Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 429/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt. II SA/Bk 429/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. [...] i [...] w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B[...] (dalej: "PINB") umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. Ż. [...] w B., użytkowanego z przeznaczeniem na cele gastronomiczne.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek C. i M. J. – współwłaścicieli mieszkania nr [...] usytuowanego w budynku przy ul. Ż. [...] w B. Organ ustalił, że lokal usługowy nr [...] położony jest na trzech kondygnacjach (piwnica, parter, I piętro). Na pierwszej kondygnacji (podziemnej) znajduje się zaplecze kuchenne, druga kondygnacja (parter) przeznaczona jest na cele gastronomiczne - mieści się tutaj "B.", zaś trzecia kondygnacja również jest przeznaczona na cele gastronomiczne, jednakże w trakcie przeprowadzenia oględzin nie była użytkowana. Na każdą z ww. kondygnacji lokalu prowadzi oddzielne wejście z zewnątrz. Budynek, w którym znajduje się ww. lokal, wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2000 r. wydanego przez Prezydenta Miasta B. (nr [...]) zmienionego decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] oraz przyjęty do użytkowania decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]. Organ ustalił, że lokal nr [...] przystosowany został na cele gastronomiczne już w trakcie budowy budynku, z takim przeznaczeniem sprzedany jego ówczesnemu właścicielowi i w takim stanie przyjęty do użytkowania. W konsekwencji organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że w przedmiotowym lokalu doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186 ze zm., dalej: "P.b."), zaś wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PWINB) utrzymał w mocy ww. decyzję.

Odnosząc się do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają warunki wymienione w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał również, że istota zmiany sposobu użytkowania obiektu dotyczy zmian w zakresie współczynników użytkowych obiektu w stosunku do pierwotnych ich wartości, związanych z funkcją obiektu określoną w pozwoleniu na budowę lub w decyzjach późniejszych. Wystarczające jest ustalenie, że w obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa z czym wiąże się zmiana warunków m.in. w zakresie warunków ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Nie są zatem konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wystarczająca jest zatem w ocenie PWINB konstatacja, że zmiana w ww. zakresie miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania obiektu wskazuje na oczywistość tej zmiany. W tym celu organ poczynił ustalenia dotyczące ostatniego legalnego sposobu użytkowania obiektu (jego części) oraz obecnego sposobu użytkowania. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego PWINB ustalił, że od początku funkcjonowania lokalu nr 15 był on przeznaczony i użytkowany na cele gastronomiczne na wszystkich trzech poziomach. Jego przystosowanie do celów gastronomicznych miało miejsce już na etapie budowy budynku. Natomiast w chwili obecnej trwają prace związane z dostosowaniem wnętrza restauracji "T." na I piętrze lokalu, do zaplanowanych potrzeb. Trwają także starania o udzielenie koncesji na sprzedaż alkoholu w ww. lokalu. W związku zaś z tym, że nie jest znany termin uruchomienia restauracji, I piętro nie jest obecnie użytkowane. Organ wskazał również, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że w obiekcie prowadzone były podobne działalności do planowanej. Nie ma zatem żadnych podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania wspomnianego lokalu w obrębie I piętra.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Ż. [...],[...] w B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe ustalenia, że lokal nr [...], położony w budynku przy ul. Ż. [...] w B., w dacie oddania do w użytkowania, przeznaczony był na cele gastronomiczne, przez wadliwe uznanie, że przeznaczenie lokalu na cele usługowo-handlowe jest równoznaczne z dopuszczalnością prowadzenia w nim działalności gastronomicznej, bez potrzeby zamiany sposobu użytkowania lokalu;

2. art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że lokal o przeznaczeniu handlowo-usługowym obejmuje również funkcję gastronomiczną;

3. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że podjęcie w lokalu handlowo-usługowym działalności gastronomicznej, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania lokalu, w sytuacji gdy tego rodzaju działalność (gastronomiczna) wpływa przede wszystkim na warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne oraz higieniczno-sanitarne i nie mieści się w katalogu działalności handlowo-usługowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu, zaś w przypadku gdyby sąd uznał, ze skargę wniesiono w terminie – o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt. II SA/Bk 429/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nadana w urzędzie pocztowym w dniu 3 czerwca 2020 r. została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

W ocenie Sądu, istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny zasadności umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. Ż. [...] w B..

