Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 701/21 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 9 czerwca 2021 r., nr. SKO.EG.4115.6.1179.2021 w przedmiocie oddalenia zarzutu nieistnienia obowiązku w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 701/21 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 9 czerwca 2021 r. nr SKO.EG.4115.6.1179.2021 w przedmiocie zarzutów nieistnienia obowiązku w sprawie egzekucji.

M. S. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Radomia. Nadto, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

• naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego, polegającego na błędnym uznaniu, iż zaskarżone postanowienie organu II instancji zawiera analizę dotyczącą wydzielenia konstrukcyjnego stanowiska i powoływanie się wyłącznie na dokumentację fotograficzną, bez analizy w uzasadnieniu postanowienia ustaleń z niej wynikających w zakresie konstrukcyjnego ustalenia stanowisk, a także niewykazania, że pomalowanie kostki innym kolorem stanowi konstrukcyjne wyznaczenie stanowiska postojowego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

• naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia motywów jakim Sąd się kierował uznając za zasadne stanowisko organu II instancji w zakresie oznakowania konstrukcyjnego jako koloru kostki brukowej, dokonując wiernej kopii uzasadnienia stanowiska organu II instancji tzw. metodą "kopiuj-wklej" co powoduje, że zaskarżony wyrok uchyla się od kontroli jego legalności i nie odpowiada prawu i uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku, w konsekwencji stanowi naruszenie zasady prawa do Sądu określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

• naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376) w zw. z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1326) w zw. z a pkt 5.2.4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r., nr 220, poz. 2181), poprzez nieprawidłową ich wykładnię i uznanie, że organ mógł odstąpić od oznakowania poziomego, gdyż błędnie przyjął, że stanowiska zostały oznaczone konstrukcyjnie poprzez kostkę brukową pomalowaną innym kolorem i nieodpowiadającym wymogom jej widoczności i odblaskowości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. skarżący dokonał modyfikacji zarzutów skargi kasacyjnych w następujący sposób:

• naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego, polegającego na błędnym uznaniu, iż zaskarżone postanowienie organu II instancji zawiera analizę dotyczącą wydzielenia konstrukcyjnego stanowiska i powoływanie się wyłącznie na dokumentację fotograficzną, bez analizy w uzasadnieniu postanowienia ustaleń z niej wynikających w zakresie konstrukcyjnego ustalenia stanowisk, a także niewykazania, że pomalowanie kostki innym kolorem stanowi konstrukcyjne wyznaczenie stanowiska postojowego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

na zarzut o treści:

• naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez poczynienie przez Sąd nieprawidłowych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy administracyjnej, który nie jest sprzeczny z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjęcie, że organ dokładnie wyjaśnił sprawę oraz dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, podczas gdy Sąd nie dostrzegł, że zaskarżone postanowienie organu II instancji nie zawiera analizy dotyczącej wydzielenia konstrukcyjnego stanowiska, a powoływanie się wyłącznie na dokumentację fotograficzną, bez analizy w uzasadnieniu postanowienia ustaleń z niej wynikających w zakresie konstrukcyjnego ustalenia stanowisk, a także niewykazania, że pomalowanie kostki innym kolorem stanowi konstrukcyjne wyznaczenie stanowiska postojowego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wskazał, że modyfikacja zarzutu była konieczna, bowiem zarzut w skardze kasacyjnej został tak sformułowany, że wynikało z niego, że to organ miał się dopuścić naruszenia przepisów postępowania, a nie Sąd. Natomiast w niniejszej sprawie to Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przyjmując za prawidłowe ustalenia organu w zaskarżonym postanowieniu.

Nadto skarżący wskazał, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że modyfikacja treści zarzutów kasacyjnych jest możliwa jedynie do czasu upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W sprawie skarżący otrzymał wyrok wraz z uzasadnieniem 8 listopada 2021 r., a zatem termin 30 dni na wniesienie skargi upływa 8 grudnia 2021 r. Tym samym możliwe jest uzupełnienie zarzutu kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed sądem pierwszej instancji, co oznacza, że wniesiona przez stronę skarga kasacyjna - oparta na określonych w art. 174 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a. podstawach prawnych - podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty zarówno procesowe jak i materialne.

