Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 109/17 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SAB/Wr 109/17) w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 26 października 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 26 października 2016 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 26 października 2017 r. R. P. zwrócił się do Dyrektora Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. o udostępnienie rejestru umów zawartych przez Gminny Zakład Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 20 października 2016 r. ze wskazaniem następujących danych: nr umowy o rejestrze, daty podpisania umowy, opisu przedmiotu umowy, wykonawcy, wartości umowy (kwota w złotych).

Pismem z dnia 3 listopada 2016 r. Dyrektor ww. Zakładu wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku poprzez wskazanie, że żądana informacja publiczna jest niezbędna dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego oraz wskazania, jakie umowy są przedmiotem złożonego wniosku, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r. Dyrektor Zakładu poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdyż nie wykazano istnienia interesu publicznego. Następnie w piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. wnioskodawca wskazał, że żądane dane nie stanowią informacji przetworzonej, z czym nie zgodził się Dyrektor Zakładu w piśmie z dnia 8 lutego 2017 r.

Skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 26 października 2016 r. wniósł R. P., zarzucając mu naruszenie art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. wniósł o jej odrzucenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił na wstępie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Analizując z kolei zagadnienie przetworzenia informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dysponent informacji publicznej przetworzonej winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, zobowiązany powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenie tego trybu przesądza natomiast o zasadności skargi, bowiem zobowiązany pozostaje w błędnym przekonaniu, że brak odpowiedzi na skierowane do skarżącego wezwanie zwolnił go od wydania decyzji załatwiającej wniosek. Ten stan wypełnił przesłankę bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. Obowiązkiem organu było bowiem, w sytuacji uznania, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, poinformowanie o tym skarżącego i wskazanie na czym przetworzenie ma polegać oraz wyznaczenie mu terminu - adekwatnego do terminów wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez który organ oczekiwać będzie na wykazanie przesłanki z art. 3 ust. pkt 1 ww. ustawy, a po jego upływie załatwienie wniosku - udostępnienie informacji w przypadku wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub załatwienie wniosku odmowną decyzją administracyjną.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Również zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała cech rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono z kolei zgodnie z art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Gminny Zakład Usług Komunalnych w likwidacji w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów art. 25 P.p.s.a. art. 26 P.p.s.a w zw. art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, zwanej dalej "ustawą" lub "u.d.i.p.") poprzez błędne przyjęcie, iż dyrektor zakładu budżetowego posiada zdolność sądową i procesową, a co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy taką zdolność posiada Gminny Zakład Usług Komunalnych i Mieszkaniowych w K. a nie dyrektor. Kwestia ta była wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie i ukształtowała się w tej materii jednolita linia orzecznicza. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. (I OSK 1608/14), którego stan faktyczny w pełni odzwierciedla sytuację prawną jaką mamy w niniejszej sprawie "Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa , to stanowią one zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, to bez względu na to, czy przedsiębiorstwo komunalne wykonuje zadania w formie prawnej zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w formie spółki kapitałowej, mieści się ona w pojęciu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej." Nadto na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej , podmioty wymienione w art. 4 ustawy, traktowane są przed sądem administracyjnym (w znaczeniu procesowym) jako organy.

Wskazując na powyższy zarzut, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postępowania we własnym zakresie, uwzględnienie skargi kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie koszów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że Gminny Zakład Usług Komunalnych jako jednostka organizacyjna gminy jest podmiotem, na który ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada określony obowiązek prawny, jednak błędnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż to Dyrektor posiada zdolność sądową, którego uznał za stronę w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym z treści art. 4 ust. 1 ustawy, a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 45/14, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2540/14, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1941/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) Zatem powołany przepis nie wyklucza istnienia innych podmiotów, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajdują się w jej posiadaniu.

Ustawodawca posługując się w tej ustawie terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednak pogląd, z którym nie sposób się nie zgodzić, w myśl którego pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP oraz jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do naruszenie przepisów art. 25 i 26 P.p.s.a. wskazać należy, że zdolność sądowa stanowi cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 P.p.s.a. – skarżącego lub organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (zob. B. Dauter: Komentarz do art. 25 P.p.s.a, teza 1, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016). Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje przepis art. 25 P.p.s.a., który stanowiąc w § 3, że "Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" przyznaje zdolność sądową podmiotom posiadającym podmiotowość administracyjnoprawną rozumianą jako wynikającą z przepisów prawa możliwość nałożenia na wymienione wyżej jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień albo skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W odniesieniu natomiast do zdolności sądowej podmiotów, których działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, istotne jest, czy są one organami uprawnionymi do władczego działania lub jednostkami, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień mogą, tak jak organy, załatwiać sprawy z zakresu prawa publicznego poddane kontroli sądowoadministracyjnej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma przeszkód, aby na gruncie przepisów u.d.i.p. za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej lub odmowy jej udostępnienia uznać organ jednostki pomocniczej gminy. W wyroku NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2136/13 wskazano, że skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a. czy P.p.s.a. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1941/16 brak osobowości prawnej nie może stanowić przeszkody do kontroli przez sąd administracyjny zobowiązań płynących z konstytucyjnego prawa do informacji, a ponadto nie powoduje niedopuszczalności postępowania w sprawie na bezczynność podmiotu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Jednakże jeżeli podmiot wykonuje zadania publiczne otrzyma wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to zobowiązany jest informacji tej udzielić i nie sposób wobec tego odmówić takiemu podmiotowi zdolności sądowej, w postępowaniu wszczętym na podstawie u.d.i.p.

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Gminnego Zakładu Usług Komunalnych i Mieszkaniowych będąc osobą reprezentującą Zakład był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i miał zdolność sądową w zakresie spraw dotyczących udzielania informacji publicznej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.