Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 31 marca 2017 r. nr XXXII/258/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wyłączonych z zabudowy na wschód od Kościerzyna Wielkiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Wyrzysk na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 31 marca 2017 r. Rada Miejska w Wyrzysku podjęła uchwałę nr XXXII/258/201 z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wyłączonych z zabudowy na wschód od Kościerzyna Wielkiego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że dokonując oceny legalności przedłożonej do oceny uchwały, w odniesieniu zarówno do trybu jak i zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący stwierdził istotne naruszenie przepisów:

- ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 201 7 r. poz. 1073),

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem"

Zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Wojewoda podniósł, że czynność wynikająca z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została dokonana z uchybieniem prawa, gdyż w wyniku zgłoszonych uwag poszerzono granice terenu oznaczonego symbolem RP, wyznaczono nowy teren oznaczony symbolem 4RM oraz zwiększono gabaryty mogących powstać na terenie oznaczonym symbolem 2RM obiektów budowlanych, a następnie nie ponowiono w niezbędnym zakresie procedury.

Z przekazanej skarżącemu dokumentacji prac pianistycznych wynika, że lokalizacja rolniczej zabudowy produkcyjnej na terenie RP - chowu i hodowli zwierząt inwentarskich, która może w myśl § 4 ust. 2 pkt 5 uchwały, stanowić przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wzbudziła sprzeciw społeczny wyrażony w postaci złożonych a nieuwzględnionych uwag.

W ocenie Wojewody brak ponowienia wyłożenia planu, w sytuacji jego zmiany skutkującej poszerzeniem obszaru lokalizacji potencjalnej inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, doprowadził do uchybienia obowiązkowi zapewnienia możliwości uczestniczenia członków wspólnoty samorządowej w procedurze planistycznej. Omówione uchybienie należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wskazał, iż godnie z przepisami art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacje planu miejscowego winny obejmować ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Ponadto w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, co w planie miejscowym określa się obowiązkowo, a co w zależności od potrzeb.

W § 13 ust. 1 pkt 4 uchwały w zakresie terenu cmentarza zawarto ustalenie obejmujące: "zakaz wykorzystywania cmentarza do nowych pochówków ".

Sformułowane ustalenie wykracza poza zakres przedmiotowy regulacji planu miejscowego wynikający z brzmienia art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy nie określa zasad funkcjonowania cmentarza, w tym zakazów i nakazów dotyczących, możliwości lokalizacji pochówków. Zamieszczając w planie miejscowym przytoczony przepis uchwały, Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe.

W związku z powyższym omawiane uchybienie należy rozpatrzyć w kategorii istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala Rada Gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, natomiast § 7 pkt 1 rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego.

Przedmiotowa uchwała narusza ww. przepis, bowiem na rysunku planu - stanowiącym załącznik nr ł do uchwały, brak jest wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk.

Zgodnie, z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia powyższe ustalenia powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż w ustaleniach przedmiotowego planu nie zawarto klasyfikacji ulic, ani ich parametrów.

Zdaniem Wojewody ponadto należy zakwestionować następujące zapisy uchwały:

- § 1 ust. 4, w którym zawarto zapis "integralną częścią zmiany plami są:". Tymczasem uchwała dotyczy uchwalenia planu, a nie zmiany planu;

- § 2 ust. 3, w którym powtórzono postanowienia zawarte w ust. 2 pkt 2 tego paragrafu;

- § 5 ust. 1 pkt 1, w którym zawarto ustalenia dla: "strefy ochrony stanowisk archeologicznych" oznaczonych na rysunku planu, podczas gdy na rysunku planu oznaczono zespół stanowisk archeologicznych;

- § 12 ust. 1 pkt 1, w którym dla terenów rolniczych "R" ustalono zakaz zabudowy budynkami oraz innymi niż budynki obiektami, z zastrzeżeniem ust. 2-4. O ile w ust. 2 i 4 dopuszczono możliwość realizacji niekubaturowych budowli rolniczych, to ust. 3 nie zawiera takiego dopuszczenia. Należy wskazać, iż możliwość realizacji budynków niemieszkalnych dopuszczono w ust. 5;

- § 12 ust. 1 pkt 2, w którym - w zakresie odstępstwa od zakazu zalesiania terenu, odwołano się wyłącznie do ust. 2, z pominięciem ust. 6 ustalającego zalesiania gruntów rolnych na terenie ",5R";

- § 14 ust. 1 pkt. 1, w którym zawarto niezrozumiałe odwołanie do ust. 2;

