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego doszło do rażącego przekroczenia terminu przewidzianego dla udostępnienia informacji publicznej, co uzasadnia uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto skarżący wskazał, na Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dalej: RODO, które w jego ocenie nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego, bowiem w art. 86 RODO wskazano wprost, że w przypadku gdy posiadany przez organ dokument urzędowy zawiera dane osobowe, mogą one zostać ujawnione przez organ zgodnie z prawem Unii lub z prawem państwa członkowskiego. Normami prawa polskiego, znajdującymi zatem zastosowanie w takim przypadku winny być przepisy art. 61 Konstytucji RP oraz odpowiednie uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 5 ust. 2 ustawy, ograniczający prawo do informacji jedynie w kontekście prawa do prywatności osoby fizycznej.

Odpowiadając na skargę Spółka postulowała jej oddalenie. Wskazała, że jest spółką prawa handlowego, prowadzącą działalność hurtowego obrotu energią elektryczną i gazem, i jako taka nie mieści się w granicach art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie. Nie dysponuje również majątkiem Skarbu Państwa, gdyż jako spółka kapitałowa posiadająca osobowość prawną została wyposażona we własny majątek. Jej zdaniem powołane w skardze orzecznictwo odnosić można tylko do podmiotów mających status operatora systemu dystrybucyjnego. Zaakcentowała, że z dniem 1 lipca 2007 r. doszło istotnego przeobrażenia struktury organizacyjnej zadań poszczególnych podmiotów funkcjonujących na rynku energii elektrycznej oraz gazu. Następstwem zmian stany prawnego było wyznaczenie operatorów systemów przesyłowych oraz prawne i organizacyjne wyodrębnienie operatorów systemów dystrybucyjnych (tj. przedsiębiorstw "sieciowych" działających w warunkach monopolu naturalnego) i konkurujących ze sobą przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się obrotem energią i gazem. Przytoczyła także szereg argumentów na poparcie tezy, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznych. Po pierwsze wskazała, że majątek, jakim dysponuje spółka nie jest majątkiem publicznym, a majątkiem własnym spółki. W jej ocenie należy odróżnić majątek spółki od majątku Skarbu Państwa, będącego akcjonariuszem spółki. Wskazała, że w relacjach zewnętrznych występuje bowiem jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot gospodarczy, działa w warunkach wolnorynkowych, prowadzi działalność gospodarczą ukierunkowaną na zysk w taki sam sposób, w jaki prowadzą ją spółki zakładane przez podmioty prywatne, natomiast z państwem łączą ją stosunki wertykalne (jednostka-państwo), oparte na zależności i podporządkowaniu. Spółka wywiodła zatem, że jej pozycja prawna jest identyczna z pozycją osób fizycznych i innych osób prawnych, natomiast jej majątek nie może być utożsamiany z majątkiem jej akcjonariusza – Skarbu Państwa. Po wtóre, wniosek Stowarzyszenia obejmuje osoby, których dane płacowe nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z twierdzeniami Spółki, nagrody i premie jako elementy polityki płacowej stanowią w istocie jeden ze składników wynagrodzenia, podlegając analogicznej ochronie. Nadto spółka zwróciła uwagę na art. 6 RODO, który w jej ocenie zostałby naruszony w razie zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z żądaniem skarżącego.

Analogicznie przy tym jak skarżący na poparcie swojego stanowiska powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, wszystkie przywoływane w orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Zdaniem spółki na podmiocie obrotu hurtowego obecnie nie ciąży publicznoprawny obowiązek zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej lub gazu z odbiorcą. Nie dotyczą jej także przepisy Prawa energetycznego związane z bezpieczeństwem energetycznym, bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej lub paliw gazowych, czy bezpieczeństwem funkcjonowania systemu gazowego, elektroenergetycznego lub sieci ciepłowniczej.

Odnosząc się do definicji usług o charakterze użyteczności publicznej Spółka wywodziła, że sprzedaż hurtowa energii elektrycznej lub gazu nie ma charakteru powszechnego, lecz skierowana jest do określonego segmentu rynku energii lub gazu, na którym nie są reglamentowane ceny i opłaty. Spółka działa zatem kierując się maksymalizacją zysku, bez jakiegokolwiek wsparcia władz publicznych. Nie jest przy tym właścicielem ani posiadaczem infrastruktury do przesyłu i magazynowania energii lub gazu i nie sprzedaje energii odbiorcom końcowym. Także na gruncie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2260, ze zm.) wyodrębniono przedsiębiorstwa energetyczne mające status operatora systemu od innych przedsiębiorstw energetycznych, zaliczając te pierwsze do spółek realizujących misję publiczną. Prezentując swój status prawny i zadania odwołała się m.in. do ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 755, 730 ze zm.). Podała także, że w jej kapitale zakładowym Skarb Państwa posiada 30,06% akcji i ma on pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konsumentów, co – jej zdaniem – nie przesądza jednak o uznaniu Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, skoro nie realizuje zadań publicznych.

