Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku - garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji" lub "WINB") z [...] lutego 2021 r., nr [...] uchylajaca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ( dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z [...] września 2020r. znak: [...] nakazującą L. W. ( dalej: "uczestnikowi postępowania") rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu blaszanego nr 71 o wymiarach 5,11 m x 3,29 m położonego na działce nr ewid. 168/1 w [...] będącej własnością Gminy [...] i jednocześnie nakazująca L. W. rozbiórkę budynku — garażu nr 71 o wymiarach 5,11 m x 3,29 m położonego na działce nr ewid. 168/1 w [...] będącej własnością Gminy [...].

W podstawie prawnej decyzji organ drugiej instancji powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2020r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: "P.b."), art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r, poz. 1333; dalej: "P.b."), w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020r. poz. 471; dalej: "ustawa zmieniająca").

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że PINB decyzją z [...].09.2020r. znak: [...] nakazał, rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu blaszanego nr 71 o wymiarach 5,11 m x 3,29 m położonego na działce nr ewid. 168/1 w [...] będącej własnością Gminy [...].

W toku postępowania administracyjnego, 3 marca 2020r. organ prezprowadzil oględziny, podczas których ustalił, że na działce nr ewid. 168/1 w [...] będącej własnością Gminy [...] znajdują się obiekty budowlane w ilości 65 sztuk użytkowane jako garaże i budynki gospodarcze. Obiekty ustawione są na działce leśnej. Grunt pod obiektami budowlanymi dzierżawiony jest przez właścicieli garaży na podstawie umów zawartych z Gminą [...]. Żaden z obiektów nie jest własnością Gminy [...]. Powierzchnia łączna działki wynosi 0,8140 ha. Zabudowa działki częściowo szeregowa- składająca się z 8 nieregularnych rzędów, miejscami lokowanie budynków przypadkowe, bez ładu planistycznego. Do rzędów budynków prowadzą drogi, częściowo utwardzone tłuczniem. Do niektórych obiektów budowlanych doprowadzona jest instalacja elektryczna. Otoczenie działki stanowią od strony północnej, południowej i zachodniej droga dojazdowa, a od strony wschodniej działka leśna częściowo zabudowana obiektami budowlanymi. Działka położona jest na terenie płaskim, nie jest ogrodzona. Działka jest zalesiona, porośnięta trawą i innymi nasadzeniami, pomiędzy obiektami budowlanymi rosną drzewa o różnej wielkości i wysokości. Następnie 12 sierpnia 2020 r. przeprowadzono kontrolę podczas której ustalono, że na w/w działce nr ewid. 168/1 znajduje się obiekt budowlany — garaż o wymiarach 5,11 m x 3,29 m. Wysokość garażu wynosi od 1 ,95 m do 2,27 m. Odległość przedmiotowego obiektu od garażu nr 72 od strony wschodniej wynosi od 1,92 m do 0,51 m, od garażu nr 63 od strony północnej 10,60 m, garaż ma ścianę wspólną z garażem nr 70 od strony zachodniej. Konstrukcję budynku stanowią profile stalowe obłożone blachą trapezową. Budynek posadowiony jest na fundamencie betonowym, zamocowany za pomocą kotew stalowych. Posadzka w garażu wykonana jest z płytek betonowych. Dach garażu jest jednospadowy, ze spadkiem w kierunku południowym, o konstrukcji z profili stalowych, kryty blachą trapezową. Obiekt nie jest orynnowany. Brama wjazdowa do garażu dwuskrzydłowa o wymiarach 2,17 m x 3,17 m z elementów stalowych obłożonych blachą trapezową. Obiekt nie jest ogrzewany. W budynku jest instalacja elektryczna. Właścicielem obiektu jest L. W. Właściciel nie posiada dokumentacji związanej z budową garażu. Ustalono, że data budowy przedmiotowego obiektu to 2004r.

Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej.

