Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 172/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 29 grudnia 2020 r., nr AB-II.7843.22.2020.MK w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. S. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 marca 2021 r., II SA/Bk 172/21 w wyniku rozpoznaniu skargi A. S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego z 29 grudnia 2020 r. nr AB-II.7843.22.2020.MK oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Suwalskiego z 3 sierpnia 2020 r. nr AIB.6743.1.74.2020.JW w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że A. S. dokonała 19 czerwca 2020 r. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej o powierzchni 35 m2 oraz wiaty na narzędzia rolnicze na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina Suwałki.

Postanowieniem z 8 lipca 2020 r. Starosta Suwalski na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) dalej: p.b., wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez dołączenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazania jednostki ewidencyjnej i numeru działki oraz kodu pocztowego; dołączenie szkicu sytuacyjnego (mapy ewidencyjnej) z oznaczeniem położenia planowanych obiektów oraz wskazania ich odległości od: granic działki, granicy ewidencyjnej lasu oraz od linii brzegowej jeziora. Jednocześnie organ poinformował inwestorkę o treści uchwały Nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2015 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r. poz. 2116), dalej: u.o.ch.k., według której obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W odniesieniu do ww. zakazu, organ zobowiązał inwestorkę do wyjaśnienia planowanej lokalizacji obiektu budowlanego.

W piśmie z 14 lipca 2020 r. A. S. uzupełniła wniosek, wyjaśniając, że budynki (budowle) mają służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, a ich lokalizacja jest najbardziej korzystna i funkcjonalna. Odległość budynku gospodarczego od linii brzegowej jeziora została określona na 42 m.

Starosta Suwalski decyzją z 3 sierpnia 2020 r. nr AIB.6743.1.74.2020.JW, działając na podstawie art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej na ww. działce nr ew. [...]. Odrębną decyzją z 3 sierpnia 2020 r. umorzył natomiast postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania wiaty na narzędzia rolnicze. Uzasadniając decyzję o wniesieniu sprzeciwu, organ wyjaśnił, że zgłaszany obiekt ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, niemniej działka cechuje się na tyle dużą powierzchnią, że jest możliwość swobodnego zlokalizowania budynku poza 100-metrową strefą ochronną jeziora X. Objęcie terenu formą ochrony przyrody jest podyktowane cennymi walorami przyrodniczymi, które należy chronić.

A. S. pismem z 18 sierpnia 2020 r.. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., postanowieniem z 1 października 2020 r. zlecił Staroście Suwalskiemu uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie jakie zgłoszenie przyjęto lub pozwolenie na budowę wydano w oparciu o decyzję Wójta Gminy Suwałki o warunkach zabudowy z 27 sierpnia 2015 r. znak PP.6730.27.2015.JM, wezwanie odwołującej do jednoznacznego wykazania, że wykonanie pracowni pszczelarskiej w odległości 42 m od linii brzegowej jeziora X. ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej wraz z pouczeniem, że dopuszczenie takiej zabudowy stanowi wyjątek i na inwestorze ciąży obowiązek szczegółowego uzasadnienia swojego zamierzenia albo wskazania nowej lokalizacji pracowni pszczelarskiej, jak też sprecyzowania, czy zgłaszany budynek będzie parterowy czy z poddaszem użytkowym wraz ze zwymiarowaniem wysokości tego poddasza.