Równocześnie wskazała, że na wypadek przyjęcia odmiennego stanowiska i uznania jej za podmiot objęty generalnym obowiązkiem udzielenia informacji publicznej należałoby uznać, że żądane we wniosku dane nie są związane z realizowanymi przez nią zadaniami i z tego względu nie stanowią informacji publicznej.

Na zakończenie stwierdziła, że nie można jej przypisać bezczynności, bowiem udzieliła pisemnej odpowiedzi na wniosek, a skoro nie dotyczył on informacji publicznej, to nie była ona związana terminami z ustawy o dostępie, a stosownych wyjaśnień udzieliła wnioskodawcy w piśmie nadanym 24 grudnia 2018., podczas gdy 14 dniowy termin wskazany w ustawie upływał w dniu 28 grudnia 2018 r. Tym samym w jej ocenie nie można uznać rażącego naruszenia prawa w załatwieniu wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W drugiej kolejności, że skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Równocześnie należy wyjaśnić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13.

Odnosząc się kwestii wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej należy podać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów P.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach tej ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a.

Wykazanie czy informacja żądana przez wnioskującego o jej udostępnienie ma charakter informacji publicznej i czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych obciąża przede wszystkim adresata wniosku, gdyż wynik tej oceny implikuje rodzaj dopuszczalnych prawnie zachowań. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, powoduje brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie.

W rozpatrywanej sprawie, co wymaga podkreślenia, skarżona Spółka nie udzieliła wnioskowanych informacji twierdząc, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący, że:

po pierwsze – nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej,

po drugie – wnioskowana informacja nie odnosi się do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, a także

po trzecie – wnioskowana informacja podlega ochronie w myśl przepisów dotyczących danych osobowych.

Tym samym prima vista wskazania wymaga, że pogląd prezentowany przez Spółkę, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest sprzeczny z ukształtowaną linią orzeczniczą, którą Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela. W szczególności ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, zadania szeroko związane z gospodarowaniem tą energią należy traktować jako zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1602/14, przytoczony i powtórzony w wyroku tut. Sądu z 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 198/18, a także wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18).

W ocenie składu orzekającego Spółka podlega regułom ustanowionym w ustawie o dostępie do informacji publicznej i jako osoba prawna spełnia przesłanki określone w części drugiej art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Majątek tego podmiotu, jeśli idzie o informację publiczną, powinien podlegać zatem takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Bez znaczenia jest podnoszona przez nią okoliczność, że prowadzi hurtową sprzedaż energii, aczkolwiek trafnie wskazuje skarżąca, iż z odpisu KRS wynika szerszy zakres działalności Spółki: "handel energią elektryczną". Jeszcze szerzej jest on ujęty w statusie Spółki (dostępny w BIP-ie). Należy jednocześnie zauważyć, że Spółka działa w ramach "C" i jest w niej spółką dominującą w ramach przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo w rozumieniu Prawa energetycznego, posiadająca w spółkach zależnych stu lub prawie stuprocentowe udziały, co wynika choćby ze skonsolidowanego sprawozdania powołanego przez Spółkę. W świetle tych okoliczności powoływane w odpowiedzi na skargę przeobrażenie struktury organizacyjnej i zadań podmiotów funkcjonujących na rynku energii elektrycznej nie powoduje wyłączenia Spółki z kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 ustawy. Z kolei przyznana przez Spółkę okoliczność, że Skarb Państwa posiada w niej pozycję dominującą bezpośrednio sytuuje ją wśród podmiotów z punktu 5 tego przepisu.

Zatem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd uznał, iż regulacje prawne zawarte w tej ustawie mają doń zastosowanie i niewątpliwie jest to podmiot co do zasady zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Rozważenia wymaga jednak zakres informacji, jaki podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).

Przyjmując zatem, że skarżona Spółka wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej, za chybione należy również uznać jej twierdzenie, jakoby wnioskowane informacje nie były związane z tymi zadaniami i dlatego nie stanowią informacji publicznej. W tym względzie wskazać należy na dwie okoliczności. Pierwsza dotyczy treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie. Objęta nim grupa podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest jednorodna. Otóż wymienione przed spójnikiem "oraz" dotyczą takich podmiotów, które zasadniczo pozostają poza sferą publiczną, ale na mocy przepisów szczególnych w pewnym zakresie wykonują zadania publiczne lub też tylko dysponują majątkiem publicznym. W stosunku do tych podmiotów rzeczywiście informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym. Tego rodzaju ograniczenie nie odnosi się natomiast do drugiej grupy podmiotów, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządowe mają pozycję dominującą. Podobnie jak podmioty z art. 4 ust. 1 pkt 1-4 zobowiązane są one do udzielenia każdej posiadanej informacji, jaka ustawa o dostępie kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy. Drugi powód uznania danych z wniosku za informację publiczną wynika z samego ich charakteru. Mianowicie wniosek dotyczy informacji wynikających z dysponowania majątkiem, w których udziały posiada Skarb Państwa.