Powołując się na art. 28 ust. 1 P.b. organ wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów dot. działki nr ewid. 168/1 w [...] wynika, że ma ona powierzchnię 8140 m2. Na działce tej znajduje się 65 obiektów budowlanych spełniających funkcję użytkową garażu wybudowanych w różnym czasie. Na tej podstawie organ stwierdził, że kryteria w odniesieniu do liczby obiektów względem powierzchni działki nie zostały spełnione, gdyż na w/w działce zgodnie z wyliczeniem 8140 m2 : 500 m2 = 16,28 szt. może być usytuowane nie więcej niż 16 obiektów typu garaż.

Wobec powyższego organ I instancji uznał, że na budowę przedmiotowego garażu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a w przypadku jego braku należało wdrożyć procedurę uregulowaną w art. 48 ust. 1 P.b. Zgodnie z powołanym przepisem, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Dalej naprowadzono, że w 1988 r. uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w którym teren obecnych garaży na os. [...] przeznaczono pod projektowaną ulicę główną ruchu przyspieszonego, jako kontynuację drogi krajowej nr [....] KOGP. Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. został zmieniony miejscowy plan ogólny zagospodarowania miasta i dopuszczono na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGT możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dn. [...].04.1997 r. kolejny raz zmieniono zapis w miejscowym planie, zgodnie z którym działka została przeznaczona pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego kontynuacja drogi krajowej międzynarodowej nr [....].

W świetle powyższego organ pierwszej intsancji stwierdził brak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dodatko stnowisko swoje podparł ustaleniem, że działka nr 168/1 posiada klasę użytku gruntowego LS - działka leśna. Skoro, jak stwierdził, sporny obiekt zrealizowano na terenie leśnym (co wynika z wypisów rejestru gruntów), to niemożliwym byłoby uzyskanie przez inwestora zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku decyzji o warunkach zabudowy, albowiem wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB podał, że do dnia wydania decyzji nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne. Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 roku poz. 1065; dalej: "rozporządzenie") wskazał, że budynek garażowy należy zakwalifikować jako nie przeznaczony na pobyt ludzi, a więc zgodnie z § 209 rozporządzenia do kategorii PM. Stosownie do treści § 271 ust. 1 i ust. 8 minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem zaliczonym do kategorii PM, a granicą (konturem) lasu winna wynosić 12 m. Tymczasem budynek usytuowany jest na działce leśnej, a zatem odległość ta wynosi 0. Powyższego naruszenia nie da się w ocenie organu naprawić.

Właściciel garażu użytkuje go na mocy nadal obowiązującej umowy zawartej z Gminą [...] na dzierżawę gruntu. Sama umowa zawarta pomiędzy właścicielem garażu, a Gminą [...] nie stanowi pozwoleń w rozumieniu prawa budowlanego.

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że z uwagi na to, że budowa przedmiotowego garażu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem brak jest podstaw do legalizacji budowy przedmiotowego garażu i koniecznym jest orzeczenie jego rozbiórki.

Odwołanie od decyzji wniósł L. W. W odwołaniu zarzucił brak właściwej oceny stanu faktycznego, albowiem odwołujący jest tylko dzierżawcą, właścicielem gruntu jest Gmina [...]. Zgodnie z zasadą, to co zostało wybudowane na gruncie jest własnością właściciela gruntu należy uznać, że garaż w przypadku trwałego umiejscowienia na gruncie jest własnością właściciela gruntu. W przypadku gdy garaż jest jedynie przykręcony do fundamentu, to wówczas nie stanowi budowli — nie jest trwale związany z gruntem. W przedmiotowej decyzji organ w ogóle nie podjął próby ustalenia czy garaż jest trwale związany z guntem, a co za tym idzie, kto jest jego właścicielem. Wydana decyzja nakazuje jej adresatowi zniszczenie mienia gmminego, co najmniej w zakresie tego, co znajduje się pod garażem, jeżeli uznać, że jest to trwale związane z gruntem. Adresata decyzji zobowiązuje się zatem do zniszczenia czyjejś własności. Najemca czy dzierżawca nie może być zobowiązany do usunięcia czy też zniszczenia rzeczy, która należy do gminy. Organ powinien wyjaśnić, co jest trwale związane z gruntem, ustalić relacje właścicielskie, skierować decyzję do podmiotu właściwego.

