Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 181/22 w sprawie ze skargi J. M. P. S.A. w K. na zalecenia pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2022 r., nr KO.8230.30.1.2021 w przedmiocie zaleceń pokontrolnych w zakresie prawidłowości znakowania wyrobów spożywczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r., oddalił skargę J. P. S.A. w K. na zalecenia pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2022 r., w przedmiocie wprowadzenia do obrotu produktów nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniach od 7 do 12 lipca 2021 r. Wielkopolski Wojewódzkie Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przeprowadził kontrolę jakości handlowej wybranych produktów spożywczych, w tym mięsa wieprzowego w sklepie "A." przy al. M. w R.. W toku kontroli, w dniu 7 lipca 2021 r., inspektorzy pobrali do badań laboratoryjnych próbki produktu w postaci łopatki wieprzowej bez kości, dystrybuowanej w opakowaniach jednostkowych o różnej masie netto. Celem badania była weryfikacja, czy masa netto kontrolowanej partii mięsa wskazana na opakowaniach jednostkowych zgodna jest z faktyczną masą netto produktu. W wyniku przeprowadzonych badań organ stwierdził, że faktyczna masa netto badanych sztuk mięsa różniła się od masy netto wskazanej na poszczególnych opakowaniach jednostkowych produktu. Organ nie uwzględniał masy netto wyciekającego z mięsa osocza w opakowaniu i ważył jedynie samo mięso (bez osocza). Różnice pomiędzy masą wskazaną na opakowaniach, a masą uzyskaną miały osiągać poziom od 1,5 % do 5,4 %.

W związku ze stwierdzonymi różnicami Wielkopolski Wojewódzkie Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydał zalecenia pokontrolne, w których stwierdzono nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej produktu "[...]." - nr partii: [...], należy spożyć do: 16.07.2021, wielkość partii zastanej: 20 opakowań o łącznej masie 30,005 kg, cena sprzedaży: 8,49 zł/kg, wartość partii zastanej: 254,74 zł. Zdaniem organu doszło do zaniżenia masy netto oferowanych elementów mięsa wieprzowego. Organ wskazał, że w wyniku analiz parametrów fizykochemicznych produktu ustalono, iż kontrolowany produkt nie spełniał wymagań jakościowych określonych w oznakowaniu produktu ze względu na zaniżoną masę netto we wszystkich opakowaniach jednostkowych. W konsekwencji organ wezwał Spółkę do usunięcia, w terminie do dnia 15 lutego 2022 r. stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez wykonanie zaleceń w postaci wprowadzenia do obrotu elementów mięsa wieprzowego w opakowaniach jednostkowych o masie netto zgodnej z masą deklarowaną na poszczególnych opakowaniach.

Sąd I instancji oddalając skargę na ten akt podzielił stanowisko organu, iż w deklaracji produktu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie zawartości netto wymienionego produktu. W ocenie Sądu, skarżąca powinna być świadoma naturalnego wycieku płynu, a mimo to nie uwzględniła ubytku masy przy określaniu masy netto mięsa w deklarowanej wadze. Fakt, że konstrukcja opakowania przedmiotowych produktów żywnościowych pozwalała na absorpcję wycieku wody, jednoznacznie wskazywała, że producent towaru miał świadomość możliwości obniżenia się wagi netto produktu.

Sąd podkreślił, że przesłankę możliwości wprowadzenia w błąd konsumenta co do właściwości określonego produktu rolno-spożywczego, należy oceniać z perspektywy klienta, a nie podmiotu wprowadzającego dany produkt do obrotu. W związku z tym, Sąd podzielił stanowisko organu w przedmiocie konieczności usunięcia zaniżenia wagi netto produktu w stosunku do wagi deklarowanej w oznaczeniu tych produktów.

Sąd I instancji wskazał, że należycie oznakować masę netto mięsa mogła nie tylko spółka będąca producentem i dostawcą zakwestionowanego mięsa do sklepów skarżącej spółki, ale także podmiot będący sprzedawcą otrzymanego od producenta opakowanego mięsa. Sąd podkreślił, że skarżąca była zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z 22 listopada 2011 r., s. 18 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1169/2011), podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze, który jest odpowiedzialny za informację na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy.

Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W jego ocenie, organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który sprowadzał się do wyników przeprowadzonej kontroli laboratoryjnej spornego produktu. Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonego zalecenia zawierało ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosiło się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Sąd zaznaczył, że po otwarciu produktu możne on być przepakowany, a stronie pozostawiono natomiast swobodę w zakresie doboru metod doprowadzenia przez spółkę do osiągnięcia rezultatu określonego w zaleceniach.

W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.).

J. S.A. w K., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy polegające na:

1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli sądowej i nieuwzględnienie skargi na Zalecenia pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 25 stycznia 2022 r., znak sprawy KO.8230.30.1.2021, w sytuacji, w której Zalecenia pokontrolne WIJHARS zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, szczegółowo wskazanych w zarzutach niniejszej skargi kasacyjnej. Wskazane uchybienia przez skarżącą mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych naruszeń Zaleceń pokontrolnych skutkowałoby uwzględnieniem skargi i uchyleniem Zaleceń pokontrolnych;

2. niezastosowaniu art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez brak rozpoznania zarzutu podniesionego przez skarżącą na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2022 r. dot. naruszenia przez organ przepisu art. 17 ust. 1 Rozporządzenia 178/2002 i całkowity brak odniesienia się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo iż rozpoznanie tego zarzutu było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, od oceny tego, czy doszło do naruszenia prawa przez skarżącą zależała bowiem ocena możliwości sformułowania i wystosowania do skarżącej zaskarżonych zaleceń pokontrolnych;

II. niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, w powołaniu na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3. naruszenie przepisu zawartego w Załączniku 1 pkt 1.1. Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (przewidującego definicję "mięsa") a także art. 2 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia 1169/2011 (przewidującego definicję żywności) w zw. z art. art. 7 ust. 1 a) Rozporządzenia 1169/2011 poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że osocze (krew) wyciekająca z mięsa nie jest elementem produktu (mięsa), podczas gdy definicja mięsa wprost nakazuje uwzględniać w zakresie tego pojęcia także krew (a więc i osocze będące jego częścią) i to niezależnie od tego, czy i na jakim etapie takie osocze (krew) wypłynie z mięsa, a naruszenie ww. przepisów doprowadziło organ do: i) zważenia w toku kontroli wyłącznie płata mięsa, a nie także znajdującego się w opakowaniu osocza/ krwi (będącego elementem kontrolowanego produktu - Organ bezsprzecznie zważył w toku kontroli jedynie część produktu - badając przy tym mięso metodą nieakredytowaną - co uszło uwadze WSA), ii) błędnego przyjęcia, że oznakowanie produktu (oznaczenie masy netto) wprowadzało konsumentów w błąd;

4. Naruszenie przepisu art. 22 Rozporządzenia 1169/2011 (regulującego zasady oznaczania składników użytych do wytwarzania "złożonego" środka spożywczego) w zw. z załącznikiem VIIl do Rozrządzenia 1169/2011 (regulującym, kiedy oznaczanie składników takiego środka nie jest konieczne) poprzez ich zastosowanie przez WSA pomimo, że przepisy te nie znajdują w sprawie zastosowania - kontrolowany produkt (świeże opakowane mięso) jest produktem jednoskładnikowym, dla którego nie istnieje obowiązek oznaczania składników (nie jest on bowiem wytworzony z innych składników w rozumieniu prawa żywnościowego - WSA nie wyjaśnił przy tym w ogóle, w jaki sposób przepisy te odnoszą się do zakwestionowanego środka spożywczego), co doprowadziło do uznania, że zakwestionowany produkt nie został należycie oznakowany i mógł wprowadzać konsumentów w błąd;

