Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 148/21 w sprawie ze skargi J.P. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J.P. na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 148/21 oddalił skargę J.P. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niezasadnym przyjęciu, że niemożliwe jest ustalenie tożsamości autora komentarzy publikowanych przez oficjalny profil organu i powiązanie go z organem;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że informacja o tożsamości osoby zamieszczającej komentarze na portalu społecznościowym Facebook, za pośrednictwem oficjalnego konta Miasta [...], nie stanowi informacji publicznej rozumianej jako szeroko pojęta działalność władzy publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy, poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Burmistrz Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku J.P. z dnia 18 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym wyżej wymieniony zwrócił się do organu o udostępnienie informacji w zakresie komentarzy pod wiadomością dotyczącą zdjęć z monitoringu, tj. o wskazanie imienia i nazwiska osoby, która zamieściła na oficjalnym profilu Miasta [...] na Facebooku przytoczone we wniosku komentarze.

W sprawie nie jest sporne, iż Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez J.P. informacje mają charakter informacji publicznej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie – co do zasady – w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w kontekście dokonanej przez organ i zaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wykładni w/w przepisów. Dla oceny zasadności tego zarzutu niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż żądana przez skarżącego w jego wniosku informacja w postaci udostępnienia imienia i nazwiska osoby, która zamieściła na oficjalnym profilu Miasta [...] na Facebooku przytoczone we wniosku komentarze – nie ma charakteru informacji publicznej.

Podkreślić należy, że sam fakt posługiwania się przez Miasto [...] oficjalnym kontem na portalu społecznościowym Facebook oraz możliwość publikowania na nim faktów ze sfery publicznej związanych z działalnością tego Miasta czy też jego promocją, a więc dotyczących funkcjonowania tej jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne – nie oznacza jeszcze, że każdy przejaw aktywności organu na tym koncie będzie miał charakter informacji publicznej. Jak już wskazano, sprawy publiczne są to sprawy ściśle związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej – w tym przypadku Miasta [...]. Tymczasem treść przytoczonych przez J.P. w jego wniosku komentarzy, dodanych przez pracownika obsługującego oficjalne konto organu na Facebooku, w żaden sposób nie odnosi się do publicznoprawnego aspektu funkcjonowania Miasta [...], a więc dane tego pracownika w postaci imienia i nazwiska nie będą stanowiły w tym przypadku informacji publicznej.

W konsekwencji uznać należy, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny. Burmistrz Miasta [...] nie pozostawał bowiem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku J.P. z dnia 18 sierpnia 2021 r., gdyż żądana w nim informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa procesowego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przepis ten nie może także – co do zasady – stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom wyroku WSA w Kielcach. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.