Skarżący zarzuca również, że organ nie wyjaśnił kolejności lokowania garaży. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy przeciwpożarowe oraz stwierdzono, że garaży jest więcej niż mogłoby być. Na działce może być 16 garaży, a jest 65. Organ przyjął, zatem że wszystkie garaże są wybudowane ponad 16 dopuszczalnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić 16 pierwszych garaży. Ponadto organ niezasadnie nie zawiesił postępowania do czasu wydania decyzji przez Lasy Państwowe, tym bardziej, że to postępowanie było na końcowym etapie. Wyłączenie z produkcji leśnej jest bardzo ważne z punktu widzenia treści wydanej decyzji. Organ również nie zadał sobie trudu wyjaśnienia czy w Gminie są prace w zakresie aktualnego planu, bo obecnie toczą się prace nad zmianą miejscowego planu dla tej działki. Organ powinien wyjaśnić na jakim etapie te prace są i ile jeszcze postępowanie może potrwać. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o zmianę planu miejscowego.

Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania. Kasatoryjne rozstrzygnięcie organu wynikało wyłącznie z przyjęcia innej kwalifikaji obiektu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która została ogłoszona w dniu 18 marca 2020 r., wprowadziła w art. 1 zmiany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r. Jednakże art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w sierpniu 2020 r. - do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 P.b., jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Według oświadczenia uczestnika, budynek ten został wybudowany w 2000 r. i na jego wykonanie nie posiada żadnej dokumentacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 P.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W dacie budowy przedmiotowego obiektu (tj. 2004 r.) w art. 29 ani w art. 30 P.b. ustawodawca nie zwolnił budowy garaży z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że na działce nr 168/1 usytuowanych jest 65 obiektów budowlanych stanowiących garaże. Działka posiada powierzchnię wynoszącą 8140 m2. Zgodnie z wyliczeniem (8140 m2 : 500 m2= 16,28) na działce nr 168/1 może być usytuowane nie więcej niż 16 obiektów typu garaż. Jako informację znana z urzędu organ wskazał, że przed 1 stycznia 1995 r. tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wybudowano ok. 30 garaży. Zatem budowa przedmiotowego garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził więc, że realizacja garażu nr 71 na działce nr 168/1 została dokonana samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie budowy, jak i w dacie orzekania. Zostały spełnione przesłanki samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 P.b. Organ odwoławczy podkreślił, że określone w art. 48 ust. 2 P.b. warunki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej muszą zostać spełnione łącznie, a niespełnienie któregokolwiek z nich wyklucza możliwość legalizacji i tym samym zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, że teren na którym zlokalizowano przedmiotowy obiekt, objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu uchwalony został w 1988 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., w którym teren działki nr 168/1 przeznaczono pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. Rady Miejskiej, dokonano zmiany w w/w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Zmiana ta dopuszczała na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Realizacje garaży na podstawie planów zagospodarowania terenu w celu zachowania ładu przestrzennego. Następnie Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., po raz kolejny zmieniono zapis w miejscowym planie zgodnie z którym obecnie działka nr 168/1 położona jest w obszarze oznaczonym symbolami KOGP - "projektowana ulica główna ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr [....] (III kl. tech.). Pismem z dnia 19 października 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], poinformował, że w dniu 14 października 2020 r. wszczęto procedurę przetargową na sporządzenie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...], obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę miasta [...] oraz zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę drogi krajowej nr [...]. Przedmiotowa zmiana będzie obejmować działkę nr 168/1. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy garaż położony jest na terenie przeznaczonym pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr [...] (III kl. tech.). Zatem jego budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy obiekt nie spełnia więc wymogów określonych przepisami art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b., co wyklucza podjęcie procedury legalizującej w stosunku do tego obiektu. Zatem organ I instancji zobowiązany był wydać, na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Organ odwoławczy wskazał, że właścicielem przedmiotowego obiektu, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.) jest Gmina. Przepis art. 48 k.c. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jednak z uwagi na fakt, że uczestnik jest użytkownikiem garażu, to w ocenie organu należy uznać go za podmiot, o jakim mowa jest w art. 52 P.b., tj. zarządcę obiektu, a tym samym może być on adresatem rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sentencja zaskarżonej decyzji została sformułowana nieprawidłowo, gdyż nakazano w niej rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu a nie budynku garażu, co ma znaczenie dla prawidłowego określenia przedmiotu rozbiórki i konsekwencje dla wysokości grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Wobec powyższego należało zreformować sentencję decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kolejność budowy garaży usytuowanych na działce nr 168/1 nie ma znaczenia dla sprawy i przyjętej procedury legalizacyjnej, podobnie jak kwestie dotyczące wydania decyzji przez Lasy Państwowe w kwestii wyłączenia w/w działki z produkcji leśnej. Bez znaczenia są również prace dotyczące ewentualnej zmiany aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Do pozostałych zarzutów odniesiono się w uzasadnieniu decyzji. Organ wskazał, że do strony postępowania należy inicjatywa dowodowa w kwestii np. przedstawienia pozwolenia na budowę badanego obiektu.