Pismem z 28 października 2020 r. Starosta Suwalski przedstawił swoje wyjaśnienie, załączając dodatkowe pismo odwołującej z 26 października 2020 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy odwołał się do treści § 4 ust. 1 pkt 7 u.o.ch.k. zakazującego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, wskazując, że w jego ocenie, w toku postępowania odwołująca nie udowodniła, że budynek gospodarczy oddalony od brzegu jeziora X. o 42 m będzie służył prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Wyjaśnienia złożone przez inwestora są bardzo ogólnikowe. Odwołująca nie przedłożyła dowodu na posiadanie pasieki w lokalizacji zbliżonej do planowanego budynku gospodarczego ani też występujących na tym terenie roślin miododajnych. Nie wyjaśniła równocześnie w sposób nie budzący wątpliwości, do czego będzie służył planowany budynek gospodarczy. Przedstawione rysunki nie wskazują bowiem, że budynek będzie służył jako zaplecze do planowanej pasieki. Wojewoda Podlaski zauważył, że stworzenie pasieki nie wymaga ustawienia budynku jako zaplecza do jej prowadzenia. Budynek, w którym takie zaplecze miałoby być urządzone, powinien być dostosowany do wielkości pasieki. Odwołująca nie wykazała potrzeby budowy takiego budynku, zważywszy że miałby być posadowiony na zasadzie wyjątku w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu jeziora. Organ odwoławczy dodał, że odwołująca nie uzupełniła zgłoszenia poprzez wskazanie wysokości poddasza w planowanym budynku, co uniemożliwia organowi zakwalifikowanie obiektu jako budynku gospodarczego z poddaszem nieużytkowym zwłaszcza, że ze szkicu budynku wynika, iż na poddaszu maja być dwa okna oraz zaplanowano schody.

A. S. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Podlaskiego z 29 grudnia 2020 r., zarzucając jej niewłaściwą ocenę planowanej inwestycji i niedoinformowanie w jaki sposób powinna uzupełnić złożone zgłoszenie. Skarżąca stwierdziła, że inna lokalizacja planowanego budynku gospodarczego nie jest możliwa, bo nie spełni oczekiwanej funkcji. Poddasze w budynku ma być nieużytkowe, co nie oznacza, że nie może posiadać okien i schodów wejściowych. Organy nie wskazały dopuszczalnego wymiaru okien i wysokości, a załączony szkic jest rysunkiem odręcznym, bo projekt nie był wymagany do zgłoszenia. Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, pasieka nie jest planowana tylko rzeczywiście istnieje od 2014 r. na działce w pasie lasu nad jeziorem. Podczas kontroli przeprowadzonej na działce w październiku 2020 r. pracownice PINB wykonywały zdjęcia pasieki i powinny uwidocznić ten fakt. Zauważyła, że organ nie wymagał udokumentowania istnienia pasieki, a jedynie wyjaśnienia, iż budynek ma służyć racjonalnej gospodarce rolnej, którą będzie on pełnił, znajdując się z dala od zamieszkanych miejsc.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie.

Uchylając obie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że planowana inwestycja powinna spełniać warunki określone w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. oraz warunek lokalizacyjny przewidziany w § 4 ust. 1 pkt 7 u.o.ch.k., zgodnie z którym zakazane jest sytuowanie obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych, w tym jezior, za wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd I instancji wskazał, że organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czy planowana inwestycja może być zakwalifikowana do wyjątku, tj. zgłoszony budynek gospodarczy może być usytuowany w odległości 42 m od brzegu jeziora X. Zobowiązanie skarżącej postanowieniem z 1 października 2020 r. do jednoznacznego wykazania, że wykonanie pracowni pszczelarskiej w odległości 42 m od linii brzegowej jeziora X. ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej zostało przez skarżącą wykonane w taki sposób, w jaki odwołująca rozumiała to pojęcie (pismo skarżącej z 26 października 2020 r.). Zważywszy na fakt, że skarżąca działała bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, a pojęcie racjonalnej gospodarki rolnej jest zbyt ogólne, organ powinien, chcąc uzyskać zadowalającą odpowiedź, zadać skarżącej szczegółowe pytania dotyczące sposobu i zakresu prowadzenia pasieki. Taki obowiązek ciąży na organie administracji z mocy art. 7 i art. 9 k.p.a. Ponadto, jak się okazało z treści odpowiedzi na skargę, organy działały w przekonaniu, że skarżąca ma dopiero zamiar prowadzić pasiekę, gdy tymczasem, jak twierdzi skarżąca, ule już istnieją od wielu lat. Rację ma skarżąca twierdząc, że organ nie wymagał żadnych dokumentów na okoliczność prowadzenia pasieki. Protokół kontroli przeprowadzonej na działce nr ew. [...] z 8 października 2020 r. nie zawiera żadnej wzmianki na temat istnienia pasieki, co budzi kontrowersje wobec wyjaśnień skarżącej. Sąd I instancji nie podzielił twierdzeń organu, że skarżąca nie udowodniła zamiaru budowy budynku gospodarczego parterowego. Sąd wyjaśnił, że art. 30 ust. 2 p.b. nie wymaga dołączenia do zgłoszenia innych dowodów (np. projektów) oprócz tych, które są w tym przepisie wymienione. Mianowicie w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich wykonania, a nadto dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że te warunki zgłoszenia zostały spełnione przez skarżącą. Skoro strona oświadcza, że jej zamiarem jest budowa budynku gospodarczego parterowego o pow. 35 m2 ze strychem nieużytkowym, to będzie ona ponosić skutki ewentualnego odstąpienia od warunków zgłoszenia, jeśli wykona obiekt inny niż zgłoszony. W ocenie Sądu I instancji, zobowiązanie w tych okolicznościach inwestora do wskazania wysokości strychu było nieuprawnione. Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zasadności zlokalizowania budynku gospodarczego w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora, tj. wyjaśnić, czy planowany budynek gospodarczy będzie służyć racjonalnej gospodarce rolnej (pszczelarskiej). W tym celu organ I instancji powinien posłużyć się dostępnymi środkami dowodowymi i wyjaśnieniami strony, zażądać stosownych dokumentów, ewentualnie przeprowadzić oględziny. Należy, zdaniem Sądu, mieć przy tym na uwadze usytuowanie planowanego budynku mieszkalnego i gospodarczo-mieszkalnego na działce nr ew. [...], na które to obiekty została wydana skarżącej decyzja o warunkach zabudowy. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zastosowanie przepisów art. 30 ust. 5 c i art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. było co najmniej przedwczesne.

