Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...][...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki ew. nr [...] o pow. [....] ha i nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], zajętych pod drogi publiczne (gminne), tj. ul. [...] i ul. [...].

Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej.

Położone w [...] ([...]) ulice [...] i [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., miały status drogi publiczne j- lokalnej miejskiej, do której to kategorii zaliczone została uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] z [....] stycznia 1990 r. nr [...]. Z dniem 1 stycznia 1999 r., stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), stały się one drogami gminnymi. Ulica [...] przebiegała wówczas m.in. przez obszar obejmujący obecną działkę nr [...] z obrębu [...] pow. [...] m2, a ulica [...] przez obszar obejmujący działkę nr [...] z obrębu [...] pow. [...] m2, co odzwierciedlała mapa dla celów prawnych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego [...] września 2015 r. za nr ewidencyjnym [....], sporządzona według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r.

Na ww. datę współwłaścicielami tych nieruchomości byli [...][...], [...][...], [...][....], [...][...], [....][...] i [...][...], co wynika z udokumentowanego następstwa prawnego po współwłaścicielach ujawnionych w dawnej księdze rep. hip. Nr [...] F. [...] Nr [...].

Postępowanie o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi wszczęte zostało na wniosek Prezydenta Miast [...] z [...] czerwca 2017 r.

W efekcie przeprowadzenia, Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntów oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] przez Gminę Miasto [...], jako zajętych drogami publicznymi.

Odwołując się do treści art. 73 powołanej ustawy, organy wywodziły, że przesłanki opisane w tym przepisie zostały spełnione. Nieruchomości były bowiem zajęte drogami publicznymi, nie stanowiły na 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej i pozostawały we władaniu publicznoprawnym. W zakresie przestrzennych granic zajęcia ich drogami, powoływały się na dowód w postaci mapy dla celów prawnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością, odwoływały się do oświadczenia Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji i [...] Zarządu [....] i [...] w [...] z [...] lipca 2015 r., metryk dróg z [...] grudnia 1993 r., a także polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zawartej pomiędzy Urzędem Miasta [...] a [...] z [...] stycznia 1996 r., obejmującej ubezpieczeniem szkody wyrządzone w związku z zarządzeniem drogami lokalnymi, wojewódzki i krajowymi w [...], wraz z aneksami.

Na powyższą decyzję [...][...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1.art.73 ustawy z 13 października 1998 r., polegające na nieprawidłowym i sprzecznym ze znajdującym się w aktach materiałem dowodowym ustaleniu przez organ II instancji, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z tego artkułu do stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa;

2 art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez:

a)niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczących przedmiotowych nieruchomości w pełni w szczególności polegające na:

-zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów weryfikujących treść oświadczeń Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji i [...] Zarządu [...] i [...] w [...] z [...] lipca 2015r., na którym w zasadzie jako jedynym dowodzie organ I instancji oparł swoje ustalenia co do sprawowania władztwa nad przedmiotowymi nieruchomościami przez Gminę Miasto [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., pomimo, że w tym dniu nie istniała jeszcze jednostka budżetowa Zarząd [...] i [...] w [....], gdyż została ona utworzona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [....] marca 2003 r.,

-nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu w zakresie dotyczącym oparcia ustaleń dotyczących władztwa Gminy [...] w zasadzie wyłącznie w oparciu o pismo Zarządu [...] i [...] w [...], oraz do zarzutów dotyczących nieustalenia czy przedmiotowe działki znajdowały się w granicach pasów drogowych ul. [...] i ul. [...] i sposobu ich urządzenia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi, podnosił nadto, że przywoływana przez Ministra na poparcie władztwa Gminy umowa zawarta pomiędzy Urzędem Miasta [...] a [....] Zakładem [...] [....] oraz polisa OC z 31 stycznia 1996 r., obejmująca ubezpieczeniem szkody wyrządzone w związku z zarządzaniem drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi w [...] oraz metryki ulic, nie potwierdzają objęcia władaniem przez Gminę nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Po pierwsze bowiem, polisa ubezpieczeniowa zawarta została w 1996 r. i z treści decyzji nie wynika by obejmowała ona okres do 31 grudnia 1998 r. Po wtóre zaś, obejmowała ona wszystkie drogi lokalne, krajowe i wojewódzkie w [...], bez ich wyszczególnienie, a zatem wyłącznie na jej podstawie nie można wnioskować sprawowania władztwa na przedmiotowymi nieruchomościami przy ul. [...] i [...], gdyż jest to zbyt ogólnie sformułowana polisa ubezpieczeniowa. Podnosił również, że władanie nieruchomością powinno być wykazane tytułem prawnym takim jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można więc mówić o władaniu, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Wojewody [....].

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne,

z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa

z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] i ul. [...] w [...] stanowią drogi publiczne (pierwotnie drogi lokalną miejskie, a od 1 stycznia 1999 r. gminne), oraz że taki status mają one od 1990 r. Nie jest również sporne, że działki nr [....] i [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność osób fizycznych (będąc wówczas częścią nieruchomości oznaczonej w rep. Hip Nr [...] , jak plac nr [...]). Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach.

Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. owe drogi posadowione były na ww. działkach (ul. [...] na działce nr [...], a ul. [...] na działce nr [...]) i czy znajdowały się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko organu o lokalizacji pasa drogowego wymienionych ulic w granicach działek ze względu na brak szczegółowych ustaleń co do stanu ich urządzenia i wykorzystywania na ww. datę. Wskazuje nadto na brak dostatecznego udokumentowania publicznoprawnego władania nieruchomością, w tym niewykazania tytułu prawnego tego władania.