W ustawowym terminie Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w zakresie pkt 2 decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie oraz § 102-108 i § 274-281 rozporządzenia poprzez niezastosowanie,

2) naruszenie art. 3 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 i 2 u.p.b., poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że pkt 1 zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, albowiem decyzję organu I instancji należało uchylić w całości. Jednocześnie rozstrzygnięcie w pkt 2 jest niezasadne, albowiem po uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości należało sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Gmina podniosła, że organ odwoławczy błędnie uznał, że garaż stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Garaże na działce nr 168/1 nie posiadają trwałego związania z gruntem, o czym świadczy stwierdzenie organu, że garaże przymocowane są za pomocą kotew. Takie konstrukcje blaszane są przedmiotem sprzedaży przez internet, gdzie sprzedawana jest konstrukcja w postaci garażu posiadającego ściany boczne oraz dach i przeznaczone do montażu za pomocą kotew. Taki garaż, po jego zakotwieniu nie stanowi części składowej gruntu, ponieważ nie jest stale związany z gruntem. Ponadto betonowa wylewka w środku garażu nie stanowi fundamentu, albowiem przepisy techniczne dotyczące wymagań technicznych dla garaży i ich usadowienia są inne, aniżeli dla budynków. Zakwalifikowanie garaży blaszanych, jako budynków, jest istotnym błędem metodologicznym, albowiem dalsze rozważania organu dotyczą garaży, jako budynku, a nie jako obiektu budowlanego. Co za tym idzie, w stosunku do przedmiotowego garażu zostały zastosowane niewłaściwe przepisy wykonawcze rozporządzenia dotyczącego wymagań technicznych dla obiektów budowlanych i ich usytuowania. Błędne zakwalifikowanie garażu, jako budynku rodzi istotne wątpliwości w zakresie ewentualnego wykonania decyzji, albowiem sam garaż nie jest trwale związany z gruntem, natomiast wylewka, która miałaby pozostać, stanowi własność Gminy. Gmina stwierdziła, że ma bardzo istotny interes w celu zakwestionowania przedmiotowej decyzji również i z tego względu, że organ uznał, że adresatem decyzji może być użytkownik garażu zgodnie z art. 52 P.b. Gmina podkreśliła, że posiada wiele nieruchomości, które oddała w najem lub dzierżawę. W sytuacji, gdy na oddanej przez Gminę nieruchomości istniałby jakikolwiek obiekt budowlany, który zostałby samowolnie rozbudowany, czy przebudowany, to istnieje realne zagrożenie, że decyzje rozbiórkowe będą nakładane na najemcę lub dzierżawcę, a co za tym idzie, będzie naruszona własność Gminy. Zaskarżona decyzja ingeruje w prawo własności Gminy, albowiem w przypadku uznania, że jakakolwiek część garażu została trwale związana z gruntem, na przykład betonowa wylewka, to przedmiotowa decyzja ingeruje w część składową działki gminnej. Organ poszedł o krok dalej i uznał, że nawet blaszany garaż jedynie zakotwiony, stanowi własność Gminy, podczas gdy ani z umowy, ani z przepisów prawa nie można wywnioskować, aby coś, co jest tylko nietrwale związane z gruntem, było własnością Gminy. Ponadto Gmina uważa, że dokonana przez organ interpretacja art. 52 P.b. jest nie tyle nieprawidłowa, co wysoce niepokojąca na przyszłość. Gmina podkreśliła, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych, odnosząc się jedynie do przepisu § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć zastosowania w niniejszym przypadku. Analiza usytuowania przedmiotowego garażu z działką leśną jest nieprawidłowa. Nie można ustalać wymagań odległości z granicą lasu ze względu na przepisy pożarowe w odniesieniu do obiektu usytuowanego na działce leśnej, a należy