Wojewoda Podlaski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

- art. 30 ust. 5 p.b. polegające na uchyleniu decyzji Wojewody Podlaskiego oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Suwalskiego, podczas gdy termin do wniesienia sprzeciwu już upłynął, a specyfika instytucji zgłoszenia nie pozwała na ponowne orzeczenie przez organ I instancji ze względu na upływ terminu liczony od daty zgłoszenia lub jego uzupełnienia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a.;

- art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 30 ust. 6 p.b. poprzez uznanie, że do zgłoszenia nie jest wymagane dołączenie innych dowodów oprócz wymienionych w tym przepisie, a organ ma obowiązek oprzeć się jedynie na oświadczeniu inwestora i przyjąć, że zgłaszany budynek będzie parterowy, pomimo iż z dołączonych do zgłoszenia dokumentów wynika, iż budynek posiada poddasze z oknami i schodami wejściowymi;

II. prawa procesowego, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji w związku z błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia przepisów:

a) art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy niedostatecznie wyjaśniły sprawę i nie ustaliły stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości, czy planowana inwestycja (pracownia pszczelarska) może być zakwalifikowana do wyjątku, tj. że zgłoszony budynek gospodarczy może być usytuowany w odległości 42 m od brzegu jeziora X., przez co nieprawidłowo oceniły materiał dowodowy;

b) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nie przeprowadziły w wystarczającym stopniu postępowania dowodowego oraz nakazanie organowi posłużenia się dostępnymi środkami dowodowymi i wyjaśnieniami strony, żądaniem stosownych dokumentów, ewentualnie przeprowadzeniem oględzin w celu oceny, czy planowany budynek gospodarczy będzie służyć racjonalnej gospodarce rolnej, a co za tym idzie, czy jego lokalizację można uznać za wyjątek w świetle § 4 ust. 1 pkt 7 u.o.ch.k. zakazującego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych w tym obszarze, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga skarżącej powinna ulec oddaleniu, ponieważ decyzja Wojewody Podlaskiego z 29 grudnia 2020 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Starosty Suwalskiego z 3 sierpnia 2020 r. w ustalonym stanie faktycznym były zgodne z prawem.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Podlaski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik organu, który wniósł skargę kasacyjną, oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie, a skarżąca w wyznaczonym prawem terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się w tak zakreślonych granicach do skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Wojewodę Podlaskiego, należy stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji pozostawała decyzja, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty Suwalskiego wnoszącą sprzeciw do złożonego przez skarżącą zgłoszenia budowy budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej o powierzchni 35 m2, usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina Suwałki. Obowiązek wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy powiązał z sytuacją nieuzupełnienia zgłoszenia, gdy takie wymaganie zostało przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożone na zgłaszającą w związku z brakiem załączenia kompletu dokumentów (art. 30 ust. 5c p.b.), a także z sytuacją stwierdzenia, że budowa objęta zgłoszeniem narusza przepisy aktu prawa miejscowego (art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.). W pierwszym przypadku uzasadnieniem sformułowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosku było ustalenie, że zgłaszająca nie uzupełniła dokumentacji towarzyszącej zgłoszeniu budowy budynku gospodarczego w sposób pozwalający wykazać, iż projektowany obiekt stanowi parterowy budynek gospodarczy i jako taki nie wymaga uzyskania pozwolenia na jego budowę. W drugim przypadku obowiązek wniesienia sprzeciwu wynikał z uznania przez organ, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwalało przyjąć, iż projektowany budynek stanowi obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i w drodze wyjątku należy wyłączyć go spod zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 7 u.o.ch.k. obejmującego budowanie nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora X. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zaistnienie w kontrolowanej sprawie obu podstaw wniesienia sprzeciwu podważył, nie zgodził się bowiem z Wojewodą Podlaskim co do tego, że zgłoszenie wymagało uzupełnienia, natomiast twierdzenie, że planowany budynek narusza zakaz wynikający z u.o.ch.k., Sąd uznał za przedwczesne, albowiem nie oparte na właściwym zgromadzeniu materiału dowodowego i jego wszechstronnej analizie. Naczelny Sąd Administracyjny tejże oceny jednakże nie podziela, ponieważ zgadza się z zarzutami skargi kasacyjnej, że jej przyjęciu przez Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy towarzyszyło naruszenie przepisów powołanych w podstawach kasacyjnych.

W pierwszym rzędzie w całości podzielić trzeba zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 5 p.b. Decydując o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Suwalskiego, Sąd pominął znaczenie normatywne ww. przepisu, który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Nie wykluczając, że w sprawie mogą zachodzić warunki do wniesienia sprzeciwu, a to zapatrywanie należy Sądowi I instancji jednoznacznie przypisać w świetle stanowiska zajętego w wyroku, Sąd nie mógł nie zwrócić uwagi, iż charakter kompetencji przyznanej organom administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie regulacji materialnoprawnej zamieszczonej w art. 30 ust. 5 p.b. nie pozwalał po uprawomocnieniu się wyroku dokonać Staroście Suwalskiemu powtórnej oceny zgłoszenia, a w konsekwencji również pozbawiał tenże organ uprawnienia do wniesienia sprzeciwu, mogącego następnie podlegać kontroli instancyjnej sprawowanej przez Wojewodę Podlaskiego.

Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki (inwestora) w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po upływie tego terminu organ definitywnie traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie zauważa się, że norma kompetencyjna wyrażona w art. 30 ust. 5 p.b. w sposób zasadniczy wpływa tak na kształt postępowania odwoławczego w przypadku wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, który to sprzeciw inwestor decyduje się następnie zaskarżyć, jak też na rodzaj rozstrzygnięć, które organy administracji architektoniczno-budowlanej są upoważnione podjąć po wyeliminowaniu decyzji wnoszącej sprzeciw przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 850/20; wyrok NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2367/19; wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3345/19; wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 2199/16; wyrok NSA z 20 października 2015 r., II OSK 957/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., II OSK 35/13; wyrok NSA z 15 kwietnia 2013 r., II OSK 2358/11). Nie inaczej zagadnienie to jest oceniane w piśmiennictwie (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 403). Pominięcie przez Sąd I instancji specyfiki instytucji zgłoszenia, polegającej na tym, że ustawodawca w art. 30 ust. 5 p.b. wprowadził ograniczenie czasowe do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie zostało przez skarżący kasacyjnie organ objęte zarzutem skargi kasacyjnej, trafnie również wskazanej wadliwości przypisany został istotny wpływ na wynik sprawy.

