Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Poczty Polskiej S.A. - Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 13/23 w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność Poczty Polskiej S.A. - Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia oddalającego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 13/23 – w sprawie ze skargi J. T. (dalej: skarżący) na bezczynność Poczty Polskiej S.A. - Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z 30 sierpnia 2022 r. – zobowiązał Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. (dalej: Dyrektor COF lub organ) do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2022 r.; stwierdził że Dyrektor COF dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor COF, w której zaskarżył orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w stanie faktycznym niniejszej sprawy przedstawia przez przytoczenie naruszonych przepisów, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a § 2 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w zw. z art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 6 w zw. z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.);

2. art. 133 § 1 zd. 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.;

3. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i art. 156 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.;

4. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie w zw. z art. 149 § 1 pkt 1.

Zdaniem Dyrektora COF powyższe naruszenia doprowadziły do nierozpoznania przez sąd istoty sprawy, co miało wpływ na treść wyroku, ponieważ Sąd nie dokonał kompleksowej oceny sprawy pomijając w swych rozważaniach kwestię alternatywności żądań skarżącego i możliwości rozstrzygania o przesłankach nieważności postanowienia także w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym, co skutkować winno oddaleniem skargi na bezczynność organu przez WSA.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie, ponieważ została złożona przez organ, który nie jest stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż Dyrektor COF zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania.

Istota sporu w sprawie dotyczy oceny czy organ, do którego wpłynęło pismo skarżącego zawierające zażalenie oraz wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia – wydając w wyniku rozpoznania tegoż pisma postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z wyartykułowanymi przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) oraz ustawy o opłatach abonamentowych – pozostawał w bezczynności w przedmiocie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący wniósł do organu dwa różne żądania. Skarżący kasacyjnie w zarzutach sformułowanych w pkt 1-3 petitum skargi stara się wykazać, że w takiej sytuacji należało wybrać taki tryb załatwienia sprawy, który zapewniłby skarżącemu pełną merytoryczną ocenę jego twierdzeń co do istoty sprawy i że tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzorczym. Poza tym wskazuje on, że faktycznie w wydanym postanowieniu ustosunkował się do kwestii nieważności postępowania. W związku z tym, jego zdaniem, Sąd i instancji niesłusznie zastosował dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zamiast zastosować art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Postawione zarzuty kasacyjne są nieusprawiedliwione.

Zanim jednak nastąpi przedstawienie ich oceny, Naczelny Sąd Administracyjny – w odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutu jakoby skargę kasacyjną wniósł organ niebędący stroną w sprawie (Poczta Polska S.A.), podczas gdy wyrok Sądu I instancji dotyczył postanowienia Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. – zauważa, co następuje. Otóż art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1689; dalej: u.o.a.) stanowi, iż kontrolę wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej prowadzi operator wyznaczony w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z kolei z art. 7 ust. 5 u.o.a. wynika, że uprawnionymi do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w ust. 1 są kierownicy jednostek operatora wyznaczonego. Operatorem wyznaczonym jest Poczta Polska S.A. będąca – jak wynika już z samej nazwy – spółką akcyjną. To zaś prowadzi do wniosku, iż Poczta Polska S.A. w zakresie w jakim wynika to z ustawy o opłatach abonamentowych ma status organu administracji publicznej. Jednocześnie zauważyć trzeba, że to władze Poczty Polskiej S.A., będącej szczególnego rodzaju przedsiębiorstwem, ustalają jego strukturę organizacyjną, a zatem w konsekwencji decydują kto jest uprawniony w rozumieniu art. 7 ust. 5 u.o.a. Status operatora wyznaczonego jako spółki prawa handlowego, z wszelkimi tego konsekwencjami (w tym kompetencji władz spółki w kontekście przyjętej przez nie wewnętrznej struktury organizacyjnej), w zestawieniu z konstrukcją przywołanych przepisów zawartych w art. 7 u.o.a., nie dają podstaw do kwestionowania czynności realizowanych przez samą Pocztę Polską S.A. (jej stosowne władze).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że na pozostawienie podania/wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami prawa administracyjnego, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (obowiązku informacyjnego o niezałatwieniu sprawy w terminie), ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99). Stąd też wniosek, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej.

Bezsprzeczne w sprawie jest, że organ w zaskarżonym do WSA postanowieniu dokonał rozpoznania odwołania skarżącego, co wprost i jednoznacznie wynika z podanej w tymże postanowieniu jego podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy postanowienia. To, że organ w uzasadnieniu tego postanowienia odniósł się do żądania o stwierdzenie nieważności postanowienia wskazując, iż wniosek w tym przedmiocie może zostać złożony dopiero po wydaniu postanowienia ostatecznego (s. 3 zaskarżonego do WSA postanowienia) nie może oznaczać, że żądanie to zostało rozpoznane. Tym bardziej, że sam skarżący kasacyjnie, zarówno w zaskarżonym postanowieniu (s. 3), jak i w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, że dokonał wyboru zastosowanego trybu rozpoznania (tryb odwoławczy), powołując na okoliczność prawidłowości swojego działania, iż organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ nadzorczy oraz, że w trybie zwykłym mogą być uwzględniane zarzuty formułowane w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno w judykaturze, jak i piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze oraz postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu są odrębnymi od siebie, a zatem samodzielnymi trybami postępowania stosowanymi w różnych sprawach (przedmiot postępowań jest odmienny). I tak, o ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (v. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., I OSK 235/20). W realiach rozpoznawanej sprawy (w szczególności wskazania przez skarżący kasacyjnie, że ustosunkował się w uzasadnieniu postanowienia do żądania stwierdzenia nieważności) podkreślenia wymaga, że w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia organ obowiązany jest do weryfikacji aktu (postanowienia, decyzji) pod kątem zaistnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko przesłanki, ze względu na którą postępowanie to zostało wszczęte (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., II OSK 2851/20 oraz przywołane w jego uzasadnieniu orzeczenia).

Te ustalenia determinują przyjęcie, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.