drukuj    zapisz    Powrót do listy

6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), Zagospodarowanie przestrzenne, Rada Miasta, Oddalono skargę, IV SA/Wa 226/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-19, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

IV SA/Wa 226/19 - Wyrok WSA w Warszawie

Data orzeczenia
2019-03-19 orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2625/19 - Wyrok NSA z 2021-04-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302 art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717 art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9; art. 6 ust. 1; art. 15 ust. 2 pkt 4; art. 19 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. i A. S. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Uzasadnienie

Rada Miasta [...] [...] w dniu [...] października 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] – część I. W części tekstowej uchwały (§ 9 ust. 11) ustalono ochronę dla drewnianego budynku mieszkalnego z 1900 r., pierwotnie o charakterze chaty, dla którego przewidziano zachowanie budynku oraz ochronę jego bryły, elewacji, detalu i oryginalnej kolorystyki oraz zakazano nadbudowy, rozbudowy i przebudowy budynku oraz dalszego przekształcania jego bryły, przy czym dopuszczono prace mające na celu przywrócenie pierwotnego wyglądu budynku. Na rysunku planu oznaczono ww. drewniany budynek położony przy ul. [...] w [...] na działce ewid. [...] obręb [...], usytuowany na obszarze określonym w planie symbolem L5MNE. Powyższy zapis planu zakwestionowali właściciele przedmiotowej nieruchomości A. S.i J. S., wywodząc, że narusza ich interes prawny w sposób nieakceptowalny. Wywiedli w tym przedmiocie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2865/15 skargę oddalił.

W motywach tego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ograniczenie wynikające z kwestionowanego § 9 ust. 11 zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżących, jednak naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia, że dany obiekt został wpisany do ewidencji zabytków władztwo planistyczne Gminy doznało istotnego ograniczenia ze względu na związanie art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż o obowiązku zachowania budynku zdecydował nie organ, lecz okoliczność objęcia tego obiektu ewidencją zabytków.

Przedstawiając stan faktyczny, Sąd wyjaśnił, że wynikający z art. 17 pkt 7b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również: u.p.z.p.) wymóg uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków został zachowany, gdyż postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony projekt planu w zakresie ochrony zabytków.

Odnosząc się do tego uzgodnienia, Sąd uznał, że organ ochrony konserwatorskiej wprowadził dodatkowy obiekt, jako podlegający ochronie w planie, tj. budynek przy ul. [...] w [...] wobec powyższego Rada została pozbawiona możliwości jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia co do tego budynku niż tylko objęcie go ochroną w planie miejscowym.

Sąd wyjaśnił, że w dacie uchwalania planu nie funkcjonowała w [...] gminna ewidencja zabytków. Z kolei za bezsporną okoliczność uznał to, że sporny budynek był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podkreślił, że przepisy ustawy o ochronie zabytków w art. 22 ust. 2 i 4 przewidywały, że o objęciu gminną ewidencją decydowało uprzednie wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, gdyż wpis zabytku do gminnej ewidencji miał charakter wtórny w stosunku do wojewódzkiej ewidencji. Argumentując, że w przypadku [...] ewidencja gminna nie powstała, Sąd stwierdził, że rolę jej pełniła ewidencja wojewódzka i jej postanowienia winny być uwzględniane w procedurze planistycznej. Z tego też względu uznał, że Rada, dysponując informacją od wojewódzkiego konserwatora zabytków, zasadnie uwzględniła budynek przy ul. [...] jako zabytek nieruchomy i objęła go postanowieniami planu miejscowego zawierającymi ograniczenia co do zachowania tego obiektu. Z tych powodów bezsporny fakt złego stanu technicznego budynku Sąd uznał za pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia w sprawie.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 75, poz. 474) gminna ewidencja gruntów uzyskała samodzielny i szczególny charakter, a sporny budynek nie jest wpisany do tej ewidencji. W tym zakresie Sąd stwierdził, że zmiana stanu prawnego oraz faktycznego nastąpiła już po uchwaleniu planu, a skoro sąd kontroluje zaskarżony akt na datę jego uchwalenia, to powyższy fakt pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1123/16, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej zainteresowanych, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Sąd kasacyjny podniósł, że WSA w Warszawie w ogóle nie zweryfikował, czy na dzień uchwalania przedmiotowego planu budynek przy ul. [...] był rzeczywiście wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, gdyż uznał a priori, że "jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu w dacie uchwalania planu nie funkcjonowała gminna ewidencja zabytków. Z kolei, jako bezsporną okoliczność należy zakwalifikować fakt, że budynek przy ul. [...] był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków".