Analogiczną ocenę Naczelny Sąd Administracyjny kieruje względem zarzutu naruszenia art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 30 ust. 6 p.b., ponieważ ma rację Wojewoda Podlaski, wskazując, że dokumentacja towarzysząca zgłoszeniu nie potwierdzała, iż zgłoszony budynek jest budynkiem parterowym, przez co zamierzenie budowlane odpowiada dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., a jednocześnie brak ten nie został przez skarżącą uzupełniony w toku postępowania. Wymaga zauważenia, że w treści zgłoszenia z 19 czerwca 2020 r., określając rodzaj robót budowlanych objętych zamiarem realizacji, skarżąca wskazała, iż dotyczy ono budowy "budynku gospodarczego-pracowni pszczelarskiej", za czym nie podążało tym niemniej określenie, że obiekt ten ma być budynkiem parterowym. Odręczne rysunki dołączone do zgłoszenia ujawniały, że budynek o wysokości 5,50 m ma posiadać "poddasze strych" z dwoma oknami, na które prowadzić mają umieszczone wewnątrz schody. Nałożony na organ obowiązek wyjaśnienia, czy zgłoszony obiekt stanowi zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2", uzasadniał w tych warunkach zobowiązanie skarżącej jako inwestora do doprecyzowania zgłoszenia, albowiem działanie to wchodziło w zakres normy art. 30 ust. 2 p.b., jeżeli służyć miało bezpośrednio określeniu, jakim zasadom reglamentacji wykonywania robót budowlanych budowa ta podlega. Skarżąca została wezwana do zwymiarowania wysokości poddasza, które miało zostać zrealizowane w budynku, czemu towarzyszyło wskazanie przez organ treści § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) dalej: r.w.t., wraz z wyjaśnieniem, że w budynku gospodarczym przeznaczonym na czasowy pobyt ludzi wysokość pomieszczenia (poddasza) mniejsza niż 1,9 m czyni z niego budynek parterowy (jednokondygnacyjny).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powyższe wezwanie nie zostało przez skarżącą wykonane w sposób w wezwaniu określony, ponieważ oświadczenie zawarte w piśmie z 26 października 2020 r. nie skutkowało naniesieniem brakujących wymiarów zgłaszanego budynku na przedłożonym szkicu (rysunku). Twierdzenie, że skarżącej wiadome jest, że "na budynki na zgłoszenie nie jest wymagany szczegółowy projekt np. z biura projektowego" nie znosiło obowiązku zastosowania się do wezwania w sposób w nim opisany, jeżeli organ szczegółowo pouczył stronę o regulacji prawnej, która sporną kwestię normuje i jak powinna ona zgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami potwierdzić.

Działanie to odpowiada dyspozycji art. 30 ust. 2 p.b., zgodnie z którym do zgłoszenia powinno zostać dołączone zaświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., oraz "w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami [...]". Nawet jeżeli przyjąć, że założeniem konstrukcyjnym procedury zgłoszeniowej jest znaczne odformalizowanie obowiązków spoczywających na inwestorze, to nie jest możliwe nieprzypisywanie przywołanej normie jakiejkolwiek doniosłości, a tak należałoby postrzegać sytuację, w której inwestor pouczony o wymogu wskazania charakterystycznych parametrów obiektu (zwymiarowania go na szkicu/rysunku), koniecznego do nadania mu właściwej kwalifikacji prawnej, mógłby odstąpić od wykonania tego zobowiązania w przewidzianej ww. przepisem formie bez konsekwencji wynikających z treści art. 30 ust. 5c p.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczność jednoznacznego przesądzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej określonych kwestii, mających wpływ na sposób rozpatrzenia zgłoszenia i wyznaczenie w następstwie tego zakresu uprawnień i obowiązków inwestora dotyczących realizacji przedsięwzięcia budowlanego sprawia, że forma podjętych przez inwestora czynności nie pozostaje bez znaczenia. Służyć może ona ocenie tego, czy działania inwestora wezwanego do uzupełnienia zgłoszenia rzeczywiście są nakierowane na uczynienie temu wymaganiu zadość i rozwianie wszelkich wątpliwości, jakie pojawiły się w sprawie. Wyjaśnienia skarżącej wskazujące jedynie na ogólny zamiar wykonania nieużytkowego poddasza wraz z akcentowaniem braku obowiązku sporządzenia projektu budowlanego budynku gospodarczego zostały przez Wojewodę Podlaskiego rozważone w tej sytuacji w sposób właściwy, co prowadziło do przyjęcia, że organ odwoławczy miał podstawy, by zgłoszony przez Starostę Suwalskiego sprzeciw uznać za odpowiadający prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ten zarzut skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie w sprawie przepisów prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Za niezasadne uznać trzeba zastrzeżenia Sądu I instancji zgłoszone względem sposobu wyjaśnienia przez Wojewodę Podlaskiego tych elementów stanu faktycznego, które związane są z ustaleniem, czy planowana inwestycja (budynek gospodarczy pełniący funkcję "pracowni pszczelarskiej") w świetle § 4 ust. 1 pkt 7 u.o.ch.k. jako obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej pozostaje wyjątkiem nieobjętym zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora X.

