Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości w całosci przeznaczonej w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną rażąco narusza art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] oraz postanowienia Burmistrza L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "organ"/"SKO") działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt. 1 kpa i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"/"ustawa") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] zatwierdzającą na wniosek właściciela T. C. projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości K. uregulowanej w księdze wieczystej KW [....], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,4095 ha, przedstawiony na mapie przyjętej do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...].

Organ wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 93 ust. 1-3 ww. ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli pod względem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek.

W sprawie nie jest kwestionowane, że nieruchomość określona we wniosku o podział objęta jest przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "K." (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr 31, poz. [...]), zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] maja 2012 r., poz. [...]). Zgodnie z przepisami ww planu działka nr [...], położona w K., znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] – "projektowana droga wojewódzka".

Pomimo że, jak wynika z planu miejscowego, nieruchomość objęta wnioskiem o podział w całości przeznaczona jest pod wojewódzką drogę publiczną - organ uwzględnił wniosek właściciela w całości i zatwierdził zaproponowany przez niego projekt podziału na dwie działki, po uprzednim jego pozytywnym zaopiniowaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...]. Zdaniem SKO "wydzielenie działek gruntu z nieruchomości, która w całości przeznaczona jest pod projektowaną drogę wojewódzką nie daje możliwości ich racjonalnego wykorzystania przez właściciela, który nie zagospodaruje tychże działek w sposób zgodny zapisami planu, jednakże wobec braku jakichkolwiek zastrzeżeń w planie co do warunków podziału nieruchomości położonych w obszarze [...]" - podział jest dopuszczalny. Według organu w sprawie nie ma natomiast zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, w postaci utraty własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem tej decyzji. Wskazał, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności dokonuje się nie z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Zdaniem organu kwestia przejścia działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ustawy jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dalej SKO wskazało, że w warunkach niniejszej sprawy nie miało miejsca wydzielenie działek pod drogi publiczne, bowiem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w całości przeznaczona została pod drogę publiczną, zaś jej podział, zatwierdzony skarżoną decyzją, nie doprowadził do wydzielenia nowych działek pod drogi publiczne. W ocenie SKO art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie, gdy w wyniku podziału nieruchomości powstaną działki "wśród których znajdują się działki przeznaczone pod drogi publiczne", co nie ma miejsca w tej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożył T. C. (dalej jako "skarżący"), zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą skutki prawne określone w tym przepisie, ponieważ nie doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne, podczas gdy stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną. Skarżący podniósł, że objęta wnioskiem o podział działka w całości (również w kształcie po podziale) winna przejść za odszkodowaniem z mocy samego prawa na własność województwa. Wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Skarżący zarzucił też mające (jego zdaniem) istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj:

1) art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne i lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i dokonanie ich jednostronnej i niewłaściwej interpretacji;

2) art. 9 kpa, art. 11 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa polegające na braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji i niedostateczne wskazanie przyczyn dla których organ odwoławczy nie podzielił zarzutów strony skarżącej;

3) art. 12 kpa, art. 35 kpa, oraz art. 36 kpa poprzez wydanie decyzji po upływie prawie ośmiu miesięcy od dnia otrzymania odwołania, a więc z rażącym naruszeniem terminów do załatwiania spraw administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a) i c) ppsa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wskazanych.

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach tak sformułowanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji SKO i decyzji ją poprzedzającej.

Zasady geodezyjnego [ewidencyjnego] podziału nieruchomości zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami [tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 518 – j.w.) w art. 92 – 100. Dopuszczalność administracyjnego podziału nieruchomości determinują dwie podstawowe przesłanki. Po pierwsze - planowany podział musi być zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo z przepisami odrębnymi, a po drugie - każda nowa działka powstała po podziale winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Aby było możliwe pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału a następnie zatwierdzenie w formie decyzji projektu podziału przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie.

Jak wskazano, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego [art. 93 ust. 1 ugn]. Ustanawiając jako podstawową przesłankę dopuszczalności podziału nieruchomości - zgodność propozycji podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustawodawca realizuje zasadę harmonii pomiędzy racjonalnym gospodarowaniem terenami a planowaniem przestrzennym. Zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Prowadzący postępowanie organ winien ustalić wszystkie okoliczności towarzyszące zamierzeniu podziału tj. m.in. ustalić cel podziału i przeznaczenie powstałych w jego wyniku działek.

