Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 585/18 w sprawie ze skargi D. S. oraz M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 585/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), w pkt 1. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem na ramie stalowej o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,00 m x 3,20 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina K., oraz w pkt 2. nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.:

a) ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu budowlanego wskazując, że obecnie dla tego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie) ze wskazaniem, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2;

c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jednocześnie, organ zaznaczył, że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych.

Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli skarżący.

Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w pkt 1. uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej pkt b i zobowiązał do przedłożenia: 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie); w pkt 2. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie.

Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie trafnie dokonano kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "obiektu budowlanego". Nie jest to "budynek" (art. 3 pkt 2 Praw budowlanego), w tym rekreacji indywidualnej (art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego), ponieważ nie jest trwale związany z gruntem. Ponadto skoro przedmiotowy obiekt istnieje więcej niż 180 dni, na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie ma więc zastosowania wyłączenie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Brak wymaganego pozwolenia na budowę obligował organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, który ma na celu umożliwienie legalizacji zrealizowanych samowolnie obiektów budowlanych. Dlatego w niniejszej sprawie zostało wdrożone postępowanie legalizacyjne w celu doprowadzenia przedmiotowej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji wyjaśnił skarżącym istotę postępowania legalizacyjnego.

Uzasadniając zaś podjęte rozstrzygnięcie kasatoryjno-reformatoryjne, wskazał, że art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga aby do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć 4 egzemplarze projektu budowlanego. Z uwagi na to, że w sentencji zaskarżonego postanowienia PINB nie określił liczby egzemplarzy projektu budowlanego, które strony mają przedłożyć, organ odwoławczy doprecyzował nałożony obowiązek w tym zakresie i zobowiązał do przedłożenia wymaganych 4 egzemplarzy tego projektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił zaś, że w stosunku do samowoli budowlanych zlokalizowanych na obszarze K., gmina K., organ I instancji prowadził lub prowadzi około 1000 postępowań administracyjnych. Zatem twierdzenie, że organ I instancji w szczególności odnosi się do obiektu stanowiącego własność skarżących jest niezasadne.

Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący. W ich ocenie, zaskarżone postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem zasady bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności podkreślając, że organ I instancji, jak przyznali jego pracownicy podczas przeprowadzonych oględzin, prowadzi takie same postępowania nie dla wszystkich znajdujących się w identycznej sytuacji, a tylko w przypadkach wybranych przez siebie według pewnej przypadkowości. Skarżący podkreślili również, że organ odwoławczy niepotrzebnie skupił się na mało znaczącej dla sprawy liczbie egzemplarzy projektu budowlanego, gdyż art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Zauważyli także, że wyznaczony przez organ odwoławczy termin do dnia 30 września 2018 r. na dostarczenie wymaganych dokumentów nie jest wystarczający.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. sprostowano omyłkę pisarską zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazując, że wymagane dokumenty należy dostarczyć do dnia 31 grudnia 2018 r.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2018 r. skarżący M. S. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wskazał, że w dokumentacji sprawy nie znajduje się żaden dokument, który potwierdzałby, że organ II instancji w ogóle przeanalizował powód i uzasadnienie złożonego w sprawie zażalenia, co potwierdzone zostało wglądem w dokumentację 27 sierpnia 2018 r. Podkreślił również, że D. S. złożyła zażalenie na postanowienie organu odwoławczego z dnia 19 września 2018 r., mocą którego sprostowano zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie w zakresie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 585/18, oddalając skargę, wskazał, że podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że wybudowanie w 2016 r. opisanego wyżej obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Przedmiotowy obiekt budowlany jest bowiem "budowlą" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Budowla ta stanowi przy tym "tymczasowy obiekt budowlany" w rozumieniu art. 3 pkt 5 ww. ustawy. Sąd wyjaśnił, że "tymczasowe obiekty budowlane", w stanie prawnym obowiązującym w 2016 r., zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie w warunkach wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi żadnego z wyjątków, o których mowa w tych przepisach. Przedmiotowy obiekt, z uwagi na to, że istnieje od 2016 r., nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12). Obiekt ten nie jest również obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy, oraz barakowozem używanym przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (art. 29 ust. 1 pkt 24). Przedmiotowy obiekt nie jest także tymczasowym obiektem budowlanym stanowiącym wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanym na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 25).

Z akt sprawy niespornie wynika, że inwestorzy obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Brak wymaganego pozwolenia na budowę nie jest ponadto przez skarżących kwestionowany.

W tych warunkach, organy nadzoru budowlanego obowiązane były do wdrożenia trybu legalizacyjnego, jaki przewiduje w odniesieniu do samowoli budowlanej art. 48 Prawa budowanego. W tych warunkach organy, uznając zasadność wszczęcia postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego, wydały postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Treść postanowienia z dnia 19 lipca 2018 r. w pełni odpowiada przy tym ustawowej treści przepisu art. 48 ust. 2 i 3. Postanowieniem tym naprawiono jednocześnie zaistniały błąd w postanowieniu organu I instancji z dnia 12 czerwca 2018 r., w którym nie wskazano ilości wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego.

