Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1011/17 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wyłączonych z zabudowy na wschód od K. W. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 1011/17), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wyłączonych z zabudowy na wschód od K., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i zasądził od Gminy W. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] marca 2017 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wyłączonych z zabudowy na wschód od K..

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dokonując oceny legalności uchwały, w odniesieniu zarówno do trybu jak i zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził istotne naruszenie prawa. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 201 7 r. poz. 1073) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Wskazał, że czynność wynikająca z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została dokonana z uchybieniem prawa, gdyż w wyniku zgłoszonych uwag poszerzono granice terenu oznaczonego symbolem RP, wyznaczono nowy teren oznaczony symbolem 4RM oraz zwiększono gabaryty obiektów budowlanych mogących powstać na terenie oznaczonym symbolem 2RM, a nie ponowiono następnie w niezbędnym zakresie procedury planistycznej.

Z przekazanej skarżącemu dokumentacji prac planistycznych wynika, że lokalizacja rolniczej zabudowy produkcyjnej na terenie RP (chów i hodowla zwierząt inwentarskich), która w myśl § 4 ust. 2 pkt 5 uchwały, może stanowić przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wzbudziła sprzeciw społeczny wyrażony w postaci złożonych, a nieuwzględnionych uwag. W ocenie Wojewody, brak ponowienia wyłożenia projektu planu, w sytuacji jego zmiany skutkującej poszerzeniem obszaru lokalizacji potencjalnej inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, doprowadził do uchybienia obowiązkowi zapewnienia możliwości uczestniczenia członków wspólnoty samorządowej w procedurze planistycznej. Wskazane uchybienie należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda akcentował, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulacje planu miejscowego winny obejmować ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ponadto w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego. W § 13 ust. 1 pkt 4 uchwały w zakresie terenu cmentarza zawarto ustalenie obejmujące: "zakaz wykorzystywania cmentarza do nowych pochówków". W ocenie Wojewody regulacja ta wykracza poza dopuszczalny zakres przedmiotowy planu miejscowego, wynikający z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy nie określa bowiem zasad funkcjonowania cmentarza, w tym zakazów i nakazów dotyczących możliwości pochówków. Zamieszczając w planie miejscowym przytoczony przepis, Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. W ocenie organu nadzoru, uchybienie to stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Wojewoda podkreślał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) przewiduje, ze projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Zaskarżona uchwała narusza powołany przepis, bowiem na rysunku planu - stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, brak jest wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W..

Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie, z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia powyższe ustalenia powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W tym aspekcie stwierdził Wojewoda Wielkopolski, iż w ustaleniach przedmiotowego planu nie zawarto klasyfikacji ulic, ani ich parametrów.

Nadto, organ nadzoru zakwestionował następujące przepisy uchwały:

- § 1 ust. 4, w którym zawarto zapis "integralną częścią zmiany planu są:". Tymczasem uchwała dotyczy uchwalenia planu, a nie zmiany planu;

- § 2 ust. 3, w którym powtórzono postanowienia zawarte w ust. 2 pkt 2 tego paragrafu;

- § 5 ust. 1 pkt 1, w którym zawarto ustalenia dla: "strefy ochrony stanowisk archeologicznych" oznaczonych na rysunku planu, podczas gdy na rysunku planu oznaczono zespół stanowisk archeologicznych;

- § 12 ust. 1 pkt 1, w którym dla terenów rolniczych "R" ustalono zakaz zabudowy budynkami oraz innymi niż budynki obiektami, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Wskazał skarżący, że o ile w ust. 2 i 4 dopuszczono możliwość realizacji niekubaturowych budowli rolniczych, to ust. 3 nie zawiera takiego dopuszczenia. Nadto, możliwość realizacji budynków niemieszkalnych dopuszczono w ust. 5;