Sąd stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż od początku powstania lokalu – już od chwili jego nabycia przez B. D. na mocy umowy przedwstępnej z dnia [...] grudnia 2001 r., był on przeznaczony na cele gastronomiczne na wszystkich trzech poziomach – i tak też był użytkowany. Od 2002 r. do 2012 r. funkcjonowała tam restauracja "B." (piwnica i I piętro stanowiły sale konsumpcyjne, zaś parter był kuchnią i w części salą konsumpcyjną), od 2012 r. do 2017 r. restauracja "G.", natomiast od 2017 r. na poziomie piwnicy i parteru funkcjonuje ww. B.. Powyższe wynika z pisemnego oświadczenia J. M. (pełnomocnika M. J. M.) z dnia [...] października 2019 r. (k. 13 akt adm.), które znajduje potwierdzenie w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: PPIS") z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] wyrażającej zgodę wspólnikom spółki cywilnej "B." s.c. w B. – A. C. i B. D. na uruchomienie restauracji w lokalu przy ul. Ż. [...] w B., w zakresie sprzedaży z konsumpcją na miejscu: dań przygotowywanych od surowca do gotowej potrawy, napojów zimnych i gorących, piwa, wina wyrobów spirytusowych podawanych w naczyniach wielokrotnego użytku (k. 58 akt adm.) oraz w piśmie PPIS z dnia [...] października 2019 r., z którego wynika, że obecny najemca lokalu prowadzący w nim B., jest wpisany do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. i spełnia wymagania do prowadzenia działalności jako zakład żywienia zbiorowego otwartego w zakresie sprzedaży z konsumpcją na miejscu piwa, wina, wyrobów spirytusowych, napojów zimnych i gorących oraz dań kulinarnych przygotowywanych od surowca do gotowego wyrobu, zaś sam zakład znajduje się pod nadzorem PPIS oraz spełnia wymagania do prowadzenia działalności w ww. zakresie. O gastronomicznym przeznaczeniu lokalu świadczy ponadto rysunek rzutu piwnicy sporządzony na potrzeby modernizacji pomieszczeń restauracji "B." w dniu [...] października 2006 r., na zlecenie inwestora J. M. (k. 27 akt adm.), na którym uwidoczniono pomieszczenia jak: magazyn chłodniczy, magazyn produktów suchych, obieralnia, zmywalnia, kuchnia, czy magazyn warzyw.

Okoliczności powyższe potwierdzone zostały również przez Z. C. - wieloletniego przewodniczącego zarządu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] listopada 2019 r. (k. 37 akt adm.). Z. C. wskazał ponadto, że w czasie użytkowania lokalu były wykonywane prace usprawniające funkcjonowanie instalacji grawitacyjnej i mechanicznej oraz wyciszenie pracy dźwigu towarowego, co było odpowiedzią na skargi użytkowników lokalu mieszkalnego położonego nad maszynownią dźwigu oraz świadczyło o współpracy przedstawicieli właścicieli lokalu bądź jego najemców z zarządem Wspólnoty i mieszkańcami wnoszącymi skargi w celu zmniejszenia uciążliwości funkcji gastronomicznej lokalu. O pracach mających na celu zniwelowanie poziomu hałasu wspomniał również J. M. w złożonym ww. oświadczeniu, w którym wskazał, że w czasie remontu (aranżacji lokalu) w 2001 r., na ścianach I piętra zostały założone płyty dźwiękochłonne tzw. ekofony, natomiast na poziomie parteru i piwnicy - wełna wygłuszająca.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Definicja powyższa opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wedle niej, reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu zasadne jest wówczas gdy podjęta zostanie działalność, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa budowlanego - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Celem takiej reglamentacji jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z prawem budowlanym. Jak wskazuje się w orzecznictwie cena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Ol 6/20).

Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., II OSK 920/20). I tak ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Budowlanemu "W." R. Sp. j. w B. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i usługami o powierzchni użytkowej 14.096,2 m2 (w tym powierzchni usług 2.717 m2) wraz z przyłączami infrastruktury technicznej i instalacją gazową wewnętrzną na okres czasowy do 31 grudnia 2003 r. na działce położonej w B. przy ul. S. – W.. Decyzja ta została następnie zmieniona na mocy dwóch decyzji Prezydenta Miasta B.: z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] w zakresie dopisania inwestora i z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w zakresie przedłożonego projektu zamiennego do projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...],[...] Prezydent Miasta B. wydał inwestorowi pozwolenie na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami, zrealizowanego na nieruchomości położonej w B. przy ul. Ż. [...] i [...], na podstawie ww. pozwolenia na budowę. Decyzję tą sprostowano postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Decyzja stała się ostateczna [...] kwietnia 2003 r.

Wywiedzione przez zarzuty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania możliwości prowadzenia działalności gastronomicznej w lokalu o przeznaczeniu usługowo-handlowym. Skarżąca wskazuje w tym względzie, że funkcja usługowa nie zawiera w sobie działalności gastronomicznej, z czym jednakże nie można się zgodzić. Działalność gastronomiczna należy bowiem do kategorii materialnych usług konsumenckich związanych z wyżywieniem, usystematyzowanych w dziale 56 sekcji I Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. 2007 r. Nr 251, poz. 1885). Jak słusznie zatem wskazał PWINB, gastronomia jest rodzajem usług i nie zmienia tego fakt, że przepisy techniczne formułują szczególne wymogi dla lokali o przeznaczeniu restauracyjnym, co jest zrozumiałe ze względu na specyficzny ich charakter, związany z przygotowywaniem posiłków. Niewątpliwie zaś przedmiotowy lokal spełnia te wymogi (o czym świadczą m.in. pisma PPIS) i został do nich dostosowany już na etapie budowlanym. Powołany w uzasadnieniu skargi § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065, dalej: "warunki techniczne") wylicza obok gastronomicznych, również inne przykładowe rodzaje usług, w tym: w zakresie kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej itd. Wyszczególnienie zaś w ww. przepisie usług pasażerskich oraz z zakresu łączności, nie oznacza o wyodrębnieniu ich z usług (którymi niewątpliwie są) – do czego prowadziłoby rozumowanie skarżącej. Pomimo również wyliczenia w § 73 ust. 2 warunków technicznych, obok pomieszczeń gastronomicznych, również pomieszczeń obsługi pasażerów, nie sposób twierdzić, że obsługa pasażerów nie należy do kategorii usług. Zawsze bowiem należy mieć na względzie, że usługi polegają na działaniach podejmowanych w celu dostarczania określonych korzyści lub zaspokajania potrzeb.

Jak zatem słusznie ustalono, od samego początku funkcjonowania spornego lokalu, został on przystosowany, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na użytkowanie, na cele gastronomiczne, na które jest wykorzystywany do chwili obecnej. Nie zmieniają tego przeznaczenia prace renowacyjne prowadzone zarówno w przeszłości, jak i w obecnie, w tym w zakresie usprawnienia jego wentylacji. Skoro zatem nie stwierdzono w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane słusznie uznano, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, co przemawiało za umorzeniem prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, cyt. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 81/20).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, wydana w sprawie decyzja oparta została na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W kontrolowanej sprawie organy właściwie oceniły cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organy nie naruszyły przy tym reguł postępowania dowodowego określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, zaś wnioski wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów, o której mowa w art. 80 K.p.a. Decyzje wydane w sprawie zapadły na skutek prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w wyniku zgromadzenia potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie wykazała więc naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, zaś podniesione przez skarżącą zarzuty sprowadzają się w istocie do polemiki z ustaleniami organów obu instancji. Podkreślić przy tym należy, że ani niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej wynik przeprowadzonego postępowania, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w skardze zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Ż. [...],[...] w B. podnosząc zarzut naruszenia art 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 55 ust. 1 oraz z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm) przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podjęcie w lokalu o przeznaczaniu handlowo - usługowym (wskazanym w pozwoleniu na użytkowanie), działalności o charakterze gastronomicznej, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania tego lokalu, w sytuacji, gdy tego rodzaju działalność (gastronomiczna), wpływa przede wszystkim na warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne oraz higieniczno-sanitarne, a ponadto, na gruncie przepisów regulujących problematykę prawa budowlanego działalność gastronomiczna nie jest jednoznaczna z działalnością handlowo-usługową.