W tym zakresie Sąd odwoławczy zwrócił uwagę na to, że z treści wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaświadczenia z dnia 14 czerwca 2017 r. (przedłożonego przez pełnomocnika skarżących) wynika, że budynek przy ul. [...] nie był przed dniem 23 października 2008 r. ani w tym dniu ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sąd kasacyjny uznał, że ten istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt pozostał całkowicie poza sferą rozważań i oceny Sądu I instancji. Nadto zaznaczył, że obowiązująca gminna ewidencja zabytków została utworzona na podstawie zarządzenia Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., czyli prawie cztery lata po dacie uchwalenia planu miejscowego, nie zawiera w swoim spisie budynku położonego przy ul. [...]. Zarazem Sąd odwoławczy stwierdził, że z treści pisma [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r., skierowanego do Biura [...], wynika, że budynek ten "był uprzednio uwzględniony w wykazie zabytków nieruchomych. Podczas weryfikacji prowadzonej przez Biuro [...] Konserwatora Zabytków w latach 2010-2012 obiekt został usunięty z wykazu i nie był uwzględniony w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta m. [...] ".

Sąd kasacyjny zwrócił też uwagę na to, że w tym piśmie [...] Konserwator sugeruje zmianę w § 9 ust. 11 planu poprzez usunięcie budynku przy ul. [...] z ustaleń planu, jako obiektu nieujętego w gminnej ewidencji zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 9 ust. 11 uchwały w sposób oczywisty "pozbawia skarżących możliwości jakiejkolwiek adaptacji i ingerencji w bryłę budynku będącego ich własnością, którego zabytkowy charakter jest wątpliwy, gdyż nie widnieje on w gminnej ewidencji zabytków i jest wątpliwie, czy w dacie uchwalenia planu był uwidoczniony w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Zdaniem Sądu odwoławczego, postanowienia § 9 ust. 11 planu ograniczają skarżącym możliwość realizacji przysługującego im prawa własności oraz urzeczywistnienia ich słusznego interesu w zagospodarowaniu nieruchomości, w sposób zapewniający realizację ich potrzeb bytowych. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokona oceny legalności zaskarżonego przepisu § 9 ust. 11 uchwały, opierając się na prawidłowo zgromadzonym i zweryfikowanym materiale aktowym. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd odwoławczy wyjaśnił, że wobec potwierdzonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ocena wykładni i stosowania norm prawa materialnego w niniejszej sprawie byłaby przedwczesna. W tym względzie argumentował, że zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby podlegać ocenie, gdyby stan faktyczny przedstawiony przez Sąd I instancji, a stanowiący podstawę wyrokowania, był prawidłowo ustalony i niepodważony skutecznie w skardze kasacyjnej.