- § 12 ust. 1 pkt 2, w którym - w zakresie odstępstwa od zakazu zalesiania terenu, odwołano się wyłącznie do ust. 2, z pominięciem ust. 6 ustalającego zalesiania gruntów rolnych na terenie "5R";

- § 14 ust. 1 pkt. 1, w którym zawarto niezrozumiałe odwołanie do ust. 2;

- § 16 ust. 1 pkt 2, w którym, zawarto odniesienia do ust. 2-7, podczas gdy w uchwale w § 16 występują tylko ust. 1-5;

- w § 1 ust. 3, w którym zawarto informacje, że "celem uchwalenia niniejszego planu jest ograniczenie możliwości realizacji zabudowy obiektami intensywnej produkcji zwierzęcej na wschód od K. oraz takie rozplanowanie przestrzeni, które nie będzie uciążliwe dla mieszkańców, ani nie spowoduje utraty walorów przestrzeni — zarówno przyrodniczych, krajobrazowych, estetycznych jak i ekonomicznych". Powyższe stwierdzenie nie spełnia standardów zapisywania ustaleń tekstu planu miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane winny być w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Miejscowy pian nie jest aktem informacyjnym, który zawiera niewiążące treści.

W odpowiedzi na skargę Wojewody, organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w niniejszym przypadku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły:

1) wyznaczenia nowego terenu 4RM, na działce wnoszącego uwagę;

2) powiększenia zasięgu terenu RP, na działce wnoszącego uwagę;

3) powiększenia szerokości elewacji budynków niemieszkalnych na terenie 2RP, na działce wnoszącego uwagę.

Powyższe zmiany nie dotyczyły więc osób trzecich i nie miały charakteru zmian generalnych. Powiększenie terenu RP nie wiąże się też ze zwiększeniem parametrów zabudowy na tym terenie. Planowana tam inwestycja w wersji projektu planu wykładanej do publicznego wglądu, jak również w wersji zmodyfikowanej, niezmiennie była określona jako miejsce lokalizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko (chów i hodowla zwierząt inwentarskich o wielkości większej niż 210 DJP). Planowana do realizacji na terenie RP inwestycja uzyskała już ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazywano w odpowiedzi na skargę, że kontrowersje wokół wymienionej inwestycji nie mają żadnego znaczenia, ponieważ dokonane zmiany, w żaden sposób nie wpływają na rozstrzygnięcie tego konfliktu. Osoby, które zanegowały wyznaczenie terenu RP na działce nr [...] w obrębie K., najpewniej (o ile doszłoby do ponownego wyłożenia) zanegowałyby także tę lokalizację (powiększoną) kolejny raz, a Burmistrz W. i Rada Miejska w W. rozstrzygnęliby te uwagi analogicznie do tych, które zostały rozstrzygnięte przed uchwaleniem zaskarżonej obecnie uchwały. Innymi słowy, ponowne wyłożenie nie służyłoby niczemu i nie doprowadziłoby do żadnych zmian, tym bardziej, że dokonane byłoby wyłącznie w zakresie zmian naniesionych w uchwale (w wyniku uwzględnienia uwag po wyłożeniu).

Dalej organ wskazał, że zgadza się ze skarżącym, że tego rodzaju regulacji (sposób funkcjonowania cmentarza – zakaz pochówku) nie można wprowadzać planem miejscowym. Zwrócił natomiast uwagę, że cmentarz na terenie ZC od wielu lat jest nieczynny, zresztą funkcjonował wyłącznie jako wyznaniowy - ewangelicki, a wraz z opuszczeniem tych terenów przez ludność niemiecką został zamknięty. Obecnie jest on ujęty w gminnej ewidencji zabytków jako obiekt zabytkowy, głównie zabytek zieleni, ponieważ po dawnym cmentarzu zachowały się jedynie drzewa i krzewy, częściowo zatarty zarys granic i układ przestrzenny. Ważne dla jego ochrony jest także i to, że zachowane są tam miejsca pochówku, mimo zniszczenia lub zaniku grobów oraz zatarcia śladów po grobach. Ustalenia § 13 ust. 1 pkt 4 skarżonej uchwały wprowadzono w ramach określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, co odpowiada brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), jako jeden z zakazów dotyczących zabytku nieruchomego (cmentarza ewangelickiego).

