Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/05 w sprawie ze skargi G. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w wyniku wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 859/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wydaną w trybie wznowionego postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia 15 lutego 2005r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 27 września 2000r., nakazującej G. i M. D. rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu letniskowego położonego na działce nr 275 w B. Decyzja ostateczna z dnia 27 września 2000r. poddana była wcześniej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 3 marca 2004r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2756/00 oddalił skargę G. i M. D. na tę decyzję. Wnioskiem z dnia 20 lutego 2004r. G. i M. D. zainicjowali postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia 27 września 2000r. Wskazali, że w decyzji Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku Nr [...] z dnia 29 grudnia 1987r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na zmianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych należących do M. R., położonych we wsi B., zawarto stwierdzenie, iż powierzchnia gruntów powinna pozostać trwale utrzymana jako las, przy jednoczesnym pozostawieniu istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu.

Odmawiając uchylenia decyzji z dnia 27 września 2000r. organ I instancji stwierdził, że decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania gruntów leśnych nie może być uznana za czasową legalizację obiektu.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że w chwili popełnienia samowoli budowlanej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), o zgodności planowanej inwestycji z ustawą z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym decydowała decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o zatwierdzeniu projektu realizacyjnego. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowił zatem milczącego przyzwolenia na zabudowę danego terenu, bez takiego zezwolenia.

Na powyższą decyzję G. i M. D. złożyli skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. i art. 47 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że zawarte w uzasadnieniu decyzji Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 1987r. stwierdzenie o pozostawieniu istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu nie może być interpretowane jako zgoda na czasową legalizację obiektu samowolnie wybudowanego. Organ wydający powyższą decyzję nie posiadał bowiem żadnych kompetencji do rozstrzygania sprawy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974r.

Odnosząc się natomiast do przywołanego przez skarżących rozstrzygnięcia wydanego w podobnym do sytuacji skarżących stanie faktycznym i prawnym, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2001r., którą uchylono decyzję nakazującą rozbiórkę innego obiektu położonego na działce nr 265 w miejscowości B., nie stanowi przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd podniósł także, iż naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażonej w art. 8 K.p.a. nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, może natomiast w sytuacji rażącego naruszenia tego przepisu być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. i M. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "w wyniku jego niewłaściwego zastosowania poprzez brak odniesienia się Sądu do zarzutów podniesionych w skardze, co miało wpływ na wynik postępowania". Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie skarżących nie można jednak z tego przepisu wyprowadzić wniosku, że Sąd I instancji uprawniony jest do całkowitego zignorowania zarzutów sformułowanych w skardze.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnienia podstawy prawnej "nieuwzględnienia zgłoszonej przesłanki do wznowienia postępowania". Skarżący zwrócili uwagę na okoliczność, że nie kwestionowali zasadności postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowieniu postępowania. W postanowieniu tym wskazano przesłanki do wznowienia postępowania, zatem "Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do stwierdzenia braku tychże przesłanek".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do brzmienia art. 183 powołanej ustawy - sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności wskazujące na nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek powodujących nieważność postępowania, to postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie do zbadania zasadności wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, sprowadzają się do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Odnosząc się do powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:

Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przede wszystkim zauważyć, że z przytoczonego przepisu wynika zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Zasada ta oznacza, że granice zaskarżenia wytyczone w skardze nie pokrywają się z granicami rozpoznania przez Sąd I instancji, bowiem te ostatnie są szersze od zakresu zaskarżenia. Przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja jest zatem nieadekwatna do treści wskazanego wyżej przepisu.

Za bezpodstawny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu statuuje wymóg zawarcia wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w przypadku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W niniejszej sprawie zapadł wyrok oddalający skargę, zatem bezspornie nie ma zastosowania art. 141 § 4 zd. 2 powołanej ustawy. Uzasadnienie tego wyroku odpowiada wymogom w nim określonym. Sąd odniósł się do zarzutów skargi, a w szczególności rozważył kwestię, czy wskazana przez skarżących przesłanka - określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. – faktycznie zaistniała. Za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu, że zarówno decyzja Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 1987r., jak i decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowią okoliczności, które mogą być uznane za spełnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W nawiązaniu do argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, podnieść należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. podlega kontroli łącznie z decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie we wznowionym postępowaniu. Nie sposób zatem skutecznie podnosić zarzutu – jak to uczyniono w skardze kasacyjnej – iż późniejsze rozstrzygnięcia są sprzeczne z osnową tego postanowienia. Dopiero bowiem po wydaniu wzmiankowanego postanowienia organ administracji bada, czy wskazana w podaniu o wznowienie postępowania przesłanka faktycznie zaistniała. Nietrafny jest zatem argument, iż fakt istnienia przesłanek przemawiających za wznowieniem postępowania został przesądzony w postanowieniu Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia braku wystąpienia tych przesłanek.

W przedstawionym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.