Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I SA/Wa 2003/07

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. orzekającej o sprzedaży B. i T. B. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., wraz z udziałem stanowiącym [...] części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego odnośnie [...] części działki, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

Opisana na wstępie nieruchomość objęta została działaniem dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta W. odmówiono T. Ś. – jako dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości – przyznania do niej prawa własności czasowej a decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. nr [...] orzeczenie to utrzymano w mocy.

Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1979 r. Rep A nr [...] , poprzedzonym decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...], B. i T. małżonkowie B. nabyli od Skarbu Państwa własność lokalu nr [...] w domu położonym przy ulicy [...] w W. wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i udziałem w prawie użytkowania wieczystego.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1952 r., w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej sprzedanych lokali nr: [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste tym właścicielom, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części - stwierdził jej nieważność.

Z kolei decyzją z dnia [...] października 1997 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] sierpnia 1952 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Następstwem tego decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] ustanowiono na rzecz W. G. – jako następczyni prawnej dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości [...] – użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego [...] – części gruntu o powierzchni [...] m kw., oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], z którym wiąże się analogiczny udział w prawie własności usytuowanego na niej budynku, w którym zostało sprzedane [...] spośród [...] lokali mieszkalnych.

W dniu 11 lipca 2006 r. W. G. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] orzekająca o sprzedaży A. K. lokalu mieszkalnego nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (ze względu na nieodwracalne skutki prawne wywołane zawarciem umowy sprzedaży).

W dniu 23 lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r. podnosząc, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nie dotyczyło m. in. lokalu nr [...], co oznaczało, iż przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, która dotyczyła niesprzedanych lokali (oraz praw im przynależnych). W odniesieniu natomiast do części nieruchomości (obejmującej sprzedane lokale, w tym lokal nr [...]) decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. pozostała i pozostaje w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy – zdaniem Kolegium - brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...], z dnia [...] stycznia 1978 r. orzekającej o sprzedaży T. i B. małżonkom B. lokalu mieszkalnego nr [...]. W dacie wydawania tej decyzji Skarb Państwa rozporządzał bowiem wspomnianym mieniem, choć w istocie rzeczy nie miał do tego prawa.

Rozpoznając wniosek W. G. o ponowne rozpoznanie sprawy organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Podniósł przy tym, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § l pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza

nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nadmieniono też, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k. p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, iż decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Jeśli zatem stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem określonej nieruchomości, konsekwencją owego stwierdzenie jest uznanie, że Państwo nigdy nie było właścicielem tejże nieruchomości, a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej jednak sprawie, stwierdzenie nieważności dotyczyło jedynie części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Nie odnosiło się natomiast do m. in. lokalu nr [...], a to oznaczało, że przywrócenie stanu prawnego nie nastąpiło do tej części nieruchomości. Tą częścią zatem Skarb Państwa mógł dysponować. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja odnosząca się do sprzedaży lokalu nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła W. G.

Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi w szczególności naruszenie art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. okoliczności stanu faktycznego a także naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Ponadto W. G. stała na stanowisku, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Naczelnik Dzielnicy [...] wydając, objętą wnioskiem nadzorczym decyzję, dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, bowiem Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowego lokalu i z tego powodu nie miał podstaw prawnych do sprzedaży go dotychczasowemu najemcy.

Skarżąca podniosła również, iż w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 nie był trafny pogląd Kolegium, iż w sytuacji, gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej – w odniesieniu do sprzedanych lokali – wydana została z naruszeniem prawa a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność, niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokali została wydana z naruszeniem prawa.

Poza tym skarżąca twierdziła, iż organy administracji, w sprawach analogicznych do przedmiotowej, przyjmowały zgodne z poglądem skarżącej stanowisko, które obecnie zostało zmienione, co narusza art. 32 Konstytucji RP. Odmowa zaś stwierdzenia nieważności decyzji z 1975 r. zamyka wnioskodawczyni drogę do dochodzenia jej roszczeń, co z kolei stoi w sprzeczności z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z mocy przepisu art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a., skutkowało to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją.