wskazać, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji działka nr 168/1 nie została wyłączona z produkcji leśnej. Zatem w sprawie zupełnie niezasadnie organ oparł swoje rozstrzygnięcie o § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia, a jednocześnie pominął przepisy § 102 - 108 oraz § 274- 281 rozporządzenia. Przepisy te określają wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać garaże, zarówno ze względu na stronę techniczną garażu, jak i jego usytuowanie. Przepisy te mają charakter szczególny do ogólnych postanowień rozporządzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę przepisów technicznych odnoszących się do garaży oraz ich wzajemnego usytuowania. Uchybienie jest o tyle istotne, że na działce nr 168/1 znajduje się 65 garaży (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przy powołaniu liczby garaży organ kwalifikuje je, jako obiekty budowlane, a nie jako budynki). Organ dokonał wyliczeń, zgodnie z którymi przyjął, że na każde 500 m2 działki mogą przypadać 2 garaże. Powierzchnie działki 8140 m2 podzielił przez 500 m2 i wyszło, że może znajdować się 16,28 garaży na przedmiotowej działce, podczas gdy wynik ten powinien być przemnożony, przez 2, bo na 500 m2 powierzchni mogą być 2 garaże. Zatem już samo wyliczenie organu stanowi błąd matematyczny. Dokonując prawidłowych obliczeń należało stwierdzić, że przy założeniach organu może być usadowionych 32 garaże. Co więcej, Gmina jest uczestnikiem we wszystkich postępowaniach dotyczących garaży na przedmiotowej działce i zauważa, że jak dotąd jedynie w kilkunastu przypadkach organ uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś ostatnie decyzje, które Gmina otrzymuje, są to decyzje rozbiórkowe. Trudno jest zrozumieć, dlaczego organ w tej samej sprawie, co do takich samych garaży, w tym samym czasie, wydaje różne decyzje i stosuje różne przepisy prawa. Co więcej, garaże na tej działce istnieją od przeszło 30 lat, nigdy też nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, Gmina nie odnotowała też żadnych incydentów związanych z funkcjonowaniem garaży. Gmina wskazała, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ odwoławczy uznał, że garaż wskazany w tej decyzji podlega przepisom ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz zauważył, że zgodnie z przepisami tamtej ustawy samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W powołanej decyzji organ odwoławczy słusznie wskazał, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ jednoznacznie wyartykułował we wspomnianej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, że organ I instancji nie wykazał przesłanek rozbiórki garażu, a przede wszystkim nie przeanalizował przepisów warunków technicznych dotyczących garaży. Jednocześnie nakazał przeanalizowanie i wykazanie, że obiekt budowlany w postaci garażu spowodował rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Organ wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Zatem organ w zakresie tej samej działki, co do garaży o takiej samej konstrukcji - blaszane garaże przytwierdzone do podłoża za pomocą kotew, przy czym podłoże stanowi wylewka betonowa - stosuje różne przepisy prawa dotyczące warunków technicznych dotyczących usytuowania garaży i ich warunków technicznych, wydaje różne decyzje, różnie klasyfikuje garaże, przy czym nawet w uzasadnieniu treści zaskarżonych decyzji nie jest konsekwentny i w sytuacji, gdy w sentencji decyzji klasyfikuje garaż, jako budynek, to w uzasadnieniu powołuje się na obiekt budowlany. Ponadto tylko w nielicznych przypadkach organ zwrócił uwagę na możliwość usankcjonowania istnienia garażu w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Strony zaś zawiadomione o terminie posiedzenia mają prawo przedstawiać swoje stanowiska w sprawie.