WSA w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyroku z dnia 2 marca 2018 r. IV SA/Wa 3038/18 stwierdził nieważność zakwestionowanej uchwały planistycznej co do § 9 ust. 11 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika graficznego – w odniesieniu do przedmiotowego budynku mieszkalnego wybudowanego około roku 1900. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1123/16. Sąd I instancji, cytując uzasadnienie tego wyroku, stwierdził, że "z wiążącego WSA wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że Sąd ten wiązał fakt objęcia tak daleko idącą ochroną konserwatorską drewnianego budynku mieszkalnego z ok. 1900 r., pierwotnie o charakterze wiejskiej chaty, położonego przy ul. [...] w [...] z uwidocznieniem go w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w dacie uchwalenia przedmiotowego planu". W tym zakresie wyjaśnił, że "kwestia ta została jednoznacznie ustalona przez Sąd obecnie tę sprawę rozpatrujący", gdyż z pisma Zastępcy Dyrektora Biura [...] Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, że "budynek ten nigdy nie był wpisany do rejestru zabytków nieruchomych i archeologicznych województwa [...] oraz nigdy nie był i nie jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków". Dalej Sąd I instancji stwierdził, że "w tym kontekście, nie mogło odnieść zamierzonego skutku powołanie się przez pełnomocnika Organu na rozprawie - na art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", gdyż od początku tego postępowania sądowego organ podnosił, że "był to zabytek nieruchomy wskazany do zachowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, co – jak podkreślano – wiązało Radę przy uchwalaniu planu". Nadmienił też o tym WSA w uchylonym wyroku. Stwierdził, że "uzgodnienie projektu planu miało miejsce bowiem postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony projekt planu w zakresie ochrony zabytków. Jednocześnie jak wynika z tego uzgodnienia organ ochrony konserwatorskiej wprowadził dodatkowy obiekt jako podlegający ochronie w planie tj. budynek przy ul. [...] w [...]. Wobec powyższego Rada została pozbawiona możliwości jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia co do budynku przy ul. [...], jak tylko objęcia go ochroną w planie miejscowym". Dalej zaś WSA podał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał argumentacji organu za wystarczającą podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku WSA, poprzez uwzględnienie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w jego brzmieniu na datę uchwalenia tego planu. W tym względzie Sąd I instancji wywodził, że Sąd kasacyjny "nie stwierdził, że wyrok WSA mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", na co pozwalałby art. 184 p.p.s.a., a przeciwnie, "zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy, przesądzającym o sposobie jej rozstrzygnięcia uczynił kwestię wpisu owego budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków". Wobec tego Sąd I instancji uznał, że "obecnie [...] związany był tą oceną prawną", poczynił niezbędne ustalenia i – mając to na względzie – rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną Rady Miasta [...] [...]uchylił powyższy wyrok WSA z 2 marca 2018 r. Sąd odwoławczy stwierdził, że skuteczne w swym ogóle okazały się w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji naruszył art. 190 i art. 153 p.p.s.a., błędnie odczytując treść wyroku NSA z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1123/16.

Sąd odwoławczy stwierdził, że sporny przepis prawa miejscowego pozbawia skarżących możliwości jakiejkolwiek adaptacji i ingerencji w bryłę budynku będącego ich własnością, którego zabytkowy charakter jest wątpliwy, gdyż nie widnieje on w gminnej ewidencji zabytków i jest wątpliwie, czy w dacie uchwalenia planu był uwidoczniony w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Takie stwierdzenie NSA w kontekście całości przedstawionych rozważań należało uznać za wskazujące na posiadanie prawnie chronionego interesu i legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego planu. Naruszenie interesu prawnego skarżących było oczywiste. Pozostawała jednak do rozstrzygnięcia kwestia, czy naruszenie interesu prawnego mieściło się w granicach władztwa planistycznego gminy, a zatem, czy znajdowało swoje uzasadnienie w przepisach obowiązujących w dacie uchwalenia przedmiotowego planu. Otóż we wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd kasacyjny stwierdził wymóg dokonania przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonego przepisu § 9 ust. 11 uchwały z oparciem się na prawidłowo zgromadzonym i zweryfikowanym materiale procesowym. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd odwoławczy wyjaśnił, że ocena wykładni i stosowania norm prawa materialnego w niniejszej sprawie byłaby przedwczesna. Z powyższego wynika, że NSA we wcześniejszym wyroku nie sfomułował na gruncie art. 190 p.p.s.a. wiążącej wykładni żadnego z przepisów prawa materialnego ani procesowego, które byłby zobowiązany uwzględnić Sąd I instancji.

