Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 18 sierpnia 2021 r. J. P. (skarżący, strona) złożył do Urzędu Miejskiego, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie komentarzy pod wiadomością dotyczącą zdjęć z monitoringu. Skarżący zwrócił się o wskazanie imienia i nazwiska osoby, która zamieściła na oficjalnym profilu Miasta (Facebook) określone i przytoczone we wniosku komentarze.

Następnie w dniu 21 września 2021 r. skarżący przesłał drogą elektroniczną wiadomość na adres Urzędu Miejskiego, w której wskazał, że w związku z brakiem odpowiedzi na jego wniosek z 18 sierpnia 2021 r. informuje, że Burmistrz pozostaje w bezczynności. Podniósł również, że w związku z upływem ustawowego terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek wzywa do udzielenia odpowiedzi w terminie do końca dnia 24 września 2021 r.

Następnie skarżący w dniu 29 października 2021 r. przesłał drogą elektroniczną skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Burmistrza do zrealizowania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt postępowania,

2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

3) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że do dnia złożenia skargi wnioskowane informacje nie zostały udostępnione. Dodatkowo podmiot zobowiązany w żaden sposób nie odniósł się do sprawy. Nie przesłał wyjaśnienia, nie wskazał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Nie wydano też decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Bezspornym jest zaś, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną. Organ w odpowiedziach na wcześniejsze wnioski potwierdził, że prowadzi przedmiotowy profil na portalu społecznościowym, podając również osoby odpowiedzialne za jego prowadzenie. Wskazuje to, że administrowanie profilem, w tym również komentowanie, to działania realizowane w ramach obowiązków służbowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł m.in., że z racji tego, że żądana przez skarżącego informacja nie została wytworzona, nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stanął na stanowisku, że wniosek o dostęp do informacji publicznej skierowany przez skarżącego nie obligował organu do podjęcia działań mających na celu ustalenie osoby umieszczającej konkretny post na profilu Miasta. Wnioski o dostęp do informacji publicznej nie mogą bowiem obligować organ do wytworzenia konkretnej informacji na potrzeby udzielenia odpowiedzi na wniosek, w sytuacji gdy organ nie widzi potrzeby ewidencjonowania aktywności pracowników obsługujących profil Miasta i przeprowadzania w tym zakresie czynności wyjaśniających. 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 j.t.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02).

W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności".

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Przede wszystkim należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.

Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479).

Istotna jest także treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w świetle którego, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że wnioskowana informacja musi mieć wymiar materialny, a zatem odnosić się do sfery istniejących już na dzień występowania o nią faktów.

Podkreślić należy, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2018 r. I OSK 2149/16).

Wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia imienia i nazwiska osoby (osób), która zamieściła dwa przytoczone przez skarżącego komentarze umieszczone na profilu społecznościowym (Facebook) Miasta.

W ocenie Sądu informacji, których udostępnienia żądał skarżący nie można zakwalifikować jako informacji publicznych. Dane osobowe (imię i nazwisko) osób, które umieszczają komentarze na profilu społecznościowym Facebook Miasta nie odnoszą się do sfery zmaterializowanych faktów z zakresu domeny publicznej. Wspomniane komentarze mają charakter swobodny i ocenny, nie zawierają one same w sobie żadnych treści z zakresu informacji publicznej. Ponadto co do zasady nie są one generowane przez organy, instytucje publiczne lub pracowników tych instytucji, tylko przez osoby z zewnątrz, które zamieszczają te komentarze. Zwrócić przy tym należy, że nie sposób zweryfikować tożsamości ani też wiarygodności danych osobowych podanych w tych komentarzach. Nie trudno bowiem wyobrazić sobie, że określony komentarz mógłby być podpisany imieniem i nazwiskiem innej osoby, a z pewnością podmiot prowadzący taki oficjalny profil nie jest w stanie tego zweryfikować ani nie ma też takich możliwości i uprawnień. Jeszcze raz trzeba zatem podkreślić, że możliwość wyrażania opinii na profilu społecznościowym Miasta ma charakter swobodnej wymiany poglądów, ich wyrażania jak również komentowania określonych treści umieszczonych na tym profilu, a także polemiki z innymi osobami umieszczającymi komentarze. Takie komentarze jednak oraz przypisane do nich imiona i nazwiska osób je umieszczających nie mają waloru informacji wytworzonych przez instytucje publiczne. Nie generują one faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako szeroko pojęta działalność organów władzy publicznej i innych instytucji o charakterze publicznym. Nie zmieniałoby tego stanu rzeczy nawet to, gdyby komentarz został dodany przez pracownika obsługującego profil Miasta. Nie ma to istotnego znaczenia dla sprawy, w dalszym ciągu bowiem nie powodowałoby to wytworzenia informacji o charakterze publicznym. Ponadto, jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, nie prowadzi on ewidencji aktywności osób obsługujących profil społecznościowy Miasta.

Pozbawiony podstaw jest zatem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.

Podkreślić należy, że charakter informacji publicznej należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów ze sfery publicznej. Wnioskowane przez skarżącego informacje nie dotyczą takiej sfery.

Tym samym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki.

Zwrócić należy jednak uwagę, że organ powinien poinformować stronę, że wnioskowane przez nią dane nie mają charakteru informacji publicznej.

Z uwagi na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kluczowej kwestii charakteru wnioskowanych informacji (które nie mają znamion informacji publicznych), bezcelowe było zobowiązywanie organu do rozpatrzenia wniosku strony.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi.