Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Iwona Kosińska Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

I SA/WA 982/19 U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte z wniosku S. D. dotyczące ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...], w obrębie [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...] (dawny numer [...]).

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

S. D. pismem z [...] września 2016 r., sprecyzowanym [...] października 2016 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o przyznanie odszkodowania za działkę nr ewid. [...] (poprzedni [...]), obręb geodezyjny [...], o pow. [...] m² położoną w [...] z tytułu pozbawienia prawa własności przedmiotowego gruntu od 1979 r. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa działka została nieodpłatnie przekazana Skarbowi Państwa aktem notarialnym A Nr [...] z [...] stycznia 1979 r., sporządzonym w Biurze Notarialnym w [...] zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta w [...] z [...] października 1978 r. nr 1.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za ww. grunt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

S. D. pismem z [...] września 2017 r. doprecyzował podstawę prawną żądania ustalenia odszkodowania, wnosząc o zastosowanie w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W tej sytuacji Starosta [...] decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia odszkodowania.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] uchylił w całości wskazaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie Starosta [...] decyzją z [...] września 2018 r. umorzył postępowanie wszczęte z wniosku S. D. dotyczące ustalenia odszkodowania za ww. grunt wskazując, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić samodzielnej podstawy żądania ustalenia odszkodowania i materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Brak możliwości zakwalifikowania nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa jako wywłaszczenia powoduje, że brak jest przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę żądania ustalenia odszkodowania.

S. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nieustalenie odszkodowania, w sytuacji gdy doszło do wywłaszczenia nieruchomości oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa.

Wojewoda [...] rozpoznając stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] października 1978 r., na podstawie art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 z 1975 r.) zezwolił na podział działki nr ew. [...], położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność M. D. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...] kwietnia 1976 r. pod warunkiem przekazania działek powstałych z podziału ww. nieruchomości ustawowym członkom rodziny, tj. dz. nr [...] o pow. [...] m² - synowi S. D., dz. nr [...] o pow. [...] m² - synowi A. D., dz. nr [...] o pow. [...] m² - córce H. D. W niniejszej decyzji wskazano ponadto, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] o pow. [...] m² zostanie przekazana aktem notarialnym Skarbowi Państwa na poszerzenie ulic.

Organ drugiej instancji wskazał, że M. D. i S. D. [...] stycznia 1979 r. zawarli umowę darowizny w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], na podstawie której M. D. darował S. D. zabudowaną działkę gruntu budowlanego oznaczoną nr [...] zawierającą [...] m² wraz ze wszystkimi częściami składowymi.

W § 2 ww. aktu notarialnego M. D. oświadczył, że zgodnie z zastrzeżeniem zamieszczonym na decyzji Naczelnika Miasta w [...] zrzeka się własności działki nr [...] zawierającej obszar [...] m² przeznaczonej na poszerzenie ulicy.

S. D. przy piśmie z [...] lutego 2017 r. dołączył do akt sprawy kopię pisma Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 1999 r., w którym wskazano, że teren działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod poszerzenie ulicy, nie był objęty Zarządzeniem Naczelnika Gminy Miasta [...] w sprawie ustalenia terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa oraz że z notatki służbowej sporządzonej [...] lutego 1979 r. przez J. L. wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m² (obecny numer [...]) została przekazana Skarbowi Państwa aktem notarialnym z [...] stycznia 1979 r. (prawdopodobny nr aktu [...]).

Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że z adnotacji sporządzonej przez notariusza na Akcie Własności Ziemi [...] dotyczącym działki nr [...] wynika, że działka ew. nr [...] o obszarze [...] m² została zbyta aktem sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] w dniu [...] stycznia 1979 r. i aktem tym działka nr [...] o obszarze [...] m² przekazana została Skarbowi Państwa. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej Nr [...], gdzie w dziale II jako właściciel działki [...] (dawny nr [...]) wpisany jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]. Wpisu tego dokonano na podstawie Aktu Własności Ziemi [...] z [...] kwietnia 1976 r. z adnotacją notariusza oraz umowy darowizny Rep. A [...] z [...] stycznia 1979 r.

W ocenie Wojewody [...] z powyższego wynika zatem, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie aktu notarialnego w postępowaniu cywilnym, nie zaś poprzez wywłaszczenie w postępowaniu administracyjnym. Nabycie działki nr [...] przez Skarb Państwa nie nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej.

Wojewoda zaznaczył, że możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym powstaje wyłącznie wówczas, gdy uprzednio nastąpiło decyzyjne pozbawienie prawa własności. W takiej sytuacji przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje organowi możliwość wydania odrębnej decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Przepis art. 129 ust. 5 ustawy stwarza zaś możliwości zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy przewidziane przez akt normatywny, będący podstawą wywłaszczenia, odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu.