Odnośnie do stwierdzonych przez skarżącego błędów i braków w uchwale i załączniku nr 1 do tej uchwały, a w szczególności:

1) braku wyrysu ze studium w załączniku nr 1;

2) braku określenia klasyfikacji i parametrów ulic w uchwale;

3) użyciu wobec planu miejscowego zwrotu "zmiana planu";

4) powtórzeniu ustaleń § 2 ust. 2 pkt 2 w § 2 ust. 3;

5) różnicy w stosowanych nazwach pomiędzy załącznikiem nr 1, a tekstem uchwały (w tekście uchwały - strefa ochrony stanowisk archeologicznych, natomiast w załączniku nr 1 - zespół stanowisk archeologicznych);

6) błędnych odwołań i zastrzeżeń do innych przepisów tej samej uchwały;

7) zawarcia w uchwale treści informacyjnej wyjaśniającej cel sporządzenia planu

- Rada Miejska w W. stwierdziła, że nie kwalifikują one uchwały do stwierdzenia nieważności w całości. Błędy te mogą zostać usunięte w drodze zmiany planu, albo sporządzenia nowego dokumentu pozbawionego tych usterek. Rada Miejska podkreśliła, że podjęto zresztą stosowne kroki przyjmując uchwałę nr [....] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów na wschód od K..

W odpowiedzi na skargę nadto podkreślono, że brak klasyfikacji i parametrów ulic jest nieistotnym naruszeniem prawa. Drogi ustalono jako istniejące odcinki dróg gminnych (zgodnie ze stanem faktycznym, ponieważ drogi te odrębną uchwałą zaliczone zostały do tej kategorii dróg publicznych). Dla dróg gminnych przepisy § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) przewidują klasyfikację: GP, G, Z, L lub D (głównych ruchu przyspieszonego, głównych, zbiorczych, lokalnych lub dojazdowych). Zatem klasyfikacja ulic została ustalona pośrednio, podobnie jak parametry ulic, które również wynikają z przepisów powołanego rozporządzenia. Taki brak nie ma więc wpływu na sposób i możliwość realizacji dróg i ich poszczególnych elementów w pasach drogowych terenów KD - dróg gminnych. Pozostałe błędy nie mają również znaczącego wpływu na interpretację przepisów planu. Tego rodzaju sytuacje, choć niewłaściwe, zdarzają się niestety w prawodawstwie, także w ustawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd I instancji powołał art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd I instancji przedstawił instytucję władztwa planistycznego oraz procedurę planistyczną (art. 17 u.p.z.p.). Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie projekt zaskarżonego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 27 grudnia 2016 r. do dnia 27 stycznia 2017 r. (co potwierdza obwieszczenie Burmistrza W.a z dnia 20 grudnia 2016 r.). Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż w toku wyłożenia projektu miejscowego planu do publicznego wglądu, wniesiono uwagi, które zostały uwzględnione. Na skutek powyższego, do planu wprowadzono zmiany, które dotyczyły:

1) wyznaczenia nowego terenu 4RM, na działce wnoszącego uwagę;

2) powiększenia zasięgu terenu RP, na działce wnoszącego uwagę;

3) powiększenia szerokości elewacji budynków niemieszkalnych na terenie 2RP, na działce wnoszącego uwagę.

Sąd I instancji wskazał, że należy mieć na względzie uwagę zgłoszoną przez P.P., a dotyczącą powiększenia rozmiarów terenu RP. Co prawda, w rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz postanowił nie uwzględniać tej uwagi, to jednak powiększony został obszar terenu RP z wymiarów 70x100m na 80x100 m. Z powyższego wynika, iż obszar terenu powiększył się aż o 1000 m2, wobec dotychczas dopuszczalnych 7000m2. Tym samym, w ocenie sądu I instancji, doszło do istotnej zmiany przeznaczenia ww. terenu.