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozstrzygnięta przez kontrolowane organy z istotnym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, których postać i stopień miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że przed tutejszym Sądem zarejestrowano ponad 20 spraw, których przedmiotem kontroli są decyzje zapadłe w sprawie rozbiórki garaży usytuowanych na działce 168/1 w [...]. Budynki te każdorazowo podlegają ocenie i odrębnej kwalifikacji. Niektóre budynki kwalifikowane są jako trwale związane z gruntem inne jako nieposiadające takiego związku. W każdym przypadku na podstawie indywidulanych cech każdego z nich.

Nie budzi wątpliwości Sądu kwalifikacja spornego obiektu budowlanego (garaż nr 71, wybudowany ok. 2004 r. na działce nr 168/1 należącej do Gminy i Miasta [...], będącej przedmiotem dzierżawy zgodnie z umową z 19 listopada 2018 r., k. 24 akt organu I instancji) jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt. 2 P.b. (jest to bowiem obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach).

Na tym co do zasady pewność Sądu co do ustaleń organów, koniecznych do wydania rozstrzygnięcia kończy się.

I tak, wbrew twierdzeniom organów nie została wyjaśniona kwestia obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym sporną działkę nr 168/1, a przynajmniej nie wynika to z przedstawionych sądowi akt. Zawarta w aktach sprawy dokumentacja oraz prawidłowa wykładnia przepisów art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 67 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzą do wniosku, że III zmiana MPZP miasta [...] przyjęta uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. utraciła z dniem 1 stycznia 2004 r. moc obowiązującą.

Z akt sprawy wynika, że sporna działka nr 168/1 znajduje się w obszarze objętym granicami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] (MPOZP) przyjętego uchwalą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1988 r. Plan Ogólny był następnie przedmiotem zmian na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] marca 1992 r. (I zmiana), uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 1994 r. (II zmiana), uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. (III zmiana) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. (IV zmiana). Dokumentacja zgromadzona przez organy prowadzi do wniosku, że MPOZP z 1988 r. przewidywał, że sporny teren został przeznaczony pod budowę drogi tranzytowej głównej o funkcji międzyregionalnej (KOGt), jednak zgodnie z I zmianą MPOZP z 1992 r. dopuszczono na tym terenie budowę zespołów tymczasowych, przestawnych garaży (k. 16 akt organu I instancji). Organ nie zgromadził jednak pełnej treści uchwał obejmujących zmiany II, III i IV (lata 1994-1997), a jedynie załączył pierwszą stronę uchwały Nr [...] oraz ustalenia realizacyjne komunikacji (nie jest pewne, jakiej wersji MPOZP one dotyczą). Z dokumentów tych wynika jedynie, że sporna działka ma znajdować się na terenie przeznaczonym pod projektowaną "ulicę główną ruchu przyśpieszonego – kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (III kl. tech.)".

Wniosek organu planistycznego oraz organu odwoławczego, że III i IV zmiana MPOZP zachowały moc obowiązującą jest błędny.