Kastor wskazał , jako naruszone przepisy art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, dalej: u.d.p.) w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1326) w zw. z a pkt 5.2.4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r., nr 220, poz. 2181). Pierwszy z nich art. 13b ust. 1 stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Zarzut ten autor skargi kasacyjnej powiązał z treścią punktu 5.2.4 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., który stanowi, że w strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 (znak D-18 "parking") oraz znakami poziomymi określonymi w pkt 5.2.4. załącznika nr 2 do rozporządzenia (znak P-18 "stanowisko postojowe").

Spór w tej sprawie sprowadza się do rozumienia pojęcia "wyznaczonego miejsca". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania to taki postój, który odbywa się w miejscu wyznaczonym.

W sprawie mają zastosowanie przepisy z daty postoju pojazdu na parkingu tj. 25 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Organ właściwy do zarządzania ruchem wyznacza w tej strefie miejsca przeznaczone na postój pojazdów. Miejsca i stanowiska postojowe wyznacza się za pomocą odpowiednich znaków drogowych, określonych w przepisach wykonawczych do ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128, dalej: p.r.d.), to jest: w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1393, dalej: rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych) i we wspomnianym wyżej rozporządzeniu z 3 lipca 2003 r. Znaki dotyczące strefy płatnego parkowania i miejsc postojowych w tej strefie mają charakter znaków informacyjnych (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Natomiast w strefie płatnego parkowania określonej znakami D-44 i D-5 miejsca do postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi D-18 "parking" oraz znakami poziomymi - liniami: znakiem P-18 "stanowisko postojowe", P-19 " linia wyznaczająca pas postojowy", P-20 "stanowisko postojowe zastrzeżone "koperta" i P-4 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" (pkt 5.2.50, załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.). Sąd I instancji prawidłowo uznał w ślad za organami, że przez pojęcie "wyznaczone miejsce" należy rozumieć wyznaczenie miejsc postoju na części jezdni i chodnika oraz na wydzielonych parkingach tak, aby były widoczne i dopuszczalne jest więc stosowanie różnokolorowej kostki brukowej czy fizyczne rozdzielanie miejsc za pomocą roślinnych nasadzeń.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, podzielając stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w sprawie II GPS 2/17, że konieczne jest nie tylko oznaczenie strefy płatnego postoju, ale także wyznaczenie miejsc płatnego postoju, bo tylko postój w wyznaczonym miejscu powoduje konieczność uiszczenia stosownej opłaty. W uchwale tej nie wskazano jednak, że miejsce wyznaczone ma być oznaczone namalowanymi liniami zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm. – dalej jako rozporządzenie o znakach drogowych). Zgodnie z pkt. 5.2.4 załącznika nr 2 rozporządzenia o znakach drogowych znak poziomy P-18 (stosowne linie namalowane na nawierzchni) stosuje się w celu wyznaczenia miejsc postoju na części jezdni i chodnika oraz na wydzielonych parkingach bez ustalonych konstrukcyjnie stanowisk. Tak więc, na zasadzie a contrario takie oznakowanie jest zbędne wówczas, gdy stanowisko postojowe jest wyznaczone konstrukcyjnie. Jak ustalono w tej sprawie (czego skarżący nie kwestionował), takie stanowiska były konstrukcyjnie wydzielone przez wyznaczenie ich kostką brukową odmienną od pozostałej nawierzchni ulicy. W tej sytuacji należało uznać, że prawidłowo organy i Sąd I instancji przyjęły, że samochód parkował na właściwie oznaczonych miejscach w strefie płatnego postoju. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie jest nieuzasadnione i wynika z wybiórczego potraktowania tez uchwały II GPS 2/17. Wskazano w niej, że obowiązek uiszczenia opłaty wiązany jest z postojem pojazdu w wyznaczonym miejscu, a wyznaczenie to wiąże się nie tylko z umieszczeniem znaku pionowego bądź poziomego, lecz również ze stanowiskiem konstrukcyjnie wydzielonym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że materiał zgromadzony w sprawie dowodzi, że sporne miejsce postojowe spełniało wszelkie warunki do uznania za miejsce wydzielone konstrukcyjnie. Odnosząc się do tego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Ta regulacja prawna oznacza, że obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (art. 8 k.p.a.). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Odzwierciedleniem stanowiska organu jest uzasadnienie decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera analizę dotyczącą wydzielenia konstrukcyjnego stanowiska i zastosowanych w sprawie przepisów. Uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi ustawowe. Tym samym, Sąd I instancji nie naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.