Akcentował WSA w Poznaniu, że już samo wprowadzenie w planie terenów oznaczonych symbolem RP i dopuszczenie na tym terenie realizacji inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko wywołało sprzeciw społeczny, czego wyrazem są wniesione i nie uwzględnione uwagi mieszkańców. Sąd podkreślił, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż powiększenie terenu RP nie wiąże się ze zwiększeniem parametrów zabudowy na tym terenie. Planowana na tym terenie inwestycja w wersji projektu planu wykładanej do publicznego wglądu, jak również w wersji zmodyfikowanej, niezmiennie była określona jako miejsce lokalizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko (chów i hodowla zwierząt inwentarskich o wielkości większej niż 210 DJP). Planowana do realizacji na terenie RP inwestycja uzyskała już ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji wskazał, że organ podkreślał, iż fakt kontrowersji wokół wyżej wymienionej inwestycji nie ma żadnego znaczenia, ponieważ dokonane zmiany, w żaden sposób nie wpływają na rozstrzygnięcie tego konfliktu. Osoby, które zanegowały wyznaczenie terenu RP na działce nr [...] w obrębie K., najpewniej (o ile doszłoby do ponownego wyłożenia) zanegowałyby tę lokalizację (powiększoną) kolejny raz. Odnosząc się do powyższego twierdzenia, sąd I instancji podał, iż nie można wykluczyć sytuacji, że sprzeciw wobec inwestycji zgłoszą te same osoby. Jednakże w sprawie należy mieć na uwadze to, że powiększenie terenu inwestycji mogło spowodować, iż uwagi zostałyby wniesione również przez inne osoby. Ponadto sam fakt, że te same osoby wniosłyby sprzeciw nie może stanowić uzasadnienia do naruszenia procedury planistycznej. W ocenie sądu I instancji okoliczność, że zmiana planu nie spowodowała zwiększenia parametrów zabudowy na tym terenie, nie może również skutkować uznaniem, że w sprawie nie wystąpiło istotne naruszenie procedury planistycznej. W sytuacji, gdyby na skutek zmian doszło do określenia innych parametrów zabudowy, to w takiej sytuacji należałoby rozważać konieczność ponowienia procedury opiniowania i uzgodnień. Natomiast fakt, iż zmiana polegała tylko na zwiększeniu obszaru, na którym może być realizowana inwestycja znacząco oddziaływująca na środowisko spowodował, zdaniem sądu I instancji, iż doszło do naruszenia procedury tylko w zakresie ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. Za ponownym wyłożeniem planu do publicznego wglądu przemawia – w ocenie WSA w Poznaniu - również fakt wprowadzenia - na skutek wniesionej uwagi - nowego terenu. W następstwie zgłoszonej uwagi, do miejscowego planu wprowadzono obszar 4RM, na którym dopuszcza się realizację budynków i obiektów służących produkcji rolniczej lub związanych z tą produkcją. Sąd I instancji dokonując oceny tych postanowień i konieczności ich ponownego wyłożenia miał przy tym na uwadze treść § 4 uchwały, wprowadzającego ogólny zakaz lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe zaś prowadzi do uznania, że na terenie 4RM dopuszcza się realizację inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd I instancji miał nadto przy tym na uwadze, że tereny 4RM graniczą z zabudową mieszkaniową i nie można wykluczyć, że realizacja na tych terenach w przyszłości wskazanej inwestycji może wpłynąć na uprawnienia właścicieli sąsiednich nieruchomości mieszkaniowych, graniczących z obszarem 4RM.