Sąd odwoławczy wskazał, że stan faktyczny sprawy został w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odpowiednio przyjęty i przedstawiony przez Sąd I instancji. Niemniej jednak niedopuszczalne było uznanie, że wcześniej Sąd odwoławczy przedstawił wiążący pogląd prawny co do zastosowania w sprawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu. Skoro finalnie materiał dowodowy został skompletowany, to powinnością Sądu I instancji było następnie zbadanie naruszenia przepisów prawa materialnego. Do wykonania tego obowiązku jednakże nie doszło, gdyż Sąd w sposób nieuprawniony uznał, że przy badaniu uchwały na płaszczyźnie naruszenia przepisów materialnoprawnych związany był oceną prawną NSA w zakresie "zasadniczego elementu faktycznego sprawy", jakim była kwestia "wpisu owego budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków", przesądzającym o sposobie jej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji naruszył w tym względzie przepis art. 190 p.p.s.a.

W ocenie Sądu odwoławczego z uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku nie wynika, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone w przedmiotowej uchwale (w § 9 ust. 11), jak i brak jest jednoznacznego wyjaśnienia stanowiska co do tego, że nieruchomość nie mogła zostać w zaskarżonej uchwale objęta ochroną z tytułu ochrony zabytków. Sąd I instancji nie rozważył na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni powyżej przedstawione uwagi i wytyczne. W szczególności przeprowadzi kontrolę zaskarżonego aktu na płaszczyźnie konkretnych przepisów prawa materialnego, czemu następnie da wyraz w odpowiednio przedstawionych rozważaniach prawnych uzasadnienia wyroku.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 2 marca 2018 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikował skargę, w ten sposób, że wnosi także o stwierdzenie nieważności uchwały odnoście rysunku planu odwzorowującego § 9 ust. 11 uchwały w odniesieniu do budynku położonego przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że WSA obecnie rozpoznający tę sprawę – w myśl art. 190 P.p.s.a. – jest związany wykładnią prawa dokonaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2017 r., II OSK 1123/16 oraz z 13 grudnia 2018 r. II OSK 3038/18.

W wyroku z 13 grudnia 2018 r. Sąd odwoławczy wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy został w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odpowiednio przyjęty i przedstawiony przez Sąd I instancji w poprzednim wyroku. Sąd I instancji ustalił, że sporny budynek nigdy nie był wpisany do rejestru zabytków nieruchomych i archeologicznych województwa [...] oraz nigdy nie był i nie jest wpisany w wojewódzkiej ewidencji zabytków (pisma Zastępcy Dyrektora Biura [...] Urzędu Miasta [...] [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...]).

Sąd odwoławczy w ostatnim wyroku wskazał też, że do ustaleń Sądu ponownie rozpoznającemu sprawę, należy m.in. wskazanie, czy nieruchomość nie mogła zostać w zaskarżonej uchwale objęta ochroną z tytułu ochrony zabytków, jak i Sąd ma uwzględnić w dalszych rozważaniach postanowienie z [...] sierpnia 2007 r. wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (nr [...]).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez zakwalifikowanie w nim budynku jako zabytku – wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń właściciela w tym zakresie. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżących, legitymujących się prawem własności budynku.

Jednak dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnicze znaczenie posiada okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, zarówno prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy -stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W ocenie Sądu objęcie nieruchomości skarżących ochroną dla zabytków zapisaną w § 9 ust. 11 zaskarżonej uchwały było oparte na istniejącej podstawie prawnej.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Mianowicie w niniejszej sprawie objęcie spornego obiektu ochroną dla zabytków wynika m.in. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy obowiązkowo określa dla danego terenu zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - formami ochrony zabytków są m.in. utworzenie parku kulturowego (pkt 3); ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...) (pkt 4).