Przede wszystkim w aktualnym stanie prawnym zasadniczą podstawą oceny mocy obowiązującej miejscowych planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz po tym dniu jest art. 87 ust. 1-3 w zw. z art. 88 ust. 1 u.p.z.p. (z zastrzeżeniem art. 27 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że obowiązujące w dniu 11 lipca 2003 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Jednocześnie należy kategorycznie stwierdzić, że będący podstawą tymczasowego utrzymania w mocy miejscowych planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r. lub zmian tego rodzaju planów przepis art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił bezwzględnie moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003 r. (zob. art. 88 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego w art. 88 ust. 2). Tym samym regulacja przedłużająca moc obowiązującą miejscowych planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r. lub ich zmian (art. 67 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wyłączająca zasadę utraty mocy obowiązującej planów w odniesieniu do "terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie" planistycznej z dnia 7 lipca 1994 r. (art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) utraciła moc obowiązującą w dniu 11 lipca 2003 r. W tym zakresie należy mieć na względzie normatywny związek przepisu art. 67 ust. 2 z przepisem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis art. 67 ust. 2 nie ma samodzielnego znaczenia w tym sensie, że jedynie w zakresie czasowym obowiązywania ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. wyłącza stosowanie art. 67 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do terenów objętych zmianami planistycznymi dokonanymi w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Sądowi jest oczywiście znane orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II OSK 721/13), które nadały przepisowi art. 67 ust. 2 samodzielne znaczenie, uznając za błędnymi poglądami doktryny (zob. np. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, art. 87, teza druga, LEX/el., Zakamycze 2004), że o ile dokonane po dniu 1 stycznia 1995 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. zmiany planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r., zgodnie z zasadami i trybem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mają na tyle "samodzielne znaczenie planistyczne", to należy uznać, że zmiany te zachowały moc również po dniu 11 lipca 2003 r. Stanowisko to bez żadnej podstawy normatywnej (zob. T. Bąkowski, jw.: "Pomimo braku wyraźnej regulacji odnośnie do uchwał podjętych na podstawie przepisów u.z.p. w sprawie zmiany m.p.z.p., uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu") "przedłuża" na czas nieokreślony obowiązywanie tego rodzaju "zmian" nieobowiązujących planów. Nie uwzględniono natomiast, że przepisy art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w pełnym zakresie utraciły moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003 r., a przepis art. 87 u.p.z.p. nie zawiera żadnej normy, która stanowiłaby podstawę dla przyjęcia, że zmiany planistyczne, o których mowa w art. 67 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., zachowują bezterminowo tego rodzaju moc obowiązującą.

O ile zatem obowiązuje zasada, że pomimo braku wyraźnej regulacji ostateczne decyzje administracyjne wydane na podstawie uchylonej ustawy zachowują moc, o tyle w przypadku aktów normatywnych (w tym rozporządzeń wykonawczych i aktów prawa miejscowego) obowiązuje zasada odwrotna. Konieczne jest zatem ustanowienie i obowiązywanie odrębnej ustawowej regulacji intertemporalnej, która stanowi podstawę dalszego obowiązywania aktów normatywnych podustawowych wydanych na podstawie uchylonej ustawy (zob. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 430 i n.). Odmienne stanowisko jest rażąco błędne i sprzeczne z prawem.

W związku z powyższym skarżone organy miały obowiązek ustalania przesłanek dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w zakresie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 u.p.b.). W świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w takiej sytuacji należało w pierwszej kolejności zbadać, czy sporny teren działki nr 168/1 był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Na uboczu rozważań Sąd stwierdza, że nawet gdyby przyjąć, że tzw. III zmiana MPOZP (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r.) zachowała "moc obowiązującą", to i tak organy orzekające w sprawie nie ustaliły, czy i w jakim zakresie wynikające z uchwały z dnia [...] kwietnia 1997 r. przeznaczenie planistyczne działki nr 168/1 ("ulica główna ruchu przyśpieszonego – kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr [...]") zostało ustalone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obowiązującej od dnia 15 marca 1995 r.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne mogła nastąpić w planie pod warunkiem uzyskania zgody właściwego organu (por. również art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Jeżeli tego rodzaju zgoda nie została uzyskana, to wynikające z uchwały z dnia [...] kwietnia 1997 r. przeznaczenie planistyczne jest nieważne, jeżeli w momencie jej podejmowania działka nr 168/1 (zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, k. 10 akt organu I instancji) miała przeznaczenie leśne.

Należy w powyższym kontekście pamiętać, że pomimo tego, że od roku 1988 sporna działka miała drogowe przeznaczenie planistyczne (z dopuszczalnością tymczasowej zabudowy garażowej, zgodnie z I zmianą MPOZP z 1992 r.), od bliżej nieustalonego momentu jest ona zalesiona i w świetle ewidencji gruntów jest użytkowana jako działka leśna (LsIV). Wyżej zaprezentowane stanowisko odnośnie do obowiązywania na terenie działki 168/1 MPOZP, z którym Sąd w składzie orzekającym się zgadza, zaprezentował WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 293/21 w jednej ze spraw związanych z realizacją garaży na działce 168/1 w [...] garaży).