Jak okazało się bowiem podczas rozprawy przeprowadzonej przed Sądem w dniu 28 lutego 2008 r., T. B., do którego m. in. były skierowane obie decyzje Kolegium, zmarł w dniu 30 maja 1988 r. a spadkobiercami jego zostali B. B. i K. B. ( vide: protokół rozprawy ).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym przypadku bowiem osoba nieżyjąca nie mogła być strona w sprawie ( art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a.).

Jednocześnie należy też zauważyć, że przedmiotowe postępowanie toczyło się – co wynika z materiału dokumentacyjnego zawartego w aktach administracyjnych – na wniosek W. G. z dnia 11 lipca 2006 r. Do jego treści nawiązuje wnioskodawczyni we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi m. in. pominięcie zarzutów przez nią zgłoszonych we wniosku z dnia 11 lipca 2006 r. w stosunku do decyzji dotyczącej sprzedaży lokalu. Do wniosku tego odnosiło się także Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

W aktach administracyjnych nadesłanych przez organ do Sądu brak jest jednak tego podstawowego dokumentu, jakim jest wniosek wszczynający postępowanie. Powyższy brak uniemożliwia praktycznie dokonanie wszechstronnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, że - co wynikało z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i ze skargi – wniosek ten zawierał on gruntowne uzasadnienie żądania strony.

Zgodzić się również trzeba ze skarżącą, iż organ wydając obie decyzje zaniechał poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych wniosków czy zajęcia stanowiska w sprawie.

Ponadto wskazać też trzeba, że organ, orzekając merytorycznie, założył niejako a priori, iż w sytuacji, gdy uznano, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości [...] własności czasowej, w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej tzw. dekretu [...], została - w części dotyczącej poszczególnych lokali - wydana z naruszeniem prawa, to nie jest możliwe ustalenie, że decyzje o sprzedaży tychże lokali dotychczasowym ich najemcom, które poprzedziły zawarcie stosownych umów notarialnych, zostały wydane z naruszeniem prawa. W tego rodzaju wypadku, zdaniem Kolegium, decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, w odniesieniu do w/w lokali nadal pozostawała w obrocie prawnym i w związku z tym Skarb Państwa - jako właściciel gruntu i posadowionego na nim budynku - mógł w pełni legalnie nim zadysponować. Okoliczność ta – jak zaznaczył organ – powodowała, iż nie można obecnie twierdzić, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tylko w takim przypadku możliwe byłoby stwierdzenie, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a. ).

W tym miejscu należy stwierdzić, że choć – na obecnym etapie sprawy Sąd nie przesądza o zasadności żądania skarżącej, gdyż ze względu na stwierdzone wyżej wadliwości postępowania, byłoby to przedwczesne - powyższe stanowisko zdecydowanie koreluje z poglądem wyrażanym, ale poprzednio przez sądownictwo administracyjne. W myśl tego poglądu, byłemu właścicielowi nieruchomości [...] lub jego spadkobiercom odmawiano statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy orzeczono, iż decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, w części dotyczącej sprzedanego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa. Uznawano wówczas bowiem, że właśnie dlatego, iż nie zostały w tym przypadku wyeliminowane wadliwe skutki prawne decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej, to Skarb Państwa był w pełni uprawniony do zadysponowania swoją własnością na rzecz dotychczasowego najemcy i decyzja o sprzedaży lokalu nie dotyczyła już w żadnym stopniu sfery prawnej byłego właściciela nieruchomości czy jego spadkobiercy.

Powyższy pogląd został jednak w ostatnim okresie czasu zaniechany a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie z lat 2004 – 2006 (a następnie również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) jednolicie przyjęło, że w tego rodzaju sprawach, były właściciel nieruchomości [...] oraz jego następcy prawni mają jednak interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Interes ten upatruje się głównie w tym, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, okoliczność ta uaktualnia roszczenia "dekretowe" byłego właściciela nieruchomości ( jego następcy prawnego ) a zwłaszcza otwiera mu drogę do ewentualnego wzruszenia umowy sprzedaży lokalu ( vide np. wyroki NSA z 24 listopada 2004 r. OSK 919/04, 19 kwietnia 2005 r. OSK 1301/04, 14 kwietnia 2005 r. OSK 1284/04 ).