5. naruszanie art. 30 b w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 630, dalej: ustawa o jakości handlowej) poprzez ich niezasadne zastosowanie w sprawie i uznanie przez WSA, że wydane przez organ Zalecenia pokontrolne nie był wadliwe, pomimo, że:

a) zakwestionowany produkt nie wykazywał nieprawidłowości (zarówno organ jak i WSA nienależycie kwalifikują stwierdzony - wadliwie zresztą stan faktyczny - jako nieprawidłowość - kontrolowane mięso nie miało zaniżonej masy netto - a co za tym idzie nie było podstaw, aby wystosować (do kogokolwiek) zalecenia pokontrolne dotyczące ich usunięcia; organ zbadał (zważył) przy tym mięso metodą nieakredytowaną, niezgodnie z przepisami unijnymi;

b) Zalecenia pokontrolne wystosowano na podstawie przyjęcia, że skarżąca wprowadziła do obrotu produkt zafałszowany, podczas, gdy stwierdzonych przez organ nieprawidłowości dotyczących produktu nie można uznać za zafałszowanie;

c) wystosowane Zalecenia pokontrolne były niejasne i nie precyzowały, jakiego konkretnie działania organ oczekiwał od skarżącej, i jak skarżąca - jako dystrybutor zakwestionowanej partii mięsa - miałaby się zachować, aby doprowadzić do stanu zgodnego z oczekiwaniem organu, Zalecenia te uniemożliwiają realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i niezgodne są z zasadą należytego i wyczerpującego informowania oraz zasadami określonym w art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a;

6. Naruszenia przepisu art. 37 ust. 5 w zw. z art 37 ust. 4 e) Rozporządzenia 2017/625 poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż znajdował on w sprawie zastosowanie, tj. zbadanie przez organ kontrolowanego mięsa metoda nieakredytowaną, co w konsekwencji doprowadziło organ do oparcia rozstrzygnięcia o badanie, które przeprowadzone zostały z naruszeniem wymogów proceduralnych i które nie mogą zostać uznane za miarodajne, rzetelne i wiarygodne – WSA mino to oddalił skargę;

7. naruszenie art. 17 ust 1 rozporządzenia 178/2002 poprzez:

a) brak jego zastosowania, w a konsekwencji błędne uznanie, że organ mógł wydać wobec skarżącej Zalecenia pokontrolne pomimo, iż z przepisu tego wynika, że nie wszystkie podmioty działające na rynku żywnościowym w takim samym zakresie odpowiadają za spełnienie wymogów prawa żywnościowego, odpowiadają one bowiem za zapewnienie zgodności żywności z wymogami "właściwymi dla ich działalność", kontrola masy netto mięsa opakowanego (którego bez otwarcia produktu nie da się zważyć) nie należy do obowiązków dystrybutora (J.), a co za tym idzie, gdyby rzeczywiście doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie zważenia produktu i jego oznakowania masą netto (co w niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie kwestionuje) to odpowiedzialność za to mógłby ponosić wyłącznie producent (tu: V.), a w konsekwencji to do tej spółki, a nie do J. organ mógłby skierować zalecenia pokontrolne (tylko ten podmiot mógłby w praktyce usunąć ew. naruszenie). Brak należytego zastosowania tego przepisu doprowadził do wydania Zaleceń pokontrolnych wobec podmiotu, który nie powinien być ich adresatem (WSA w ogóle pominął zarzut niezastosowania tego przepisu);

b) przyjęcie przez WSA (na str. 8 uzasadnienia wyroku), że podmiot będący jedynie sprzedawcą otrzymanego od producenta mięsa opakowanego ma możliwość zważenia produktu bez opakowania "nawet jeżeli musiałby każdorazowo otworzyć opakowanie mięsa, wyjąć je, zważyć, zapakować ponownie i na nowo oznakować, co jest wykonalne" podczas gdy: i) weryfikacja masy netto mięsa bez opakowania nie jest właściwa dla etapu dystrybucji, na którym znajduje się sprzedawca, ii) sugerowane przez WSA działanie, mające polegać na rozpakowywaniu przez sprzedawcę (sieć handlową) produktów opakowanych celem ich zważenia bez opakowania absolutnie nie przystaje do realiów obrotu handlowego, prowadzi do absurdalnych wniosków i prowadziłoby w praktyce do naruszenia przez sprzedawcę dokonującego takiego zabiegu integralności i bezpieczeństwa produktu, a nadto iii) przywołany wyżej przepis (ani żaden inny przepis prawa) nie nakłada na dystrybutora (sprzedawcę detalicznego) obowiązku kontroli (weryfikacji) masy netto produktu bez opakowania w sytuacji, gdy jest on sprzedawany przez producenta w opakowaniu;