Zdaniem Wspólnoty, jeżeli w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku znalazło się rozstrzygnięcie o handlowo - usługowym i garażowym przeznaczeniu części lokali, to prowadzenie w nich działalności gastronomicznej - nawet jeśli miałaby ona stanowić pierwszy rodzaj działalności podejmowanej w danym lokalu - wymaga zmiany przeznaczenia lokalu, zgodnie z procedurą przewidzianą w Prawie budowlanym (art. 71). Tym samym - według Wspólnoty- nie można podzielić stanowiska WSA, że funkcja handlowa, czy też usługowa budynku, określona w szczególności w pozwoleniu na budowę, jest tożsama z działalnością gastronomiczną, co wyłączałoby konieczność zmiany sposobu użytkowania lokalu. Zdaniem Wspólnoty, niedopuszczalne jest przy tym wyprowadzanie takiego wniosku w oparciu tylko o postanowienia Polskiej Klasyfikacji Działalności, która opracowana została dla celów statystycznych, a nie budowlanych. W opinii Wspólnoty, jeśli szukać adekwatnych dla procesów budowlanych relacji między lokalem usługowym i gastronomicznym, w szczególności wyjaśnienia tego, czy lokal usługowy mieści w sobie funkcję gastronomiczną, sięgnąć należy przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego.

Z art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w szczególności, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii wymienionych w załączniku do ustawy. Przedmiotowy załącznik kategoryzując obiekty budowlane nawiązuje do ich funkcji i w kategorii XVII wymienia budynki: 1) handlu, 2) gastronomii i 3) usług. Na gruncie Prawa budowlanego funkcja gastronomiczna obiektu budowlanego jest zatem jednoznacznie wyodrębniona obok przeznaczenia handlowego i usługowego. Dodatkowo, w analizowanym załączniku, jako przykład obiektów o funkcji gastronomicznej wymienione są restauracje oraz bary. Na podstawie przepisów Prawa budowlanego przeznaczenie gastronomiczne obiektu budowlanego jest zatem wyodrębnione z zakresu obiektów o funkcji usługowej.

Podobnie - co podkreślono już w skardze złożonej do WSA - omawiana problematyka wygląda na gruncie innych przepisów regulujących kwestie budowlane. Przykładowo, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) wskazano, że: "w budynku użyteczności publicznej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii. usług,...(§ 3 pkt 6 Rozporządzenia). Przepis ten jednoznacznie indywidualizuje zatem funkcję gastronomiczną, handlową i usługową. Analogiczne rozróżnienie pomieszczeń usługowych i gastronomicznych ustawodawca przewidział w § 73 ust. 2 Rozporządzenia: "Dopuszcza się usytuowanie pomieszczeń produkcyjnych, handlowych, usługowych, gastronomicznych... ".

W § 85a ust. 1 Rozporządzenia wskazano natomiast, że: "w budynkach: gastronomii, handlu lub usług o powierzchni użytkowej powyżej 1000 m2...". Zbliżone rozróżnienie lokali gastronomicznych od handlowo - usługowych przewiduje także przepis § 236 ust. 6 Rozporządzenia i § 326 ust. 4 pkt 4 Rozporządzenia. Ponadto, przepisy Rozporządzenia w niektórych postanowieniach dotyczą warunków technicznych pomieszczeń w postaci kuchni, które nieodzowne są w lokalach gastronomicznych, nie występują zaś w lokalach usługowych, czy handlowych (zob. § 145 § 1). Nadto Rozporządzenie formułuje szczególne wymogi techniczne dla lokali i budynków o przeznaczeniu restauracyjnym (§ 145 ust. 1, § 174 ust. 10, § 180a). Wyodrębnienie lokali gastronomicznych i usługowych przewidywało również Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1995 Nr 10, poz. 46), które zastąpione zostało przez cytowane powyżej Rozporządzenie z dnia 12.04.2002 r. (zob. § 3 pkt. 6, § J 32 ust. 2; § 145 ust. 1; § 261). Odrębne ujmowanie pomieszczeń handlowych, usługowych i gastronomicznych przewiduje także Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz.U. Nr 169, poz. 1650), (§ 18 ust. 1).