Wprawdzie z oczywistych względów, w uzasadnieniach tych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął merytorycznego stanowiska, co do kwestii istnienia przesłanek, przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. w przypadku poszczególnych decyzji o sprzedaży lokalu, ale jednak w w/w rozstrzygnięciach przesądził, że w omawianej sytuacji jest w ogóle możliwe uznanie, iż decyzje te mogły rażąco naruszać prawo.

Przykładowo warto w tym miejscu zacytować fragment uzasadnienia wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. OSK 1301/04, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "(...) dawni właściciele gruntów warszawskich oraz ich następcy prawni swój interes prawny opierają na tym (...), że w razie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (będzie ) otwierało im to drogę do ewentualnego wzruszenia umowy sprzedaży. Inaczej rzecz ujmując ich interes prawny wiąże się z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniu, że określone czynności dokonane zostały z pokrzywdzeniem uprawnionych podmiotów. Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania nadzorczego, a ściślej rzecz ujmując postępowania o stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Takie postępowanie odszkodowawcze przewidziane w art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku, mogłoby być skutecznie wszczęte na wniosek skarżących tylko w przypadku uzyskania przez nich decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a.".

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przyjęcie, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (wydanie jej z naruszeniem prawa ) w sytuacji, gdy decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej w tej części została uznana jedynie, jako wydana z naruszeniem prawa, nie może być traktowane tylko jako iluzoryczne umożliwienie byłemu właścicielowi nieruchomości [...] dochodzenia jego roszczeń, wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., ale wiąże się z tym konieczność rzetelnego zbadania konkretnej sprawy pod kątem przesłanek pozytywnych przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., czego w tej sprawie Kolegium nie uczyniło. Choć skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przytoczyła szerszą argumentację na rzecz uwzględnienia jej wniosku, odwołując się m. in. do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ – jak wspomniano wyżej - – w zasadzie nie dokonał głębszej analizy tych argumentów, z góry niejako wykluczając, aby w tej sprawie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie.

Szczególnego zaś rozważenia, w kontekście wyżej wskazanej, nowej linii orzeczniczej, wymagałoby zagadnienie, czy w realiach tej sprawy nie byłoby jednak możliwe przyjęcie, że decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w W., rażąco naruszała prawo, co – ze względu na ochronę przewidzianą rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych – mogło skutkować przyjęciem, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa - tak, jak o to wnosiła skarżąca. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że decyzja o sprzedaży lokalu wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości rażąco naruszała prawo a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się powyższy lokal, przez Skarb Państwa nie było w pełni prawidłowe.

Jest oczywiste, że stwierdzenie, iż decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa ( art. 158 § 2 k.p.a. ) musi poprzedzać ustalenie, iż decyzja ta rażąco narusza prawo albo została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, natomiast instytucja ta ma bogatą interpretację zawartą w judykaturze i doktrynie. W szczególności jako elementy do charakterystyki oceny skutków naruszenia prawa wymienia się m. in. ocenę skutków społeczno-gospodarczych wskazującą na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności, czy też powstanie skutków naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (vide: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod. red. B. Adamiak i J. Borkowski, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2002, str. 712 ).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem zawiadomić o toczącym się postępowaniu K. B. ( syna zmarłego T. B. ) i przyznać mu status strony, dołączyć do akt sprawy wniosek z dnia 11 lipca 2006 r. i - jak to wyżej powiedziano - dokonać wszechstronnej analizy, czy w niniejszej sytuacji nie zachodziły pozytywne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przed wydaniem natomiast rozstrzygnięcia merytorycznego, Kolegium winno powiadomić strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i zapewnić osobom zainteresowanym wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z tych powodów uznając, że zaskarżona decyzja jak również decyzja poprzedzająca ją wyczerpują dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.