8. naruszenie art. 7 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że zgodność informacji o produkcie podanych w oznakowaniu (w tym zgodność zadeklarowanej na opakowaniu masy netto) zapewnia (i odpowiada za nią) producent, który po raz pierwszy wprowadził produkt do obrotu - w niniejszej sprawie jest to więc spółka V. GmbH z siedzibą w E. (która wytworzyła, zapakowała i sprzedała zakwestionowany produkt do J.) - WSA pominął jednoznaczną treść tego przepisu, wskazując (błędnie zresztą), że w sprawie należycie oznakować masę netto mięsa mogła nie tylko spółka V., będąca producentem i dostawcą zakwestionowanego mięsa do sklepów skarżącej spółki, ale także podmiot będący sprzedawcą otrzymanego od producenta opakowanego mięsa miał możliwość zważenia produktu bez opakowania, nawet jeśli musiałaby każdorazowo otworzyć opakowanie mięsa, wyjąć je, zważyć, zapakować ponownie i na nowo oznakować - istotną zarzutu skarżącej nie było jednak to, kto w teorii mógłby oznakować taki produkt, lecz to kto zapewnia zgodność (prawdziwość rzetelność) takiego oznakowania, a więc to kto zapewnia (odpowiada za to), że informacja o masie netto wskazanej na opakowaniu jest prawidłowo wskazana - w tym zakresie przepis jest jasny i nie budzi wątpliwości, odpowiada producent, który po raz pierwszy wprowadził produkt do obrotu (a więc V., niezależnie od tego, czy w ocenie sądu, inne podmioty też miały hipotetyczną możliwość zważenia mięsa bez opakowania). Skarżąca kwestionuje przy tym, aby miała obowiązek (czy nawet możliwość) samodzielnie znakować masę netto produktu opakowanego (a tym bardziej, aby miała to robić w sposób sugerowany przez WSA);

9. naruszenie art. 8 ust. 3 Rozporządzenia 1169/2011 poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, że podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze odpowiedzialnym za informację na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy, a którym jest w niniejszej sprawie spółka V., wskazana na produkcie jako jego producent, a nie J. będąca tylko jego odsprzedawcą, co doprowadziło WSA do przyjęcia, że Zalecenia pokontrolne mogły zostać wydane wobec skarżącej, podczas gdy (jeśli już) adresatem takich zaleceń mógł być producent (przepisu tego nie można przy tym czytać w oderwaniu od pozostałych przepisów regulujących zakres odpowiedzialności za konkretne elementy jakości produktu, w szczególności przepisy wskazane w zarzucie nr 7 i 8).

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przed WSA. Spółka wniosła również o zarządzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli, jaką Sąd I instancji przeprowadził w stosunku do zaleceń pokontrolnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2022 r.

Wskazania na wstępie wymaga, że stosownie do treści z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej, zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w powołanym przepisie określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Oceniając zaskarżony wyrok przez pryzmat zarzutu z punktu I. 2 petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim podnosi się w nim naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym, oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów poddany kontroli akt organu kontroli jakości handlowej (zalecenia pokontrolne) nie naruszał przepisów obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutów z podstawy zaskarżenia opartej na naruszeniu przepisów postępowania (ppkt 1 i 2, punktu I petitum skargi kasacyjnej), stwierdzić należy, że oba powołane zarzuty, w swojej istocie zmierzają do zakwestionowania przez stronę prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli sprawy administracyjnej i oceny wydanych zaleceń, gdzie wadliwości działań Sądu spółka upatruje w pominięciu podniesionych przez nią w skardze zarzutów oraz podniesionego na rozprawie zarzutu naruszenia przepisu prawa Europejskiego.