Ponadto Sąd ocenił, że wyznaczony w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2018 r. termin na przedstawienie dokumentów – do dnia 31 grudnia 2018 r. – nie został przez organ odwoławczy zmieniony, na co wprost wskazuje treść rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia 19 lipca 2018 r. Termin ten umożliwiał skarżącym wykonanie nałożonego na nich obowiązku dostarczenia dokumentów. Skarżący, w toku postępowania administracyjnego nie wnosili o przedłużenie tego terminu, a w skardze nie przedstawili racjonalnych podwodów uzasadniających taką potrzebę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący – D. S. i M. ., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie wniesionej skargi, i uchylenie postanowienia organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez zaniechanie szczegółowego zebrania materiału dowodowego, w tym dotyczącego sposobu posadowienia przyczepy na nieruchomości, która spoczywa na własnej osi jezdnej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wypełnia ona przesłanki uznające ją za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego polegające na zakwalifikowaniu zlokalizowanej na działce skarżących "przyczepy kempingowej" będącej "pojazdem", jako "tymczasowego obiektu budowlanego" podlegającego ustawie – Prawo budowlane, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że postawienie przyczepy kempingowej wymagało pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 585/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez D. S., ponieważ skarżąca przed wniesieniem skargi kasacyjnej nie wyczerpała trybu z art. 177 § 1 w zw. z art. 141 § 2 p.p.s.a.

W tych warunkach rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna jako wniesiona przez M. S..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Skarga kasacyjna nie jest przekonująca, ponieważ bazuje na gołosłownych twierdzeniach, że przedmiotem postępowania nie jest "obiekt budowlany", lecz – "przyczepa kempingowa/pojazd". W tym zakresie strona skarżąca ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed Sądami Administracyjnymi nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie swoich twierdzeń, chociażby dokumentacji specyfikacyjnej pojazdu, czy też dokumentacji rejestracyjnej. Należy wskazać, że jeśli chodzi o kwalifikację prawną tego co jest przedmiotem postępowania, w świetle znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, brak jest podstaw do dokonania prawnej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "przyczepy kempingowej/pojazdu". Ponadto z protokołu kontroli w sposób jednoznaczny wynika ustalenie jakiego dokonał organ nadzoru budowlanego, a mianowicie, że skarżący posadowili bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2016 r. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, na ramie stalowej i konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Pod tymi ustaleniami podpisał się skarżący M. S. i jednocześnie nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do tych ustaleń. Dla dokonanej w niniejszej sprawie prawnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako "obiektu budowlanego" nie zmienia fakt, że obiekt ten posiada dyszel, czy też, że spoczywa na własnej osi. Tego rodzaju okoliczności w żaden sposób nie wyjaśniają, czy prawnie mamy do czynienia z "przyczepą kempingową/pojazdem", co przecież wymaga przedstawienia stosownej dokumentacji potwierdzającej dopuszczenie pojazdu do ruchu drogowego i dokonywania okresowej kontroli technicznej pojazdu. W tych warunkach powoływanie się przez stronę skarżącą na określone okoliczności faktyczne (jak co wygląda) to za mało dla uznania, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, które oceniły, iż przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, na którego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie znajduje tym samym akceptacji twierdzenie strony skarżącej, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. zaniechano szczegółowego zebrania materiału dowodowego, w tym dotyczącego sposobu posadowienia przyczepy na nieruchomości. Ustalono bowiem, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym nietrwale związany z gruntem, na ramie stalowej; a tym samym istniały podstawy do dokonania kwalifikacji tego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że przedmiot postępowania jest "budowlą" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, która stanowi przy tym "tymczasowym obiekt budowlany" w rozumieniu art. 3 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Wynika z tego, że ustawodawca nie wymienił wyczerpująco obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, a jedynie wskazał przykładowo na tego rodzaju obiekty. Tym samym także przyczepa kempingowa przystosowana do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego i niepołączona trwale z gruntem stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego. Z materiału zdjęciowego wynika, że przedmiotowy obiekt odpowiada właśnie legalnej definicji "tymczasowego obiektu budowlanego", ponieważ wykazuje m.in. cechy barakowozu lub obiektu kontenerowego, a więc obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Ponadto w swoim bogatym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że fakt, iż określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (por. wyroki NSA: z 9 października 2019 r., II OSK 2779/17; z 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1256/17; z 10 września 2019 r., II OSK 1941/17). Wynika z tego, że nawet w sytuacji gdyby uznać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przyczepa/pojazd, jak domaga się tego strona skarżąca, to okoliczność posadowienia tego obiektu na gruncie w 2016 r. i tak byłaby przesądzająca o kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "tymczasowego obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia powołanie się w skardze kasacyjnej na wyrok WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 151/05, w którym jednoznacznie oceniono, że przyczepa kempingowa jest pojazdem (art. 2 pkt 31 i 50 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). W ogólności wyrażonego tam stanowiska nie akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względów wskazanych powyżej, jak i tego, że wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko nie uwzględnia aspektów związanych z kwalifikacją przyczep do "tymczasowych obiektów budowlanych". Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.