Za nieistotne naruszenie, nie można – w ocenie WSA w Poznaniu – również uznać powiększenia szerokości elewacji budynków niemieszkalnych na terenie 2RM (z przewidzianych 40 m na 60 m). Fakt znaczącego zwiększenia parametrów zabudowy sam w sobie przemawia za koniecznością ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Dla oceny powyższych naruszeń bez znaczenia jest okoliczność, iż zmiany dotyczą tylko działek osób wnoszących uwagi. Fakt, iż zmiany dotyczą tylko działek osób wnoszących uwagi, nie może prowadzić do uznania, że powyższe nie ma wpływu na prawa czy uprawnienia innych podmiotów (właścicieli działek sąsiednich).

Mając powyższe na uwadze, uznał WSA w Poznaniu, iż miało miejsce istotne naruszenie procedury planistycznej, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Akcentował sąd I instancji, że za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, przemawiały również inne okoliczności, podniesione przez Wojewodę, a odnoszące się do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W myśl § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 zwanego dalej "rozporządzeniem"), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż na rysunku planu - stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, brak jest wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Powyższe w ocenie sądu I instancji znacznie utrudnia osobom zainteresowanym dokonanie oceny czy postanowienia planu pozostają w zgodzie z postanowieniami studium.

Ponadto, w sprawie za istotne naruszenie uznał sąd I instancji brak określenia w uchwale klasyfikacji i parametrów ulic. Wskazywał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia powyższe ustalenia powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Powyższe przede wszystkim odnieść należy do obsługi komunikacyjnej terenów 1RM. O ile w ramach terenów RM dopuszczono możliwość budowy dojść i dojazdów, to jednakże należy mieć na uwadze, że teren 1RM sąsiaduje wyłącznie z obszarami oznaczonymi symbolem R. W sprawie należy również uwzględnić to, iż tereny 1R i 3R rozdziela obszar oznaczony kolorem szarym, co zgodnie z opisem oznaczałoby teren dróg wewnętrznych. Jednakże powyższe, wobec braku jednoznacznego oznaczenia symbolem "KDW" może budzić wątpliwości, co do faktycznego przeznaczenia tych terenów.

W ocenie sądu I instancji, słusznie również wskazał Wojewoda Wielkopolski na wprowadzony w uchwale zakaz wykorzystywania cmentarza do nowych pochówków. Powyższe przekracza zakres materii podlegającej regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, WSA w Poznaniu uznał za trafne zarzuty odnoszące się do następujących zapisów uchwały:

1. § 1 ust. 4, w którym zawarto zapis "integralną częścią zmiany planu są:";

2. § 2 ust. 3, w którym powtórzono postanowienia zawarte w ust. 2 pkt 2 tego paragrafu;

3. § 5 ust. 1 pkt 1, w którym zawarto ustalenia dla: "strefy ochrony stanowisk archeologicznych" oznaczonych na rysunku planu, podczas gdy na rysunku planu oznaczono zespół stanowisk archeologicznych;

4. § 12 ust. 1 pkt 1, w którym dla terenów rolniczych "R" ustalono zakaz zabudowy budynkami oraz innymi niż budynki obiektami, z zastrzeżeniem ust. 2-4. O ile w ust. 2 i 4 dopuszczono możliwość realizacji niekubaturowych budowli rolniczych, to ust. 3 nie zawiera takiego dopuszczenia. Należy wskazać, iż możliwość realizacji budynków niemieszkalnych dopuszczono w ust. 5;

5. § 12 ust. 1 pkt 2, w którym, w zakresie odstępstwa od zakazu zalesiania terenu, odwołano się wyłącznie do ust. 2, z pominięciem ust. 6 ustalającego zalesiania gruntów rolnych na terenie "5R";

6. § 14 ust. 1 pkt. 1, w którym zawarto niezrozumiałe odwołanie do ust. 2;

7. § 16 ust. 1 pkt 2, w którym, zawarto odniesienia do ust. 2-7, podczas gdy w uchwale w § 16 występują tylko ust. 1-5;