W ustawie dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647 – dalej jako "upzp") ustawodawca wskazał m.in., że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. I tak, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww ustawy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny – ale w granicach określonych tą ustawą i zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Stąd też jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy a w tym obowiązkowo m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ( art. 15 ust. 2 pkt. 10 upzp). W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przyjął, że w sytuacji obowiązywania w gminie planu miejscowego przewidywane w nim na przyszłość inwestycje komunikacyjne winny być przygotowywane do realizacji m.in. w ramach jednostkowych postępowań o podział nieruchomości. Następuje to poprzez systematyczne "przewłaszczanie" gruntów na terenach objętych liniami rozgraniczającymi planowane inwestycje dotyczące dróg publicznych. Tryb i przesłanki procedowania w takim przypadku oraz warunki wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności gruntów przejętych pod drogi określają odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, jak słusznie wskazał skarżący, w sytuacji gdy plan miejscowy przewiduje na nieruchomości prywatnej przebieg drogi publicznej, to w przypadku podziału dokonywanego na wniosek właściciela tej nieruchomości jednocześnie z podziałem przez niego wnioskowanym, zgodnie z przepisami i częścią graficzną planu miejscowego – wydziela się jednocześnie działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn tak wydzielone działki gruntu pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe ( w zależności od kategorii drogi) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Oznacza to, ze wraz z podziałam ewidencyjnym tj. wydzieleniem działki gruntu pod drogę publiczną – następuje tu jednocześnie zmiana właściciela tej działki, i dodatkowo zmiana ta następuje ipso iure. To jedyny przypadek, w którym w toku administracyjnego postępowania o podział nieruchomości wraz z podziałem ewidencyjnym [geodezyjnym] dokonuje się jednocześnie "podział prawny" nieruchomości.

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym na wniosek właściciela przy czym cała działka gruntu objęta wnioskiem o podział w kształcie przed podziałem i w konfiguracji po podziale – przeznaczona jest pod wojewódzką drogę publiczną. Organ zatwierdził projekt podziału zgodnie z wnioskiem skarżącego ale uznał, że art. 98 ust. 1 ugn nie ma w przedmiotowym przypadku zastosowania gdyż nie wydzielono żadnej działki pod drogę publiczną; skarżący zaś wnosi o przejęcie za odszkodowaniem całej dzielonej działki [...] składającej się po podziale z dwóch działek nr [...] i nr [...] na własność województwa.

W ocenie Sądu żaden z przywołanych wyżej poglądów nie jest prawidłowy. Wychodząc od podstawowej przesłanki dopuszczającej podział nieruchomości – tj. przywołanej wyżej zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kontekście przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 ugn) należy przyjąć, że podział nieruchomości w całości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest w ogóle dopuszczalny chyba że zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 95 ugn. Skoro jednak w kontrolowanej sprawie żaden z wyjątków od zasady wyrażonej w art. 93 ust. 1 ugn nie został przywołany (ani też nie wynika ze stanu faktycznego sprawy), to zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości przeznaczonej w całości w przepisach prawa miejscowego pod drogę publiczną rażąco narusza art. 93 ust. 1 i 2 ugn. Powyższe skutkowało stwierdzeniem przez tut. Sąd nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a w oparciu o art. 135 ppsa także postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Orzeczenie Sądu zapadło na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Przepisy te stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Jak wynika z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa decyzja jest nieważna gdy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. W przedmiotowej sprawie podział nieruchomości został zatwierdzony wbrew generalnej i jednoznacznej zasadzie określonej w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami przywołanego wyżej prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" z dnia [...] grudnia 2008 r.

Konsekwentnie należy przyjąć, że prezentowany przez skarżącego pogląd co do przewłaszczenia na rzecz województwa w wyniku decyzji podziałowej działki (działek) gruntu przeznaczonych pod drogę publiczną w przedmiotowej sprawie byłby zasadny jedynie w przypadku dokonania podziału na wniosek właściciela w celu określonym w art. 95 ugn. Wówczas do pozostałych działek gruntu (poza działką wydzieloną w trybie art. 95 ugn) miałby zastosowanie przepis zawarty w art. 98 ust. 1 ugn. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy forsowana przez skarżącego koncepcja dotycząca przejęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego za odszkodowaniem całej nieruchomości objętej jego wnioskiem o podział - w prostej linii zmierza do obejścia przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości na cel publiczny oraz przewidzianej w art. 36 ust. 1 upzp instytucji wykupu nieruchomości. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Jedynie uzupełniająco należy wskazać, że skutek w postaci przejścia prawa własności działki gruntu wydzielonej w toku postępowania podziałowego pod drogę publiczną następuje z mocy samego prawa tj. art. 98 ust. 1 zd. 1 ugn w dniu ostateczności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko wskazujące na to, że "przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa jest rozstrzygane przez sąd powszechny" nie znajduje normatywnego uzasadnienia. W tym zakresie istotne jest aby decyzja "podziałowa" prawidłowo i jednoznacznie precyzowała działkę bądź działki, które zostały wydzielone pod drogę publiczną przy czym samo określenie działki wydzielonej "pod drogę publiczną" nie jest wystarczające. Konieczne jest bowiem sprecyzowanie pod jaką drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 260) następuje owo połączone ze zmianą właściciela wydzielenie (art. 2 ww ustawy). Jednocześnie podmiot, na który przechodzi prawo własności wydzielanej w tym trybie działki winien na prawach strony brać udział w postepowaniu dotyczącym podziału.

Kwestia postawionych w skardze zarzutów natury proceduralnej jest bez znaczenia dla wyniku sprawy. Podkreślić należy, że stan faktyczny co do zasady był bezsporny, nie sposób zatem podzielić zarzuty skarżącego co do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych czy braku wnikliwości w ocenie materiału dowodowego. Powyższe jednak nie zmienia stanowiska Sądu wskazującego na sprzeczne z ustawą zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w wyroku, co skutkowało wstrzymaniem wykonalności zaskarżonej decyzji (art. 152 ppsa).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).