- § 16 ust. 1 pkt 2, w którym, zawarto odniesienia do ust. 2-7, podczas gdy w uchwale w § 16 występują tylko ust. 1-5;

- w § 1 ust. 3, w którym zawarto informacje, że "celem uchwalenia niniejszego planu jest ograniczenie możliwości realizacji zabudowy obiektami intensywnej produkcji zwierzęcej na wschód od Kościerzyna Wielkiego oraz takie rozplanowanie przestrzeni, które nie będzie uciążliwe dla mieszkańców, ani nie spowoduje utraty walorów przestrzeni — zarówno przyrodniczych, krajobrazowych, estetycznych jak i ekonomicznych". Powyższe stwierdzenie nie spełnia standardów zapisywania ustaleń tekstu planu miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane winny być w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Miejscowy pian nie jest aktem informacyjnym, który zawiera niewiążące treści.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w niniejszym przypadku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły:

1) wyznaczenia nowego terenu 4RM, na działce wnoszącego uwagę;

2) powiększenia zasięgu terenu RP, na działce wnoszącego uwagę;

3) powiększenia szerokości elewacji budynków niemieszkalnych na terenie 2RP, na działce wnoszącego uwagę.

Powyższe zmiany nie dotyczyły więc osób trzecich i nie miały charakteru zmian generalnych. Powiększenie terenu RP nie wiąże się też ze zwiększeniem parametrów zabudowy na tym terenie. Planowana na tym terenie inwestycja w wersji projektu planu wykładanej do publicznego wglądu, jak również w wersji zmienionej, niezmiennie była określona jako miejsce lokalizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko (chów i hodowla zwierząt inwentarskich o wielkości większej niż 210 DJP). Planowana do realizacji na terenie RP inwestycja uzyskała już ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Fakt kontrowersji wokół ww. inwestycji nie ma żadnego wpływu, ponieważ dokonane zmiany, w żaden sposób nie wpływają na rozstrzygnięcie tego konfliktu. Osoby, które zanegowały wyznaczenie terenu RP na działce nr 86/2 w obrębie Kościerzyn Wielki, najpewniej (o ile doszłoby do ponownego wyłożenia) zanegowałyby tą lokalizację (powiększoną) kolejny raz, a Burmistrz Wyrzyska i Rada Miejska w Wyrzysku rozstrzygnęłyby te uwagi analogicznie do tych, które zostały rozstrzygnięte przed uchwaleniem skarżonej uchwały. Innymi słowy ponowne wyłożenie nie służyłoby niczemu i nie doprowadziłoby do żadnych zmian, tym bardziej, ze dokonane byłoby wyłącznie w zakresie naniesionych w uchwale (w wyniku uwzględnienia uwag po wyłożeniu) zmian.

Dalej organ wskazał, że zgadza się ze skarżącym, że tego rodzaju regulacji (sposób funkcjonowania cmentarza – wprowadzenie zakazu pochówku) nie można regulować planem miejscowym, natomiast należy zwrócić uwagę, że cmentarz na terenie ZC od wielu lat jest nieczynny, zresztą funkcjonował wyłącznie jako wyznaniowy - ewangelicki, toteż wraz z opuszczeniem tych terenów przez ludność niemiecką został zamknięty. Obecnie jest on ujęty w gminnej ewidencji zabytków jako obiekt zabytkowy, głównie zabytek zieleni, ponieważ po dawnym cmentarzu zachowały się głównie drzewa i krzewy, częściowo zatarty zarys granic i układ przestrzenny. Ważne dla jego ochrony jest także i to, że zachowane są tam miejsca pochówku, mimo zniszczenia lub zaniku grobów oraz zatarcia śladów po grobach. Ustalenia § 13 ust. 1 pkt 4 skarżonej uchwały wprowadzono w ramach ustalania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, co odpowiada brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) jako jeden z zakazów dotyczących zabytku nieruchomego (cmentarza ewangelickiego).