Zgodzić się należy z poglądem Sądu I instancji, że pojęcie racjonalnej gospodarki rolnej jest wyrażeniem niezdefiniowanym prawnie i na tyle ogólnym, że ocena, czy dany obiekt służy prowadzeniu tego rodzaju gospodarki może stwarzać trudność przy stosowaniu § 4 ust. 1 pkt 7 u.o.ch.k. w kontekście nakazu przeprowadzenia przez organ oceny, czy zgłoszenie uchybia zakazowi budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. "Racjonalna gospodarka rolna" jest klauzulą generalną, która stanowi celowy zabieg ustawodawcy służący zapewnieniu swobody w dostosowaniu sztywnych reguł ustawowych do potrzeb konkretnych przypadków, których ustawodawca nie mógł przewidzieć i unormować w abstrakcyjnie ujętych normach prawnych. W piśmiennictwie w kontekście tejże uwagi wskazuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, gospodarkę rolną opartą na nowoczesnych naukowych metodach, zasadach i technologiach, wskazanych jako dobre praktyki rolnicze i spełniającą wymogi wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Termin ten powinien być odnoszony równocześnie do takiego sposobu prowadzenia działalności w rolnictwie, który nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze (por. M. A. Król, Racjonalna gospodarka rolna na obszarach objętych prawnymi formami ochrony przyrody, Studia luridica Agraria 2011 r., t. 9. s. 317-320). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjątek od zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych powinien być rozumiany jako dotyczący nie wszystkich obiektów służących gospodarce rolnej, ale tylko takich, których powstanie wpisuje się w działalność podmiotu zajmującego się działalnością rolniczą, jak i równocześnie przypisana powinna zostać ich budowie w pasie ochronnym należyta potrzeba. Uwzględniając, że wszelkie odstępstwa od zakazu, jako wyjątki, podlegają wykładni ścieśniającej, przyjąć należy, że racjonalnością, która powinna charakteryzować prowadzoną przez inwestora gospodarkę rolną, powinna zostać objęta również potrzeba lokalizacji na obszarze objętym formą ochrony przyrody nowego obiektu, skoro jego powstanie służyć ma prowadzeniu gospodarki rolnej opartej na zasadzie zrównoważonego rozwoju (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3226/18). W wyroku z 21 marca 2018 r., II OSK 2366/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafne stanowisko, że pojęcie racjonalnej gospodarki rolnej obejmuje swoim zakresem tylko obiekty budowlane o charakterze gospodarczym funkcjonalnie powiązane z gospodarką rolną, która prowadzona jest w pasie ochronnym danej rzeki, jeziora lub innego naturalnego zbiornika wodnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu, w którego toku przeprowadzone zostało uzupełniające postępowanie dowodowe, dokonał ustaleń faktycznych wystarczających do podjęcia decyzji merytorycznej znajdującej swoją podstawę prawną w art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 u.o.ch.k. Wymaga przypomnienia, że dostrzegając wątpliwości odnośnie do zgłoszenia oraz treści odwołania wniesionego pismem z 19 sierpnia 2020 r., w którym skarżąca wskazała ogólnie, iż budynek gospodarczy ma służyć jako "pracownia pszczelarska" i jest jej on niezbędny do prowadzenia gospodarki pszczelarskiej w zaznaczonej lokalizacji, Wojewoda Podlaski postanowieniem z 1 października 2020 r. wezwał odwołującą do jednoznacznego wykazania, że wykonanie pracowni pszczelarskiej w odległości 42 m od linii brzegowej jeziora X. ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej wraz z pouczeniem, że dopuszczenie takiej zabudowy stanowi wyjątek i na inwestorze ciąży obowiązek szczegółowego uzasadnienia swojego zamierzenia albo wskazania nowej lokalizacji pracowni pszczelarskiej. Wyjaśnienia złożone w piśmie z 26 października 2020 r. nie realizowały powyższego wymagania i organ odwoławczy mógł z powyższym zaniechaniem powiązać skutek procesowy wyrażający się utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność zlokalizowania na terenie działki nr ew. [...] pasieki i prowadzenia na niej przez skarżącą zorganizowanej działalności rolniczej w tym zakresie. Nie wynika ona z protokołu oględzin działki przeprowadzonej przez PINB 8 października 2020 r., jak i nie uprawdopodabniały jej ogólnikowe wyjaśnienia skarżącej, od której oczekiwać należałoby - w związku z wezwaniem do uzasadnienia zaplanowanego zamierzenia - przedstawienia szczegółowych zasad i zakresu prowadzonej działalności pszczelarskiej wraz z ujawnieniem konkretnych powodów, które uzasadniają budowę pracowni pszczelarskiej.