8. w § 1 ust. 3, w którym zawarto informacje, że "celem uchwalenia niniejszego planu jest ograniczenie możliwości realizacji zabudowy obiektami intensywnej produkcji zwierzęcej na wschód od K. oraz takie rozplanowanie przestrzeni, które nie będzie uciążliwe dla mieszkańców, ani nie spowoduje utraty walorów przestrzeni — zarówno przyrodniczych, krajobrazowych, estetycznych jak i ekonomicznych". Powyższe stwierdzenie nie spełnia standardów zapisywania ustaleń tekstu planu miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane winny być w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Miejscowy plan nie jest aktem informacyjnym, który zawiera niewiążące treści.

Zwrócił uwagę sąd I instancji, że wskazane wyżej naruszenia dostrzegła również Rada Miejska w W. i ich nie kwestionowała. WSA w Poznaniu zgodził się z Radą Miejską, iż powyższe uchybienia nie są istotne i same w sobie nie przesadzają o wadliwości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującej stwierdzeniem jego nieważności. Jednakże w niniejszej sprawie istotne naruszenie procedury planistycznej, połączonej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z powyższymi, mniej istotnymi naruszeniami, skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu wniosła Rada Miejska w W., zaskarżając wyrok ten w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 201 7 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że zmiana w projekcie planu dokonana po jego wyłożeniu do publicznego wglądu w wyniku:

a) częściowego uwzględnienia uwagi P.P. dotyczącej wymiarów terenu RP, polegająca na powiększeniu go z 7000 m2 na 8000 m2,

b) uwzględnienia uwagi P.P. dotyczącej gabarytów zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 2RM, polegającej na powiększeniu maksymalnej szerokości elewacji budynków z 40 m do 60 m,

c) uwzględnieniu uwagi M. G. dotyczącej wprowadzenia nowego terenu 4RM na części terenów 1 R oraz 3 R o pow. ok. 6500 m2

- wymagały ponowienia wyłożenia projektu planu, w ramach niezbędnego zakresu ponowienia uzgodnień, a tym samym dokonanie tych zmian bez ponownego wyłożenia stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz par. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...].08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż brak wyrysu ze studium w rysunku planu miejscowego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu i uniemożliwia stwierdzenie, że plan ten nie narusza ustaleń studium;

3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz par. 4 pkt 9 cytowanego wyżej rozporządzenia, przez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że ustalenia planu nie zawierają określenia klasyfikacji i parametrów szlaków komunikacyjnych, nie zawierają jednoznacznego oznaczenia terenu drogi wewnętrznej KDW przy terenie 1 RM w rysunku planu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu;

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w braku ustawowego upoważnienia w tych przepisach do wprowadzania zakazu wykorzystywania nieczynnego zabytkowego cmentarza do dalszych pochówków, zawarte ustalenia par. 13 ust. 1 pkt 4 uchwały – stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu w całości.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi Wojewody Wielkopolskiego, bądź stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w niezbędnym zakresie, ewentualnie uchylenia wyroku I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Brak było bowiem podstaw do podzielenia zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez sąd I instancji art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej u.p.z.p.). Naruszenia powyższych przepisów skarga kasacyjna upatrywała w niewłaściwym ich zastosowaniu i przyjęciu, że zmiany dokonane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, a wprowadzone w wyniku częściowego uwzględnienia zgłoszonych uwag, wymagały ponowienia wyłożenia projektu planu, zaś brak dokonania tej czynności stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy wskazać, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż istotne naruszenie (...) trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi sekwencję czynności podejmowanych celem jego uchwalenia. Czynności te, składające się na procedurę planistyczną, zawarte są w art. 17 u.p.z.p. Wskazany przepis w pkt 13 stanowi, że po wprowadzeniu zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia zgłoszonych uwag, w niezbędnym zakresie ponawiane są uzgodnienia. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie określonych w art. 17 czynności planistycznych może, w konkretnych przypadkach, stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie przyjęcia planu. Decydować tu powinien jednak stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian.

