Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 26 października 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 26 października 2016 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wnioskiem z dnia 26 października 2017 r. R. P. dalej: wnioskodawca, strona, skarżący, zwrócił się do dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. dalej: dyrektor Zakładu, na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.), o udostępnienie rejestru umów zawartych przez Gminny Zakład Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 20 października 2016 r. ze wskazaniem następujących danych: nr umowy o rejestrze, daty podpisania umowy, opisu przedmiotu umowy, wykonawcy, wartości umowy (kwota w złotych). Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie powyższych informacji pocztą pod wskazany adres.

Pismem z dnia 3 listopada 2016 r. dyrektor Zakładu wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku poprzez wskazanie, że żądana informacja publiczna jest niezbędna dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Nadto wezwał do wskazania, jakie umowy są przedmiotem złożonego wniosku. Wnioskodawcę pouczono, że nieudzielenie odpowiedzi w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r. dyrektor Zakładu poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania gdyż nie wykazano istnienia interesu publicznego.

W piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. wnioskodawca wskazał, że żądane dane nie stanowią informacji przetworzonej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zwrócił uwagę, że postępowanie o dostęp do informacji nie przewiduje pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. dyrektor Zakładu poinformował, że żądane dane dotyczą informacji przetworzonej. Jednocześnie nie podzielono stanowisko strony wyrażonego w piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. Przypomniano, że wnioskodawca nie wykazał, że informacja publiczna jest niezbędna dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

Strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 26 października 2016 r. Skarżący zarzucił organowi zobowiązanemu naruszenie:

-art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi prawo wiedzy o działaniach władz publicznych w ten sposób, iż doszło do nadmiernego ograniczenia tego uprawnienia,

-art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej,

-art. 13 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie niewypełnienia ustawowego obowiązku, co do formy odmowy udostępnienia informacji.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostepnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią informację publiczną. Zdaniem skarżącego, uwzględniając art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nawet jeśli dyrektor Zakładu uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną, winien wydać i skutecznie doręczyć decyzję odmowną w odpowiedniej formie wraz z uzasadnieniem.

W odpowiedzi na skargę dyrektor Zakładu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu wniesienia skargi, tj. niewezwanie organu przed jej wniesieniem do usunięcia naruszenia prawa, na zasadzie art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.), oraz niewyczerpanie procedury przewidzianej w art. 17 ust. 2 u.d.i.p., ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Zdaniem organu, skoro strona nie zgadza się z czynnościami dokonanymi przez organ, w pierwszej kolejności winna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skoro tego nie uczyniła z przyczyn formalnych skargę należy odrzucić.

Nadto skarżący niezadowolony z rozstrzygnięcia swojej sprawy przed uruchomieniem drogi sądowoadministracyjnej, nie wyczerpał również trybu przewidzianego w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. i nie zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy do dyrektora Zakładu.

Ponadto skarga jest bezzasadna, z uwagi na fakt, iż skarżący domaga się po pierwsze ustalenia, czy żądane informacje są informacją przetworzoną czy też nie, a po drugie co można wnioskować z treści uzasadnienia skargi domaga się wydania decyzji odmownej. Wskazano, że w ocenie podmiotu niebędącego organem władzy publicznej zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Strona prawidłowo zatem została wezwana do wykazania przesłanki warunkującej udzielenie informacji publicznej o takim charakterze. Dopiero bowiem w zależności od reakcji wnioskodawcy można było albo w drodze czynności materialno-technicznej udzielić informacji, albo jej odmówić w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie strona odmówiła takiego wykazania arbitralnie twierdząc, że nie jest to informacja przetworzona. Przyczyną pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania było zatem zakwalifikowanie jej jako przetworzonej, co wymagało wykazania przez wnioskodawcę, że żąda informacji w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji w niniejszej sprawie brak było zarówno podstaw do wydania decyzji odmownej, gdyż taką można wydać wskutek niewykazania przez stronę ustawowej przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z czym nie można utożsamiać w niniejszej sprawie reakcji strony na wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego jaką był zarzut błędnego zakwalifikowania wniosku jako informacji przetworzonej. Wskazano też brak podstaw do dokonania czynności materialno-technicznej. W ocenie organu zobowiązanego strona nie podjęła próby wykazania wymaganego interesu, co pozwoliłoby podmiotowi na ocenę, czy taki interes został wykazany. Stwierdzenie skarżącego, że nie jest to informacja przetworzona nie może być utożsamiane z brakiem wykazania takiego interesu i wydaniem decyzji odmownej.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2017 r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy.

Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1) jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żadną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem.

W odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi zawartego w odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (stanowisko to jest utrwalone w wielu orzeczeniach, por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05. Skarga nie jest więc przedwczesna, LEX nr 2365450.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., II SAB/Kr 140/12, LEX nr 1234526).

Przyjmuje się, że informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. A zatem informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych.

Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę wszystkie żądane informacje organ uznał za wymagające przetworzenia i z tej przyczyny, po poinformowaniu wnioskującego oraz wezwaniu go do wykazania interesu publicznego nie udzielił odpowiedzi w żadnym zakresie. Postępowanie takie nie ma oparcia w przepisach u.d.i.p. Mianowicie wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie ma obowiązku wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Może on odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zatem to dysponent informacji publicznej przetworzonej winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Gdy jednak wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, zobowiązany powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dip (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., I OSK 2932/13, z dnia 27 listopada 2012 r., I OSK 1985/12; z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14, z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1057/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, CBOSA), a nie pozostawić wniosek o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania.

Naruszenie wyżej wskazanego trybu przesądza już o zasadności skargi bowiem zobowiązany pozostaje w błędnym przekonaniu, że brak odpowiedzi na skierowane do skarżącego wezwanie zwolnił go od wydania decyzji załatwiającej wniosek. Ten stan wypełnił przesłankę bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem organu było bowiem, w sytuacji uznania, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, poinformowanie o tym skarżącego i wskazanie na czym przetworzenie ma polegać oraz wyznaczenie mu terminu - adekwatnego do terminów wynikających z u.d.i.p. - przez który organ oczekiwać będzie na wykazanie przesłanki z art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p., a po jego upływie załatwienie wniosku - udostępnienie informacji w przypadku wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub załatwienie wniosku odmowną decyzją administracyjną.

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało nakazać organowi załatwienie wniosku we właściwej formie i trybie (pkt I wyroku).

Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny ma jednocześnie obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że dla zasadności skargi na bezczynność (stwierdzenia stanu bezczynności) nie mają znaczenia powody, iż określony akt (czynność) nie został podjęty, w szczególności zaś, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę nie wskazują by niedziałanie organy było celowe czy zawinione w stopniu rażącym (pkt II wyroku).

Odnosząc się do kwestii, które będą miały znaczenie dla dalszego przebiegu sprawy sąd zwraca uwagę, że kontrola sądowa tego, czy żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej może nastąpić dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, w postępowaniu wszczętym skargą na tę decyzję. Wskazać jednak należy, że jeśli organ nadal podtrzyma swoje stanowisko co do każdej z żądanych informacji jego zadaniem będzie szczegółowe rozważenie czy dana informacja jest rzeczywiście informacją przetworzoną oraz wykazanie, w uzasadnieniu decyzji, jakie to zwiększone środki techniczne i organizacyjne są konieczne do jej przetworzenia.

O należnych skarżącemu organizacji kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi (pkt III wyroku).