Organ odwoławczy podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr [...] nie została przejęta na podstawie decyzji administracyjnej, nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka do ustalenia odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie stało się więc bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa ustalenie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek tj. przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Tym samym zdaniem Wojewody [...], przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie postępowania cywilnego, co uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania i wydania decyzji w tym zakresie. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. D. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 105 kpa przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, mimo braku przesłanek uprawniających do jego umorzenia,

- art. 7 kpa. w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz art. 80 kpa poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że nie zaszły przesłanki do uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania;

- art. 7, art. 75 i art. 77 w związku z art. 80 kpa poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nienależytą jego ocenę, przejawiającą się na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przedwcześnie, tzn. bez zebrania całego koniecznego do wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego;

- art. 8 kpa poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- art. 7a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wątpliwości organu co do prawidłowości udzielenia pełnomocnictwa.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący został pozbawiony praw do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (dawny [...]);

- art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nie zastosowanie i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] nr działki [...] ( obecnie [...]) , co do której właściciel złożył w dniu [...] stycznia 1979r. notarialne oświadczenie o zrzeczeniu się jej na własność Skarbu Państwa z powołaniem się na treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1978r. , z której wynika, że w/w działka zostanie przekazana na poszerzenie ulic.

Materialnoprawną podstawę wydania powyższej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią , gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie obecnym w pełni podziela przyjmuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Innymi słowy, przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14).

W sprawie niniejszej Skarżący, działając jako następca prawny zmarłego ojca M. D., który dokonał opisanego wyżej rozporządzenia sporną nieruchomością , domagał się od organów administracji publicznej ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazaną działkę gruntu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami .

Z uwagi na powyższe zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], o powierzchni [...] m2 , przeszła na własność Skarbu Państwa w oparciu o rozporządzenie dokonane przez jej właściciela – poprzednika prawnego Skarżącego – w postaci zrzeczenia się przysługującego mu prawa- aktem notarialnym nr Rep. A [...] z dnia [...] stycznia 1979r. W następstwie powyższego jej właścicielem stał się we wskazanej dacie Skarb Państwa , co jednoznacznie przesądza, że prawo własności Skarb Państwa uzyskał w drodze nabycia cywilnoprawnego, które to nabycie w dacie dokonania zrzeczenia się uregulowane było w treści art. 179 Kodeksu cywilnego który stanowił , że właściciel może wyzbyć się własności nieruchomości przez to, że się jej zrzeknie. Przepis ten obowiązywał bowiem do dnia 15 lipca 2006r. , zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 roku, stwierdzającym jego niezgodność z Konstytucją.

W okolicznościach niniejszej sprawy , notarialne zrzeczenie się przez M. D. prawa własności należącej do niego nieruchomości przesądziło o cywilnym charakterze jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji, skoro sprawa przejęcia opisanej na wstępie nieruchomości ma charakter sprawy cywilnej, to nie budzi żadnych wątpliwości , że wniosek Skarżącego o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość nie mógł być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko organów nie budzi wątpliwości Sądu i jako takie odpowiada prawu.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania , że przejście prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa - w drodze zrzeczenia się prawa do niej przez dotychczasowego właściciela , na podstawie obowiązującego wówczas art.179 k.c. - jest wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyć należy, że art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa, polegającego na wywłaszczeniu. Jest to warunek niezbędny, który musi być uwzględniony przy wykładni tego przepisu, gdyż ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że przewiduje on dwie obligatoryjne przesłanki warunkujące wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Po pierwsze niezbędnym wymogiem jest pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Po drugie koniecznym jest, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości. Nieodzownym i niezbędnym jest zatem istnienie w obowiązującym stanie prawnym podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania.

Zdaniem Sądu warunek ten nie został w sprawie spełniony. Istotnym jest bowiem, że ustawodawca wprowadził do ustawy definicję legalną pojęcia "wywłaszczenia". Zgodnie z treścią art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przepis art. 128 i nst. u.g.n. znajduje zatem zastosowanie jedynie w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych, nie dotyczy natomiast z całą pewnością przypadków , gdzie do przewłaszczenia doszło w drodze zrzeczenia się prawa własności nieruchomości w rozumieniu art.179 k.c. Zrzeczenie się , które uregulowane było w tym przepisie jest niewątpliwie instytucją prawa cywilnego i mimo, że prowadzi do skutku w postaci pozbawienia prawa , nie może być uznane za wywłaszczenie w rozumieniu przepisów u.g.n., w szczególności ze względu na definicję tego pojęcia określoną w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. W przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. I OSK 2635/14 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2017 r. II SA/Bd 1457/17). Oznacza to, że wszelkie ewentualne roszczenia byłych właścicieli, jak również ich następców prawnych mogą być realizowane jedynie na drodze cywilnej przed sądem powszechnym , nie zaś na drodze administracyjnej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjny, w tym m.in. wyroku tutejszego sądu z dnia 28 listopada 2011 r. I SA/Wa 1424/07.

Zważywszy zatem, że przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, gdyż w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej, organ administracyjny zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 k.p.a., co też w sprawie prawidłowo uczyniono.

Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie uchybiono przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. Ocena ta nie nosi cech dowolności w rozumieniu art. 80 k.p.a. Organy nie naruszyły przy tym zasady "przyjaznej interpretacji przepisów" wyrażonej w art. 7a k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie wystąpiły po stronie organu wątpliwości interpretacyjne uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Nie budzi natomiast wątpliwości wykładnia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Brak jest zatem podstaw do uznania , że w toku postępowania uchybiono pozostałym , wskazanym w skardze przepisom prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak na wstępie.