Potwierdza to także art. 19 ust. 1 tej ustawy bowiem dopuszcza w planie miejscowym uwzględnienie "w szczególności" (a nie "wyłącznie" jak to wskazali skarżący w piśmie z dnia 26 lutego 2019 r.) ochronę zabytków wpisanych do rejestrów. Należy wyjaśnić też, że użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "w szczególności..." świadczy o tym, że jedynie przykładowo, a nie w sposób wyczerpujący, wymieniono rodzaje nieruchomości, które mają zostać uwzględnione w takim planie.

Poza tym odnosząc się do kwestii nie wpisania do żadnego rejestru zabytków spornego budynku, to należy wskazać, że budynek taki nie musi być wpisany do jakiegokolwiek rejestru, aby mógł zostać objętych ochroną konserwatorką w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczą wymienione wcześniej przepisy (także takie stanowisko dopuszcza NSA w wyrokach z 8 sierpnia 2007 r., II OSK 903/13 i z 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2382/17 oraz z 14 lutego 2018 r., II OSK 995/16, CBOSA).

Poza tym istotną kwestią w sprawie jest uzgodnienie planu miejscowego z konserwatorem zabytków. W myśl art. 17.u.p.z.p. - Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Potwierdza to także art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z akt sprawy takie uzgodnienie w niniejszej sprawie miało miejsce.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. uzgodnił w zakresie ochrony zabytków cały projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru tzw. [...]. Fakt objęcia przez plan miejscowy budynku ochroną konserwatorską nie został w tym postanowieniu zakwestionowany przez organ. Z treści tego postanowienia wynika natomiast, że przedmiotem uwag były inne obiekty, a nie np. nieruchomość skarżącego. Okoliczność ta nie przesądza zatem, że budynek skarżących został przez organ uzgadniający pominięty w swoich rozważaniach, a jedynie wynika z tego, że organ nie miał zastrzeżeń w zakresie dotyczących jego uregulowań. Zatem projekt uchwały planu miejscowego w zakresie budynku przy ul. [...] został uzgodniony z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków bez zastrzeżeń.

Trzeba też mieć na względzie, że ww. uzgodnienie ma charakter wiążący, zatem organ podejmując uchwałę, nie miał podstaw, aby kwestionować tego rodzaju zapisów uchwały dotyczących budynku skarżących, w sytuacji gdy sam Konserwator zaakceptował przedłożony projekt bez uwag w tym zakresie.

Odnosząc się do kwestii zakwalifikowania obiektu jako zabytek.

To w tym sporze także należy przyznać rację organowi, który wykazał i nie było to kwestionowane przez stronę, że budynek pochodzi z 1900 r., świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Należy wskazać, że nieruchomość, na której usytuowany jest sporny budynek usytuowana była kiedyś przy ul. [...]łączącą [...] z wsią [...]. Zabudowa przy ul. [...] w czasie II wojny światowej nie uległa większym zniszczeniom.

Poza tym wywody organu dotyczące historii i terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt (m.in. oparte – jak wskazał w odpowiedzi na skargę, w skardze kasacyjnej z 16 maja 2018 r.) na wytycznych konserwatorskich opracowanych przez prof. G. w 2006 r.) stanowią przekonywujące stanowisko w zakresie uznania spornego obiektu za zabytek. Poza tym stanowisko to stanowiło niewątpliwie głos doradczy przy opracowaniu projektu planu i uwzględnieniu w nim właściwych wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w oparciu o wiedzę i doświadczenie wyspecjalizowanego w problematyce ochrony zabytków podmiotu. Dlatego też nie można zarzucić gminie, że przy ocenie potrzeby objęcia ochroną obiektu w postaci budynku usytuowanego na działce skarżącego kierowała się dowolnością, a nie potrzebą ochrony interesu publicznego. Poza tym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 5 marca 2019 r. pełnomocnik organu dodała także, że jest szereg innych uwarunkowań przemawiających za utrzymaniem ochrony tego obiektu, m.in.. to, że znajduje się on w strefie ochrony krajobrazu kulturowego, a także w strefie bezpośredniej ochrony stoku skarpy [...] oraz w pobliżu terenu objętego ochroną, tj. [...]. Tych okoliczności skarżący skutecznie nie zakwestionował.