Odnośnie stwierdzonych przez skarżącego błędów i braków w uchwale i załączniku nr 1 do tej uchwały, a w szczególności:

1) braku wyrysu ze studium w załączniku nr 1;

2) braku określenia klasyfikacji i parametrów ulic w uchwale;

3) użyciu wobec planu miejscowego zwrotu "zmiana planu";

4) powtórzeniu ustaleń § 2 ust. 2 pkt 2 w § 2 ust. 3;

5) różnicy w stosowanych nazwach pomiędzy załącznikiem nr 1, a tekstem uchwały (w tekście uchwały - strefa ochrony stanowiska archeologicznych, natomiast w załączniku nr 1 - zespół stanowisk archeologicznych);

6) błędnych odwołań i zastrzeżeń do innych przepisów tej samej uchwały;

7) zawarcia w uchwale treści informacyjnej wyjaśniającej cel sporządzenia planu

- Rada Miejska w Wyrzysku stwierdziła, że nie kwalifikują one uchwały do stwierdzenia nieważności w całości. Błędy te mogą zostać usunięte w drodze zmiany planu, albo sporządzenia nowego dokumentu pozbawionego tych usterek. Organ podniósł, że podjęto zresztą stosowne kroki podejmując uchwałę nr XXXVIII/303/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów na wschód od Kościerzyna Wielkiego.

Brak klasyfikacji i parametrów ulic jest nieistotny. Drogi ustalono jako istniejące odcinki dróg gminnych (zgodnie ze stanem faktycznym, ponieważ drogi te odrębną uchwałą zaliczone zostały do tej kategorii dróg publicznych). Dla dróg gminnych przepisy § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) przewidują klasyfikację jako dróg: GP, G, Z, L lub D (głównych ruchu przyspieszonego, głównych, zbiorczych, lokalnych lub dojazdowych). De facto klasyfikacja ulic została więc ustalona pośrednio, podobnie jak parametry ulic, które również wynikają z przepisów ww. rozporządzenia. Występowanie tego braku nie ma więc wpływu na sposób i możliwość realizacji dróg i ich poszczególnych elementów w pasach drogowych terenów KD - dróg gminnych. Pozostałe błędy nie mają również znaczącego wpływu na interpretację przepisów planu. Tego rodzaju sytuacje, choć niewłaściwe, zdarzają się niestety w prawodawstwie, także w ustawach.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa).

Zaskarżona do Sądu uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2016 r., poz. 778). Należy ona tym samym do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium legalności.

Skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda Wielkopolski. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r, poz. 446 – dalej jako "usg"). Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 usg, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 usg, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 usg w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś konsekwencje ich niedotrzymania w przepisie art. 28 tej ustawy, modyfikującym przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1 i 4 usg). Wobec tego oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, sąd dokonuje na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści tego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i w związku z tym akt ten musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Granice władztwa planistycznego gminy ograniczają ustawy, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca z jednej strony przyznał gminie samodzielne uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, z drugiej zaś nałożył na nią obowiązek przestrzegania wszystkich reguł stanowienia prawa w zakresie tworzenia planów. Inaczej mówiąc, gmina ma samodzielne władztwo planistyczne, ale w ramach obowiązujących przepisów prawa. Naruszenie tych zasad prowadzi do konsekwencji określonych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym pamiętać, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że nie każde naruszenie zasad lub trybu skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.

Zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa wyczerpująco art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 17 ustawy Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;.

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; 6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

– starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

– operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

– zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W niniejszej sprawie Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie projekt zaskarżonego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 27 grudnia 2016 r. do dnia 27 stycznia 2017 r. (co wynika z obwieszczenia Burmistrza Wyrzyska z dnia 20 grudnia 2016 r.).

Z przedłożonych akt administracyjnych wnika, iż w toku wyłożenia projektu miejscowego planu do publicznego wglądu złożono uwagi, które zostały uwzględnione. Na skutek powyższego do planu wprowadzono zmiany, które dotyczyły:

1) wyznaczenia nowego terenu 4RM, na działce wnoszącego uwagę;

2) powiększenia zasięgu terenu RP, na działce wnoszącego uwagę;

3) powiększenia szerokości elewacji budynków niemieszkalnych na terenie 2RP, na działce wnoszącego uwagę.

