Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 982/19 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2019 r. nr 928/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 982/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2019 r. nr 928/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył S.D., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ze względu na zrzeczenie się jej własności przez poprzednika prawnego skarżącego, podczas gdy przejęcie tej nieruchomości nastąpiło w procedurze wywłaszczenia w związku z realizacją celu publicznego, co powinno skutkować ustaleniem odszkodowania;

2. naruszenie przepisów prawa postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i okoliczności ujawnionych w sprawie, co przejawiło się przede wszystkim w odstąpieniu od ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych towarzyszących czynności prawnej polegającej na zrzeczeniu się prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nieruchomość ta została przekazana dobrowolnie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 23 grudnia 2020 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzut dokonania błędnej wykładni prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego zostanie rozpoznany w pierwszej kolejności.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że S.D. pismem z 27 września 2016 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w W. o przyznanie odszkodowania za działkę nr ewid. [...] (poprzedni [...]), obręb geodezyjny [...], o pow. 479 m² położoną w T. z tytułu pozbawienia prawa własności przedmiotowego gruntu od 1979 r. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa działka została nieodpłatnie przekazana Skarbowi Państwa aktem notarialnym [...] Nr [...] z [...] stycznia 1979 r., sporządzonym w Biurze Notarialnym w W. zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta w T. z [...] października 1978 r. S.D. działał jako następca prawny zmarłego ojca M.D., który dokonał opisanego wyżej rozporządzenia sporną nieruchomością. Domagał się od organów administracji publicznej ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazaną działkę gruntu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2018 r. umorzył postępowanie wszczęte z wniosku S.D. dotyczące ustalenia odszkodowania za ww. grunt wskazując, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić samodzielnej podstawy żądania ustalenia odszkodowania i materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Brak możliwości zakwalifikowania nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa jako wywłaszczenia powoduje, że brak jest przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę żądania ustalenia odszkodowania.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. umarzającą postępowanie wszczęte z wniosku S.D.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy T. decyzją z [...] października 1978 r., na podstawie art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 91 z 1975 r.) zezwolił na podział działki nr ew. [...], położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej własność M.D. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...] kwietnia 1976 r. pod warunkiem przekazania działek powstałych z podziału ww. nieruchomości ustawowym członkom rodziny, tj. dz. nr [...] o pow. 498 m² - synowi S.D., dz. nr [...] o pow. 382 m² - synowi A.D., dz. nr [...] o pow. 454 m² - córce H.D. W decyzji wskazano ponadto, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] o pow. 479 m² zostanie przekazana aktem notarialnym Skarbowi Państwa na poszerzenie ulic.

Wojewoda zaznaczył, że możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym powstaje wyłącznie wówczas, gdy uprzednio nastąpiło decyzyjne pozbawienie prawa własności. W takiej sytuacji przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje organowi możliwość wydania odrębnej decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Sąd I instancji oddalił skargę S.D. na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że przejście prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa - w drodze zrzeczenia się prawa do niej przez dotychczasowego właściciela, na podstawie obowiązującego wówczas art. 179 k.c. - jest wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; dalej "u.g.n.") wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ustawa ta w art. 129 ust. 5 pkt 3 stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w szczególności gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami może domagać się zatem osoba wywłaszczona, gdy w związku z wywłaszczeniem nie ustalono odszkodowania.

Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przez termin "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, publ. OTK-A 2008/10/175).

W niniejszej sprawie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c. Zgodnie z tym przepisem jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, staje się własnością państwową.

Mając na względzie treść aktu notarialnego z [...] stycznia 1979 r., Rep. [...] Nr [...], którego paragraf 2 zawiera oświadczenie o zrzeczeniu się przez M.D. na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości (działki nr [...]) uznać należy, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze instytucji wywłaszczenia.

Należy w tym miejscu wskazać, że przepis art. 216 w ust. 1 i 2 u.g.n. nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę na podstawie enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie ustaw, a nawet przepisów poszczególnych ustaw. Z mocy art. 216 u.g.n. zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało rozszerzone na nieruchomości »przejęte lub nabyte« na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Wśród przypadków wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie umieścił przypadku, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a mianowicie dobrowolnego zrzeczenia się prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie aktu notarialnego, w trybie art. 179 k.c. Skoro art. 216 u.g.n. nie przewiduje zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przekazanych nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 179 k.c., a możliwość rozszerzającej jego wykładni jest wyłączona, to nie jest możliwe orzeczenie o ustaleniu odszkodowania za zrzeczenie się własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c. Analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonania tej czynności, w szczególności zaś rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64), w tym w art. 6 tej ustawy, wskazuje, że zgodnie z ówczesnymi procedurami nabycie nieruchomości na cele określone w wywłaszczeniu mogło nastąpić bądź na podstawie odpłatnej umowy nabycia własności nieruchomości zawartej na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (lub w jego trakcie) albo w postępowaniu wywłaszczeniowym. Przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywały takiego sposobu nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, jak zrzeczenie się prawa własności nieruchomości w drodze jednostronnej czynności prawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c.

Skoro zatem nieruchomość, której dotyczył wniosek skarżącego o ustalenie odszkodowania, nie została wywłaszczona w rozumieniu przepisów prawa o wywłaszczeniu, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami, trafnie Sąd I instancji przyjął za orzekającymi w sprawie organami, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia i przyznania odszkodowania skarżącemu kasacyjnie za przedmiotową nieruchomość, co uzasadnia umorzenie postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie naruszył art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W sytuacji, gdy Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w wyniku zrzeczenia się prawa własności na podstawie art. 179 k.c., a nie w wyniku wywłaszczenia, to bezprzedmiotowe jest ustalanie okoliczności złożenia przez M.D. oświadczenia o zrzeczeniu się na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości. Okoliczności te nie są istotne dla rozpoznawanej sprawy. Zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest zatem niezasadny.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.