Dodatkowo zatem należy wskazać, że skoro nieruchomość skarżącego stanowi element w strefie ochrony krajobrazu kulturowego, jak i w strefie bezpośredniej ochrony stoku skarpy [...] oraz w pobliżu objętego ochroną [...], to jest to kolejny argument za tym, aby uznać, że ochrona tego obiektu upoważnia organ do wprowadzenia w planie takich zapisów, które pozwolą zachować walor zabytkowy i historyczny tej zabudowy z uwzględnieniem terenu wokół działki.

Poza tym z pisma Prezydenta Miasta [...] [...] z 15 lutego 2018 r. wskazano, że budynek ten był uprzednio uwzględniony w wykazie zabytków nieruchomych przekazanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do Biura [...] Konserwatora Zabytków z 15 lipca 2010 r., zgodnie z nowelizacją z 18 marca 2010 r. ustawy o ochronie zabytków, choć ostatecznie w dniu uchwalenia planu nie został uwzględniony w miejscowym planie. Okoliczność ta jednak potwierdza, że obiektowi temu wcześniej przypisywano także walory zabytku.

Dodatkowo wobec tego należy także wskazać, że ustawodawca przewiduje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabytku nieruchomego wskazanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wpisanego do rejestru, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków (art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2007 r., II OSK 906/13 wskazano, że z powyższej normy wynika arbitralne prawo wojewódzkiego konserwatora zabytków do wskazania określonego (dowolnego) zabytku, jeżeli uzna, że zabytek ten kwalifikuje się do ochrony konserwatorskiej. Zwrot zaś nakazujący "uwzględnia się" oznacza, że organ gminy zobligowany jest uwzględnić (...) w ustaleniach miejscowego planu każdy wskazany przez wojewódzkiego konserwatora zabytek nieruchomy. Co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Ubocznie wskazać należy, że budynek ten też może być zabytkiem bez względu na stan jego zachowania. Nie można bowiem zapominać, że właśnie m.in. w planach miejscowych, w szczególności określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu (art. 18 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Trzeba mieć na względzie, że interes ogólny mający na celu ochronę i zachowanie chronionego zapisami planu miejscowego budynku, który w tym przypadku przeważa nad interesem indywidualnym, pozwala na wprowadzenie takich nakazów i zakazów, które chronić będą budynek z 1900 r. przed taką zmianą, która będzie ingerować w zabytkową wartość tego obiektu.

Jak wynika z zapisów planu miejscowego, nadrzędnym celem jest przywrócenie pierwotnego wyglądu budynku. Dążenie skarżącego do zniesienia zapisu § 9 ust. 11 uchwały, co prowadziłoby ostatecznie do rozbiórki, bo jak twierdzi skarżący jest to ruina (m.in. pismo pełnomocnika skarżących z 18 października 2018 r.), niweczyłoby ten cel.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że regulacja ograniczająca możliwość swobodnej przebudowy i rozbudowy budynku – mieści się w prawnie dopuszczonych granicami władztwa planistycznego gminy, wynikających z art. 6 u.p.z.p. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu zastosowane przez gminę ograniczenia mieszczą się w dozwolonych ramach ustawowych i nie naruszają zasady proporcjonalności.

Poza tym okoliczności, które zostały ujawnione w toku dalszego postępowania – odnoszące się do działań mających na celu ewentualne usunięcie spornego zapisu nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania (pismo Prezydenta Miasta z 15 lutego 2019 r.), bowiem Sąd dokonuje jedynie kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nie wykluczone jest też, a okoliczności sprawy na to wskazują, że sytuacja strony dotycząca spornego obiektu może ulec zmianie w momencie zmiany planu miejscowego w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) skargę oddalił.



Powered by SoftProdukt