Przede wszystkim zwrócić należy mieć na względzie uwagę zgłoszoną przez Piotra Pinkowskiego, a dotyczącą powiększenia rozmiarów terenu RP. Co prawda w rozstrzygnięciu z dnia 2 marca 2017 r. nr ZP.6721.1.42.2014 Burmistrz postanowił nie uwzględniać uwagi, to jednakże na skutek tej uwagi powiększył rozmiar terenu RP z wymiarów 70x100m na 80x100 m. Z powyższego wynika, iż obszar terenu powiększył się aż o 1000 m2 wobec dotychczas dopuszczalnych 7000m2. Tym samym doszło do istotnej zmiany przeznaczenia ww. terenu.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż już samo wprowadzenie w planie terenów oznaczonych symbolem RP i dopuszczenie na tym terenie realizacji inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko wywołało sprzeciw społeczny czego wyrazem są wniesione i nie uwzględnione uwagi mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż powiększenie terenu RP nie wiąże się ze zwiększeniem parametrów zabudowy na tym terenie. Planowana na tym terenie inwestycja w wersji projektu planu wykładanej do publicznego wglądu, jak również w wersji zmienionej, niezmiennie była określona jako miejsce lokalizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko (chów i hodowla zwierząt inwentarskich o wielkości większej niż 210 DJP). Planowana do realizacji na terenie RP inwestycja uzyskała już ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ podkreślił, iż fakt kontrowersji wokół ww. inwestycji nie ma żadnego wpływu, ponieważ dokonane zmiany, w żaden sposób nie wpływają na rozstrzygnięcie tego konfliktu. Osoby, które zanegowały wyznaczenie terenu RP na działce nr 86/2 w obrębie Kościerzyn Wielki, najpewniej (o ile doszłoby do ponownego wyłożenia) zanegowałyby tą lokalizację (powiększoną) kolejny raz.

Odnosząc się do powyższego twierdzenia wskazać należy, iż nie można wykluczyć sytuacji, że sprzeciw wobec inwestycji zgłoszą te same osoby. Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że powiększenie terenu inwestycji mogło spowodować, iż uwagi zostałyby wniesione również przez inne osoby. Ponadto sam fakt, że te same osoby wniosłyby sprzeciw nie może stanowić uzasadnienia do naruszenia procedury planistycznej.

W ocenie Sądu okoliczność, że zmiana planu nie spowodowała zwiększenia parametrów zabudowy na tym terenie, nie może również skutkować uznaniem, że w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z istotnym naruszeniem procedury planistycznej. W sytuacji gdyby na skutek zmian doszłoby do zmiany parametrów zabudowy, to w takiej sytuacji należałoby rozważać konieczność ponowienia procedury opiniowania i uzgodnień. Natomiast fakt, iż zmiana de facto polegała tylko na zwiększeniu obszaru, na którym może być realizowana inwestycja znacząco oddziaływująca na środowisko spowodował, że Sąd uznał, iż doszło do naruszenia procedury tylko w zakresie ponownego wyłożenia planu do publicznego wgladu.

Za ponownym wyłożeniem planu do publicznego wgladu przemawia również fakt wprowadzenia na skutek uwagi nowego terenu. Na skutek uwagi do miejscowego planu wprowadzono jednostkę redakcyjna 4RM, na której dopuszcza się realizację budynków i obiektów służących produkcji rolniczej lub związanych z tą produkcją.

Sąd dokonując oceny tych postanowień i konieczności ich ponownego wyłożenia miał przy tym na uwadze treść § 4 uchwały wprowadzający ogólny zakaz lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe zaś prowadzi do uznania, że na terenie 4RM dopuszcza się realizacje inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd miał przy tym na uwadze, że tereny 4RM graniczą z zabudową mieszkaniową i nie można wykluczyć, że realizacja na tych terenach w przyszłości ww. inwestycji może wpłynąć na uprawnienia właścicieli nieruchomości graniczących z terenem 4RM.

Za nieistotne naruszenie nie można również uznać powiększenia szerokości elewacji budynków niemieszkalnych na terenie 2RM (z przewidzianych 40 m na 60 m). Fakt znaczącego zwiększenia parametrów zabudowy samo w sobie przemawia za koniecznością ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

W tym miejscu wskazać należy, że dla oceny powyższych naruszeń bez znaczenia jest okoliczność, iż zmiany dotyczą tylko działek osób wnoszących uwagi. Fakt, iż zmiany dotyczą tylko działek osób wnoszących uwagi nie może prowadzić do uznania, że powyższe nie ma wpływu na prawa czy uprawnienia innych podmiotów (właścicieli działek sąsiednich).

Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż organ dopuścił się istotnego naruszenia procedury planistycznej, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości przemawiały również inne okoliczności podniesione przez Wojewodę, a odnoszące się do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala Rada Gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W myśl § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 zwanego dalej "rozporządzeniem"), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż na rysunku planu - stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, brak jest wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk. Powyższe w ocenie Sądu znacznie utrudnia osobom zainteresowanym dokonanie oceny czy postanowienia planu pozostają w zgodzie z postanowieniami studium.