Ustalenie powyższej kwestii na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe, bowiem akta administracyjne sprawy nie zawierają ww. uchwały z 1988r., natomiast uchwała z 1997r. została zamieszczona jedynie we fragmencie, co należy ocenić negatywnie z perspektywy brzmienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym kontekście należy wskazać, że powoływany przez strony postępowania oraz organy fakt toczącego się postępowania w sprawie wyłączenie gruntów z produkcji leśnej stanowi odrębną kwestię od ustalenia, czy w nieobowiązującym już miejscowym planie została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne. Gdyby bowiem taka zgoda została wyrażona, otwiera się możliwość nałożenia na stronę, ustaloną zgodnie z art. 52 P.b. obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Zatem ocena organów I i II instancji co do braku możliwości legalizacji spornych obiektów była przedwczesna i wynikała z błędnej oceny co do niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem, jak również z niewyjaśnienia kwestii co do wyrażenia w miejscowym planie zgody na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne. Ponadto słusznie również zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w poprzednio powołanym wyroku II SA/Rz 293/21, że organy popadły w sprzeczność, wskazując z jednej strony, że obowiązująca – w ich ocenie – III zmiana MPOZP z 1988 r. ustaliła przeznaczenie drogowe działki nr 168/1, a następnie wywodzić, że wynikające z ewidencji przeznaczenie leśne w powiązaniu z 271 ust. 1-2 i ust. 8 rozporządzenia nie pozwala na zabudowę tej działki. Należy przy tym wskazać, że ustalenie, iż działka objęta jest zgodną na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne będzie determinowała konieczność ponownej oceny co do zgodności inwestycji z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kolejne uchybienia organów dotyczą jakże ważnej z punktu widzenia niniejszej sprawy tj. ustalenia osoby, na którą nałożono zaskarżona decyzja obowiązek rozbiórki.

Zgodnie z art. 52 P.b. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie ( z uwagi na 25 ustawy zmieniającej) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a, oraz art. 51, a zatem również w decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie osoba inwestora nie została ustalona. Z protokołu kontroli, przeprowadzonej na działce nr 168/1 z dnia 12 sierpnia 2020r. wynika, że garaż został postawiony ok 2004r. Nie jest wiadome, przez kogo. Organy nie zgromadziły żadnej dokumentacji, która dotyczyłaby okoliczności posadowienia garażu na działce jak i objęcia garażu w posiadanie przez L. W. W świetle materiału dowodowego sprawy za inwestora nie mógł być więc uznany posiadacz garażu a zarazem adresat decyzji rozbiórkowej.

WINB uznał, że nakaz rozbiórki należy skierować do L. W. – użytkownika garażu, jako podmiotu wymienionego w art. 52 P.b., tj. zarządcy obiektu. W ocenie Sądu zakwalifikowanie go jako zarządcy obiektu jest nieudowodnione.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością (tak m.in. NSA w wyroku z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14, oraz w wyroku z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11).

W niniejszej sprawie, jak już powyżej wskazano, organy nie ustaliły, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego ani czyją jest on własnością. Wskazane wyżej braki postępowania dowodowego naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na obecnym etapie postpowania, wobec braku wyjaśnienia ww. kwestii skierowanie nakazu rozbiórki garażu do posiadania terenu naruszało art. 52 P.b.

Wbrew zarzutom skargi realizacja garażu nie mogła na pewno odbywać się na podstawie dokonanego zgłoszenia. Organ II instancji wyjaśnił, że powierzchnia działki dawała możliwość usytuowania na działce 32 takich garaży, bez wdrażania procedury uzyskania pozwolenia na budowę ( organ I instancji przyjął 16) jednak już przed 1 stycznia 1995 r. istniały na tej działce 33 garaże, a co za tym idzie posadowiony w 2004 r. garaż nr 71 nie mieścił się w dopuszczalnej liczbie 32 garaży.

Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą uwzględnić ocenę i wskazówki Sądu wyrażone w treści uzasadnienia.