Wskazania wobec tego wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że rozpoznając wywołaną skargą sprawę Sąd I instancji dokonuje oceny i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia lub aktu względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz procesowego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli wymienionych na wstępie zaleceń Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Poznaniu nie był zatem związany zarzutami skargi i nie miał bezwzględnego obowiązku odnoszenia się do wszystkich argumentów skarżącej spółki, pomieszczonych we wniesionej skardze oraz podniesionych w trakcie toczącego się postępowania sądowego.

Powyższe czyni niezasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wskazać należy na kardynalną dla sprawy kwestię, a mianowicie, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest akt organu administracji w postaci zalecenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 30b ustawy o jakości handlowej, który to przepis stanowi, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.

Wskazania również wymaga, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego są zatem zasadniczo inne niż w postępowaniu administracyjnym. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu w określonym terminie. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy Rozdziału 4 "Postępowanie kontrolne" ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 21/25).

Kontroli sądowej może podlegać treść zaleceń, a nie merytoryczna strona sprawy administracyjnej, która stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o jakości handlowej może być rozstrzygana w decyzji. Innymi słowy, kontrola zaleceń pokontrolnych może sprowadzić się tylko do oceny tego, czy organ w takich zaleceniach nakazał działania, które jest obowiązany ustalić w sposób i formie przewidzianej prawem. Oznacza to, że zalecenia pokontrolne nie mogą konkurencyjnie odnosić się do materii, która ma być rozstrzygana w prawem określonej formie (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 361/21).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w swojej istocie sprowadzają się do kwestii merytorycznej sprawy administracyjnej, w toku której stwierdzono niespełnianie przez poddane kontroli produkty wymagań jakościowych określonych w oznakowaniu produktu.

Kwestia prawidłowości lub wadliwości zastosowania przepisów prawa materialnego warunkujących wymogi prawidłowego oznaczania produktów w odniesieniu do określonego rodzaju produktu może być, na co wskazuje przytoczone stanowisko judykatury, przedmiotem oceny w sprawie zakończonej decyzją organu Inspekcji, o której mowa w art. 29 ustawy o jakości handlowej. To bowiem w postepowaniu "głównym", a więc w postępowaniu, w którym zwieńczeniem będzie decyzja zakazująca wprowadzenia produktu do obrotu, nakazująca poddanie produktu określonym zabiegom, zakazująca składowania produktu w określonych warunkach, nakazująca przekwalifikowanie produktu, nakazująca niszczenie produktu lub nakazująca wycofanie produktu ze sprzedaży (art. 29 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy o jakości handlowej), możliwym jest poddanie kontroli i ocenie zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego nakładającego obowiązki odnośnie produktów mających być wprowadzonymi do obrotu lub już odstępnych na rynku. Innymi słowy, strona może domagać się kontroli działań organu Inspekcji Jakości Handlowej w aspekcie mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie w związku z określonym produktem przepisów prawa materialnego, w przypadku wydania przez organ decyzji, o której mowa w powołanym art. 29 ust 1 ustawy, a więc rozstrzygnięcia konkretyzującego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego. Zalecenia pokontrolne, jak już zauważono, nie mają takiego charakteru albowiem nie nakładają w sposób władczy, charakterystyczny dla decyzji, obowiązku podjęcia określonych czynności. Zmierzają one do umożliwienia kontrolowanemu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie.

Niedostrzeżenie przez stronę specyfiki odrębności aktów prawnych – zaleceń pokontrolnych i decyzji Inspektora Jakości Handlowej w aspekcie podniesionych, jako naruszone przepisów prawa materialnego czyni niezasadnymi zarzuty z punktów II. 3 – II 9 petitum skargi kasacyjnej.

Stwierdzić ponadto należy, że wymienione zarzuty obarczone są wadliwością konstrukcyjną, albowiem z treści zarzutów naruszenia prawa materialnego, en block, nie wynika aby strona stawiał zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a., który to przepis jest właściwym wzorcem kontroli aktu innego niż wydany w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając wadliwości wyroku Sądu I instancji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.