Oceniając sytuację, która miała miejsce przy sporządzenia kontrolowanego przeze WSA w Poznaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało uznać, że charakter wprowadzonych zmian oraz stopień modyfikacji projektu planu miejscowego, nakazywał organowi sporządzającemu plan ponowić procedurę planistyczną, na co trafnie wskazał sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaakcentować bowiem należy, że choć uwagi wniesione do projektu przedmiotowego planu miejscowego dotyczyły w istocie jedynie poszczególnych działek, to jednak skutki zmian wprowadzanych w wyniku uwzględniania tych uwag wpływały także na inne działki i tereny. Przypomnieć trzeba, że wprowadzone w projekcie zmiany dotyczyły:

- powiększenia o 1000 m2 ternu RP (chów i hodowla zwierząt; teren znacząco oddziałujący na środowisko);

- utworzenia nowego terenu oznaczonego symbolem 4RM (jest to teren potencjalnie znacząco oddziałujący na środowisko; graniczący z zabudową mieszkaniową);

- istotnego zwiększenia szerokość elewacji budynków w obszarze 2RM (z przewidzianych pierwotnie 40 m do 60 m).

Oceniając powyższe zmiany należy mieć na uwadze także to, że poszczególne obszary miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie funkcjonują samodzielnie, tj. w oderwaniu od innych obszarów, w szczególności sąsiednich. Zatem wprowadzonych zmian do projektu planu miejscowego w zakresie poszczególnych obszarów (działek) nie można też rozważać bez powiązania ich z otoczeniem. W sytuacji zaś, gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami lub w ich sąsiedztwie – uwzględnienie zmian do projektu planu miejscowego winno wiązać się z ponowieniem koniecznych czynności planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2019 r.; sygn. akt II OSK 2704/17). Okoliczność zatem, iż w wyniku uwzględnienia zgłoszonych do projektu planu uwag przez właścicieli poszczególnych działek – wyznaczono nowe tereny o innym przeznaczeniu, a także zmieniono parametry zabudowy oraz powiększono teren znacząco oddziałujący na środowisko (chów i hodowla zwierząt) - przemawiać winna za koniecznością ponowienia czynności planistycznych. W przeciwnym bowiem wypadku następuje eliminacja z procedury uchwalania planu miejscowego podmiotów, które mogą być zainteresowane przyjmowanymi rozwiązaniami planistycznymi. Celem regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie podmiotom, których mogą dotyczyć ustalenia planistyczne praw, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 17 pkt 13 u.p.z.p. ma gwarantować osobom, których interesy mogłyby być naruszone uwzględnionymi uwagami, ochronę przed dokonywanymi przez organ wykonawczy gminy zmianami w projektowanych ustaleniach planistycznych poprzez pozytywne rozpatrzenie uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu miejscowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3.01.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 572/17).

Brak ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu zmodyfikowanego projektu planu skutkuje wprowadzeniem do planu nowych treści bez koniecznej konsultacji społecznej. W tym więc zakresie, przy uwzględnieniu charakteru trenów których dotyczyła zmiana (dopuszczające inwestycje znacząco oddziałujące na środowisko sąsiadujące z zabudową mieszkaniową) – stanowisko wyrażone przez sąd I instancji w analizowanym zakresie – uznać należało za trafne.