Ponadto w niniejszej sprawie za istotne naruszenie uznać należy brak określenia w uchwale klasyfikacji i parametrów.

Zgodnie, z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia powyższe ustalenia powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Powyższe przede wszystkim odnieść należy do obsługi komunikacyjnej terenów 1RM. O ile w ramach terenów RM dopuszczono możliwość budowy dojść i dojazdów, to jednakże należy mieć na uwadze, że teren 1RM sąsiaduje wyłącznie z terenami oznaczonymi symbolem R. W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze, iż tereny 1R i 3R rozdziela teren oznaczony kolorem szarym, co zgodnie z opisem oznaczałoby tereny dróg wewnętrznych. Jednakże powyższe wobec braku jednoznacznego oznaczenia symbolem "KDW" może budzić wątpliwości, co do faktycznego przeznaczenia tych terenów.

Słusznie również wskazał Wojewoda na wprowadzony w uchwale zakaz wykorzystywania cmentarza do nowych pochówków. Zgodzić należy się z Wojewodą, iż powyższe przekracza zakres materii podlegającej regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, co w planie miejscowym określa się obowiązkowo, a co w zależności od potrzeb. Przepis ten nie może stanowić podstawy do wprowadzenia regulacji odnoszących się do zasad funkcjonowania cmentarza. Z powyższym zgodził się organ w odpowiedzi na skargę. Co prawda argumentacja organu odnosząca się do konieczności ochrony terenów zabytkowych jakim w niniejszej sprawie jest przedmiotowy cmentarz jest spójna i logiczna, to jednakże powyższe nie może uzasadniać wprowadzanie do miejscowego planu postanowień, do których Rada nie została upoważniona.

Ponadto za zasadne Sad uznał zarzuty odnoszące się do następujących zapisów uchwały:

1. § 1 ust. 4, w którym zawarto zapis " integralną częścią zmiany plami są:";

2. § 2 ust. 3, w którym powtórzono postanowienia zawarte w ust. 2 pkt 2 tego paragrafu;

3. § 5 ust. 1 pkt 1, w którym zawarto ustalenia dla: "strefy ochrony stanowisk archeologicznych" oznaczonych na rysunku planu, podczas gdy na rysunku planu oznaczono zespół stanowisk archeologicznych;

4. § 12 ust. 1 pkt 1, w którym dla terenów rolniczych "R" ustalono zakaz zabudowy budynkami oraz innymi niż budynki obiektami, z zastrzeżeniem ust. 2-4. O ile w ust. 2 i 4 dopuszczono możliwość realizacji niekubaturowych budowli rolniczych, to ust. 3 nie zawiera takiego dopuszczenia. Należy wskazać, iż możliwość realizacji budynków niemieszkalnych dopuszczono w ust. 5;

5. § 12 ust. 1 pkt 2, w którym, w zakresie odstępstwa od zakazu zalesiania terenu, odwołano się wyłącznie do ust. 2, z pominięciem ust. 6 ustalającego zalesiania gruntów rolnych na terenie "5R";

6. § 14 ust. 1 pkt. 1, w którym zawarto niezrozumiałe odwołanie do ust. 2;

7. § 16 ust. 1 pkt 2, w którym, zawarto odniesienia do ust. 2-7, podczas gdy w uchwale w § 16 występują tylko ust. 1-5;

8. w § 1 ust. 3, w którym zawarto informacje, że "celem uchwalenia niniejszego planu jest ograniczenie możliwości realizacji zabudowy obiektami intensywnej produkcji zwierzęcej na wschód od Kościerzyna Wielkiego oraz takie rozplanowanie przestrzeni, które nie będzie uciążliwe dla mieszkańców, ani nie spowoduje utraty walorów przestrzeni — zarówno przyrodniczych, krajobrazowych, estetycznych jak i ekonomicznych". Powyższe stwierdzenie nie spełnia standardów zapisywania ustaleń tekstu planu miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane winny być w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Miejscowy pian nie jest aktem informacyjnym, który zawiera niewiążące treści.

Powyższe naruszenia uznała również Rada miejska w Wyrzysku. Przy czym zgodzić należy się z organem, iż powyższe uchybienia nie są istotne i same w sobie nie przesadzają o wadliwości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkujących stwierdzeniem jego nieważności. Jednakże w niniejszej sprawie istotne naruszenie procedury planistycznej, połączonej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z powyższymi mniej istotnymi naruszeniami skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa uwzględniając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz..1804 ze zm.).