Wyjaśnić zatem należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., przywoływanej dalej jako: "u.d.p." Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga".

W rozpoznawanej sprawie dokumentem obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. jest mapa dla celów prawnych przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem ewidencyjnym [...], w której treści odzwierciedlono stan zajęcia działek pod drogi publiczne na ww. datę. Mapa ta jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Stanowi zatem dowód tego co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Tym samym jej zakwestionowanie mogło się odbyć wyłącznie przez przedstawienie innego kontrdowodu z dokumentów. Takiego jednak skarżący nie przedłożył. Z kolei znajdujące się w aktach metryki drogi potwierdzają, że co najmniej już w 1993 r. ulice [...] i [....] posiadały elementy infrastruktury drogowej, takie jak: jezdnia (o nawierzchni bitumicznej,) a także ciągi piesze (w znacznej części o nawierzchni betonowej) oraz oświetlenie. Z dokumentów zgromadzonych w aktach nie wynika przy tym, by ów stan po 1993 r. uległ zmianie. Zważywszy przy tym na regularną linie dróg ul. [...] i ul. [...] (funkcjonujących w tym przebiegu od kilkudziesięciu lat - na co wskazuje treść pochodzącego z 1933 r. planu części gruntów majątku [....][...], złożonego do dokumentów księgi wieczystej), uprawnione jest wnioskowanie, że elementy infrastruktury drogowej wymienione w metrykach dróg, znajdować się także musiały w obszarze wchodzącym w skład działek nr [...] i [...] oraz, że stan taki istniał także 31 grudnia 1998 r. Dokumenty te potwierdzają zatem w sposób wystarczający zajętość na koniec 1998 r. nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. pasa drogowego. Stąd przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogami publicznymi, została w ocenie Sądu spełniona, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Tym bardziej, że skarżący poza ogólnie sformułowanym zarzutem niepoczynienia przez organy szczegółowych ustaleń co do elementów infrastruktury drogowej istniejących na nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r., sam nie wykazuje by sposób zagospodarowania nieruchomości przedstawiał się odmiennie, niż przyjęły organy i co potwierdzają przywołane wyżej dowody.

Trafne jest również stanowisko organów, że w sprawie spełniona została ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej stwierdzenia istotne jest bowiem jedynie to by jednostka ta wykonywał faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała nieruchomość w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Podkreślić jednocześnie należy, że zarząd administracji drogowej (trwały zarząd) gruntami zlokalizowanymi w pasie drogowym drogi publicznej powstaje z mocy prawa. Tym samym nie jest wymagane w tym zakresie formalne jago ustanowienie w sposób przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podstawę prawną jego nabycia przez gminną jednostkę administracji drogowej stanowi art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy 2 u.d.p. w zw. z art. 1 pkt 28 stawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198). Stąd chybiony pozostaje podniesiony w skardze argument, że brak istnienia jakiegokolwiek dokumentu kreującego tytuł prawny do nieruchomości zajętej drogą gminną przynależny gminie (jej jednostkom administracji drogowej), wyklucza publicznoprawne nią władanie.

Mając z kolei na uwadze, że to na zarządcy drogi publicznej z mocy samej ustawy ciąży obwiązek podejmowanie działań związanych z prawidłowym utrzymywaniem dróg (por. art. 23 ust. 6 u.d.p.), których finansowanie - w przypadku dróg gminnych i lokalnych miejskich - odbywało się z budżetu gminy (art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych – Dz.U. Nr 123, poz. 780), sam brak zachowania dokumentacji odzwierciedlającej zakres tych prac dokonanych w obszarze konkretnej drogi nie jest okolicznością, z której można skutecznie wyprowadzić wniosek, że tego rodzaju działań zarządca drogi nie podejmował. Jeśli przy tym w realiach rozpoznawanej sprawy potwierdzenie ich wykonywania znajduje wzmocnienie w zawartej 31 stycznia 1996 r. pomiędzy Urzędem Miasta [...] a [...] w umowie ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej od szkód wyrządzonych w związku z zarządzeniem m.in. drogami lokalnymi (a więc także ulicami [...] i [...]) oraz oświadczeniu aktualnego zarządcy drogi o wykonywaniu w ich obszarze przed 31 grudnia 1998 r. (i w tej dacie) prac związanych z utrzymaniem drogi, to publicznoprawnego nimi władania na ww. datę wykluczyć nie sposób. W takiej też sytuacji zbędne było dodatkowe przeprowadzania z urzędu na okoliczność władania nieruchomością (czy weryfikacji prawdziwości ww. oświadczenia) dodatkowego dowodu z przesłuchania świadka - w tym przypadku zastępcy Dyrektora Zarządu [...]i [...], który składał wspomniane oświadczenie. Wbrew więc temu co podnosi skarżący nieprzeprowadzenie w tym aspekcie dodatkowego postępowania nie oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został w pełni wyjaśniony, bądź kluczowe jego elementy ustalono w sposób arbitralny. Z tych przyczyn podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś przedmiotowe działki, stanowiące w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęte były drogami publicznymi – lokalnymi miejskimi (które z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskały kategorię dróg gminnych) i pozostawały we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której były położone (w tym przypadku Gminy Miasto [...]). W tym stanie rzeczy potwierdzająca ów skutek deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, odpowiadają prawu, co czyni skargę niezasadną.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.