Niewątpliwie prowadzenie gospodarstwa pasiecznego pociąga za sobą konieczność budowy pracowni, w której przechowywane mogą być przedmioty służące prowadzeniu pasieki i w której znajdować się będą pomieszczenia technologiczne służące prowadzeniu prac związanych z pozyskiwaniem i obróbką miodu, jak również jego przechowywaniem. Tego rodzaju obiekty wolnostojące z reguły związane są z profesjonalizacją gospodarstwa pasiecznego, czego potwierdzeniem jest też zazwyczaj rejestracja pasieki u właściwego powiatowego lekarza weterynarii. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zaświadczenia o wpisie pasieki do rejestru nie przedstawiła. Nie podała też wielkości pasieki i innych konkretnych uwarunkowań wpływających na zamierzenie inwestycyjne. Jedyny dowód złożony przez skarżącą nawiązujący swoim przedmiotem do pszczelarstwa, obejmował wyłącznie dołączoną do skargi kopię certyfikatu ukończenia 40-godzinnego pszczelarskiego szkolenia podstawowego wystawionego nie skarżącej, ale jej mężowi (S. S.). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niewadliwy pogląd, do którego odwołał się Wojewoda Podlaski, że prowadzenie niewielkiej pasieki, w szczególności, gdy ma ona związek z amatorską hodowlą pszczół, nie pociąga za sobą konieczności budowy budynku stanowiącego pracownię pszczelarską. Racjonalne stanowisko zakłada, że zaplecze pasieki powinno być dostosowane do jej wielkości, a sam budynek stanowiący pracownię swoją formą odpowiadać funkcjom, które ma spełniać w zakresie działalności pszczelarskiej. W rozpatrywanej sprawie organ zgłosił wątpliwości co do tego, czy zaprojektowany budynek gospodarczy rzeczywiście jest konieczny i będzie pełnił deklarowany przez stronę cel. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena ta w okolicznościach faktycznych sprawy nie uchybia art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skupienie się przez stronę na szerokim akcentowaniu korzyści z obecności pszczół w rolnictwie i ich roli w środowisku naturalnym nie zmienia tego, że w postępowaniu zakończonym decyzją z 29 grudnia 2020 r. strona nie wykazała, by pracownia pszczelarska mogła być traktowana jako istotny (brakujący) element prowadzonego przez nią indywidualnie gospodarstwa pasiecznego, a konkretne uwarunkowania łączące się z tą działalnością wymuszały zlokalizowanie jej w bliskiej odległości od linii brzegowej jeziora X.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił z uwagi na nienaruszenie przez zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.