Także nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz par. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). W ramach tego zarzutu skarga kasacyjna akcentowała błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na uznaniu, iż brak wyrysu ze studium w rysunku planu miejscowego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu i uniemożliwia stwierdzenie, że plan ten nie narusza ustaleń studium. Należy zauważyć, że zgodnie z par. 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Trzeba przy tym wskazać, że zgodność uchwalanego planu ze studium jest warunkiem przyjmowanej treści planu. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Nadto, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Podkreślić przy tym należy, iż naruszenie standardów dokumentacji planistycznej jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu. W ocenie NSA, trafny był pogląd sądu I instancji, że brak zamieszczenia na rysunku planu - stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały - wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., znacznie utrudnia zainteresowanym podmiotom dokonanie oceny relacji jaka zachodzi między planem a studium, a w szczególności utrudnione jest ustalenie spełnienia normatywnego wymogu, że postanowienia planu nie naruszają ustaleń studium. Wymóg określony cytowanym wyżej par. 7 ust. 1 rozporządzenia służyć ma właśnie ułatwieniu ustalenia powyżej wskazanej relacji. Wszelkie zatem uchybienia standardom dokumentacji planistycznej, rzutujące na identyfikację poszczególnych obszarów planu, i możliwość ustalenia ich spójności ze studium – uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Jako częściowo zasadny ocenić natomiast należało zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz par. 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...].08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna zarzucała niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że ustalenia planu nie zawierają jednoznacznego oznaczenia drogi wewnętrznej KDW przy terenie 1 RM w rysunku planu oraz nie zawierają określenia klasyfikacji i parametrów szlaków komunikacyjnych, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. W zakresie braku oznaczenia terenu drogi wewnętrznej KDW przy terenie 1 RM analiza części graficznej planu (zaprezentowana także w skardze kasacyjnej) wskazuje, że teren ten został prawidłowo przedstawiony. Kolorem czerwonym oznaczony został fragment rysunku planu obrazujący teren symbolu KDW, przechodzący obok terenu oznaczonego symbolem 1 RM.

W zakresie natomiast zarzutu dotyczącego braku klasyfikacji ulic należy wskazać, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p nakazuje radzie gminy przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tej kompetencji - par. 4 pkt 9 cytowanego wyżej rozporządzenia, zasady te powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Istota zatem określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na oznaczeniu układu komunikacyjnego obejmującego parametry oraz klasyfikację ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Okolicznością bezsporną w ocenianym przypadku było to, że w ustaleniach przedmiotowego planu nie zawarto klasyfikacji ulic, ani ich parametrów. W ocenie NSA, brak podstaw aby w tym zakresie skutecznie odwoływać się do treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Wskazane rozporządzenie reguluje zagadnienia wymagań technicznych i użytkowych dróg, określając przy tym klasy dróg, w tym dróg gminnych. Rozporządzenie to w zakresie materii którą reguluje, nie może natomiast zastępować treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jedynie bowiem ostatnio wskazane akty, władczo określają przeznaczenie poszczególnych obszarów, w tym klasyfikację konkretnych dróg i ich parametry.

Również nie był trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzony zakaz wykorzystywania nieczynnego zabytkowego cmentarza do dalszych pochówków – stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu w całości. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy po pierwsze wskazać, że wbrew przedstawionym twierdzeniom, powodem stwierdzenia nieważności kontrolowanego planu miejscowego nie było jedynie uznanie wadliwości regulacji planu dotyczących braku wykorzystywania cmentarza do pochówku zmarłych. Wskazana okoliczność stanowiła jeden z szeregu motywów sądu I instancji przemawiających za spełnieniem przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uprawniającej do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu prawa miejscowego. W ocenie NSA, analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie odnoszącym się do uchwalania planów miejscowych, w tym dopuszczalnej treści tych aktów, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podejmowania - w formie planu miejscowego - władczych rozstrzygnięć w zakresie ustalania możliwości dalszego pochówku zmarłych na terenie cmentarza. Przyjęta więc przez Radę Miejską w W. regulacja wykraczała poza zakres ustawowego upoważnienia. Sama zaś konieczność ochrony zabytkowego cmentarza, nie uzasadnia wprowadzania do planu miejscowego treści, co do których brak jest podstaw prawnych.

Mając zatem powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż wobec braku usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.