Jednocześnie mając na uwadze tak pozycję i zdania adresata wniosku oraz jego stanowisko co do charakteru wnioskowanych informacji w konfrontacji ze stanowiskiem strony skarżącej należy wskazać, że nie wszystkie dane, których udostępnienia żądało Stowarzyszenie w istocie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla porządku należy przypomnieć, że skarżący wnioskował o udzielenie informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w spółce w latach 2017-2018, informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, informacji o łącznie wypłaconych premiach w spółce w latach 2017-2018 oraz informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Podzielając stanowisko skarżącego, co do konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami podmiotów gospodarujących mieniem państwowym, przyczyniającej się jednocześnie do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, Sąd zauważa jednak, że o ile ilość środków w tym z udziałem majątku publicznego i wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody i premie) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Warto w tym miejscu wskazać także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05) dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne.

W przytoczonym powyżej wyroku TK stwierdził także, iż podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).

Podsumowując tę część rozważań należy zatem dojść do wniosku, że żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do ogólnej wysokości wypłaconych nagród i premii w poszczególnych latach oraz co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym w Spółce rolę piastuna organu.

Niezależnie od podważania zasadności całego wniosku skarżącego jako odnoszącego się do kwestii nie stanowiących informacji publicznej, Spółka wskazywała także na niemożność udzielenia żądanych danych ze względu na prawo do prywatności i ochronę danych osobowych jej pracowników. Jak zaznaczono powyżej, prawo do uzyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, doznając pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Należy zaznaczyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W tym kontekście uwagę zwraca przede wszystkim niekonsekwencja Spółki, która z jednej strony wskazuje, że żądane przez skarżącego dane nie stanowiły informacji publicznej i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, z drugiej zaś odmowę udzielenia informacji uzasadnia prawem do prywatności pracowników oraz koniecznością ochrony ich danych osobowych w myśl art. 5 ust. 2 powoływanej ustawy.

Podkreślenia zatem wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. właśnie ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej, poprzestając na wystosowaniu do skarżącego pisma, zawierającego lakoniczne stwierdzenie przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej (choć, jak wskazano, równolegle Spółka kwestionowała sam fakt, czy żądane dane w istocie stanowią informację publiczną).

W ocenie Sądu takie działanie Spółki nie może zostać uznane za prawidłowe. Po pierwsze, jak wskazano powyżej, część informacji, o które wnosił skarżący rzeczywiście stanowi informacje publiczne, do których ujawnienia Spółka jest zobligowana (wysokość środków ogólnie przeznaczanych na premie i nagrody w poszczególnych latach, wysokość nagród i premii przyznanych osobom pełniącym funkcje publiczne) i z tego obowiązku Spółka niewątpliwie się nie wywiązała. Po drugie, w zakresie w jakim żądane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę prawa do prywatności pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych, Spółka zobowiązana była do załatwienia sprawy poprzez wydanie odmownej decyzji administracyjnej, czego również nie uczyniła.

W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że skarga Stowarzyszenia była uzasadniona i słusznie wskazywała na bezczynność organu w niniejszej sprawie. Podstawą orzekania Sądu w niniejszym postępowaniu jest – jak wskazano powyżej – art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Stwierdzić zatem należy, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Spółka nie zignorowała całkowicie żądania wnioskodawcy, odpowiedziała na nie w ustawowym 14-dniowym terminie, jednak w sposób nieprawidłowy. Spółka błędnie oceniła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a nadto w zakresie, w jakim była uprawniona do odmowy udzielenia informacji nie zastosowała właściwej formy tj. formy odmownej decyzji administracyjnej. Błąd Spółki w tym zakresie, choć powoduje naruszenie prawa, skutkujące pozostawaniem Spółki w bezczynności, z całą pewnością nie jest jednak spowodowany jej rażącym zaniedbaniem.

W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, skarżąca Spółka winna była go załatwić według zasad określonych w ustawie o dostępie, czego bezspornie nie uczyniła, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wbrew jednak zarzutom skargi bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli Spółki, lecz odmienną kwalifikacją charakteru żądanych dokumentów. Jednakowoż Spółka nie zwlekała z zajęciem stanowiska, które obszernie zaprezentowała w odpowiedzi na wniosek. Tym bardziej brak jest podstaw do nałożenia grzywny. W następstwie wyroku, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej wywody, Spółka załatwi wniosek w sposób odpowiadający regulacji ustawy o dostępie w wyznaczonym terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie mógł przesądzić, jak ma być rozstrzygnięta sprawa, w której organ pozostaje bezczynny.

Tym samym, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, stwierdzając bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie jedynym kosztem poniesionym przez skarżącego pozostawała opłata od skargi w kwocie 100 zł. W związku z powyższym w punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd zasądził od Spółki na rzecz strony skarżącej tę kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Mając powyższe względy na uwadze orzeczono, jak w sentencji.