Mając na uwadze powyższe regulacje, wyodrębniające działalność gastronomiczną z ogólnego pojęcia usług, nie można podzielić argumentu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazującego, że wyróżnienie w § 3 pkt 6 Rozporządzenia np. usług pasażerskich oraz z zakresu łączności, nie świadczy o ich odrębnym charakterze na gruncie prawa budowlanego. Wbrew przekonaniu WSA, tak właśnie jest. Zakładając racjonalność ustawodawcy, uznać należy, że obiekty przeznaczone na potrzeby usług pasażerskich wyodrębnione zostały właśnie w celu zaznaczenia ich odrębności na gruncie szczegółowych regulacji, w porównaniu z obiektami np. ogólnousługowymi (zob. np. § 73 Rozporządzenia).

Zdaniem Wspólnoty relacje znaczeniowe pomiędzy pojęciami działalności "usługowej" i "gastronomicznej" należy określać posługując się przepisami prawa budowlanego, a nie na gruncie języka ogólnego (powszechnego). W tym przypadku nie będzie również pomocna Polska Klasyfikacja Działalności. Jeśli uwzględni się - chociażby przykładowo wyżej przywołane — przepisy z zakresu różnych aktów prawnych normujących problematykę budowlaną, to należy dojść do wniosku, że lokal o przeznaczeniu gastronomicznym nie jest równoznaczny z lokalem o przeznaczeniu usługowym.

Skoro w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, w którym usytuowany jest lokal [...], wskazane było, że położone w nim lokale mają funkcję usługowo - handlową, to nie oznacza to, że możliwe jest prowadzenie w nich działalności gastronomicznej. Podjęcie tego rodzaju działalności - gastronomicznej - nawet jeżeli miałaby być pierwszą działalnością w lokalu. Prowadzenie takiej działalności wymaga dokonania zmiany sposobu jego użytkowania zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego, gdyż działalność gastronomiczna nie jest równoznaczna z działalnością handlowo - usługową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. Ż. [...],[...] w B. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 55 ust. 1 oraz z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wspólnoty handlowo-usługowe przeznaczenie lokalu nie obejmuje działalności o charakterze gastronomicznej. Na poparcie tego twierdzenia Wspólnota wskazuje, że m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyodrębnia się pomieszczenia usługowe i pomieszczenia gastronomiczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony przez Wspólnotę pogląd nie zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 t.j.) nie ma ustawowej definicji pomieszczeń handlowych i usługowych. Nie ma jej też w rozporządzeniu wykonawczym. W takim przypadku należy odtworzyć treść pojęcia lokal handlowo-usługowy w oparciu o ogólnie przyjęte zasady wykładni prawa.

Przepisy rozporządzenia mogą być pomocne przy ustalaniu definicji pojęcia lokalu handlowo-usługowego jednakże nie mogą przesądzać o treści tego pojęcia. To, że rozporządzenie wyróżnia pomieszczenia o charakterze usługowym i gastronomicznym nie oznacza, że lokal o przeznaczeniu gastronomicznym należy wykluczyć z kategorii lokali usługowych. Wyodrębnienie w rozporządzeniu pomieszczeń handlowych, usługowych, gastronomicznych, obsługi pasażerów związane jest z rożnymi dodatkowymi wymogami technicznymi, które lokale te muszą spełniać. Nie oznacza to jednak, że na tle przepisów ustawy Prawo budowlane z pojęcia lokali usługowych należy wyłączyć lokale o przeznaczeniu gastronomicznym. Czym innym jest spełnianie przez tego typu lokal wymogów wynikających z warunków technicznych, a czym innym kwestia sposobu użytkowania lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Ustalając treść pojęcia działalność usługowa należy w pierwszej kolejności oprzeć się na słownikowym znaczeniu pojęcia "usługi". Ze Słownika Języka Polskiego PWN wynika, że pod pojęciem tym należy rozumieć "działalność gospodarczą służącą do zaspokajania potrzeb ludzi" (https://sjp.pwn.pl/szukaj/usługi.html). Działalność gastronomiczna mieści się w tak zdefiniowanym pojęciu "działalności usługowej" a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu, którego dotyczyło postepowanie, poprzez wykorzystanie go do prowadzenia działalności gastronomicznej. Lokal, którego dotyczyło postępowanie, od chwili dopuszczenia budynku do użytkowania był wykorzystywany do prowadzenia działalności gastronomicznej. Nie można w takim przypadku mówić o tym, że doszło do zmiany sposobu użytkowania tego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji zasadnie postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu zostało umorzone.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.