Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2527/20 w sprawie ze skargi W. B. na stanowisko Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r. nr 11/XVII/2020 w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów oraz stwierdzenia konieczności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2527/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. na stanowisko Rady Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów oraz stwierdzenia konieczności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. W. B., dalej "skarżący" działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej także: "ustawa o samorządzie gminnym", "u.s.g."), zaskarżył w całości, podjęte w formie uchwały stanowisko Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2020 r. wyrażające sprzeciw wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów zlokalizowanego przy ul. W. [...] oraz stwierdzające konieczność przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wólki Węglowej. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

– art. 2 Konstytucji RP, gdyż podjęcie skarżonego aktu nie daje się pogodzić z zasadami zaufania obywatela do państwa, stanowionego przez nie prawa i pewności prawa, wynikającymi z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, ingerując w autonomiczne postępowania administracyjne, których prowadzenie czy sposób rozstrzygnięcia nie leży w kognicji Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy,

– art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie skarżonego aktu przez organ stanowiący jednostki pomocniczej j.s.t., bez wymaganej podstawy prawnej - brak jest generalnego umocowania Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy do zajmowania stanowiska w przedmiocie oczekiwanych rozstrzygnięć konkretnych postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów, a tym bardziej formułowanie w tym przedmiocie wytycznych względem innych organów/instytucji, w tym zwłaszcza wobec Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy jako podległego organu wykonawczego,

– art. 8 § 1 K.p.a., gdyż występowanie przez Radę Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy do właściwych organów o wydanie określonych, niekorzystnych dla Skarżącego rozstrzygnięć toczących się z jego wniosku postępowań administracyjnych, narusza zasadę bezstronności tych organów i równego traktowania stron, nie dając się przez to pogodzić z wymogiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

– art. 23 K.c. poprzez podjęcie publicznie dostępnego, zamieszczanego w Biuletynie Informacji Publicznej aktu, którego oparte na nieprawdzie treści, naruszają dobra osobiste (dobre imię) Skarżącego, w szczególności poprzez stwierdzenia o nieistniejących uciążliwościach czy degradacji terenów jakich ma się dopuszczać firma "[...] ".

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonego aktu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 500/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw skarżącego na stanowisko Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów oraz stwierdzenia konieczności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji uznał, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną i postanowieniem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2507/20, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż pojęcie aktu administracyjnego podjętego w sprawach z zakresu administracji publicznej nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie aktualnie prezentowane jest stanowisko zgodnie, z którym sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie działania administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA sygn. akt I OPS 14/13, wskazano natomiast, że aby uznać akt za podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej musi on spełniać następujące warunki:

1. realizuje zadania publiczne przypisane organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;

2. nakłada obowiązek, stwierdza uprawnienia lub obowiązek, tworzy lub znosi istniejący stosunek prawny;

3. ma charakteru indywidualny bądź generalny,

4. nie jest aktem prawa miejscowego.

NSA wyjaśnił, iż organ zajął stanowisko w sprawach dotyczących administracji publicznej i jednocześnie nakreślił w nim kierunki działań i obowiązki organu wykonawczego gminy oraz innych podmiotów: Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy. Akt ten stanowi bowiem o tym, że Rada Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy "wyraża swój zdecydowany sprzeciw wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów zlokalizowanego przy ul. W. [...] oraz stwierdza konieczność pilnego przystąpienia do sporządzania miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego rejonu Wólki Węglowej". Tym samym przyjąć należy, że wypowiedź Rady Dzielnicy na temat jej zadań jest w stanowisku powiązana z ich realizacją.

NSA podkreślił, iż sporne stanowisko ma charakter mieszany, indywidualny i generalny, nie jest aktem, który nie posiada adresata i do nikogo nie kieruje dyrektyw określonego działania. Indywidualnego charakteru tego stanowiska należy upatrywać w tym, że odnosi się ono wprost do wymienionych w niej na wstępie organów, generalnego zaś dlatego, że dotyczy wszelkich innych, również niewskazanych konkretnie podmiotów gminnych, których zadań i kompetencji dotyczą kwestie poruszone w treści stanowiska. Co istotne przedmiotowa uchwała odnosi się również do działających na terenie Dzielnicy podmiotów prywatnych, przedsiębiorców.

W konsekwencji NSA uznał, że zaskarżone stanowisko stanowi akt organu samorządowego z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Stanowisko organu, jakim jest rada dzielnicy, spełniające wyżej wskazane kryteria, niezależnie od nadanej mu przez organ nazwy, stanowi przejaw działania administracji publicznej i jako niewywołujące bezpośrednio skutków cywilnoprawnych stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i korespondującego z nim art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast ocenę czy działanie to i jego charakter miały podstawę prawną, czy zostały zrealizowane zgodnie z nią i czy stanowiły wynik prawidłowo przeprowadzonej procedury, dokonywana jest w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że będąc zgodnie z art. 190 P.p.s.a. związanym wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że zaskarżone stanowisko Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2020 r. wyrażające sprzeciw wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów zlokalizowanego przy ul. W. [...] oraz stwierdzające konieczność przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wólki Węglowej stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej i w związku z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 3 § 1 P.p.s.a. podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Powołując treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), Sąd podkreślił, że dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez skarżącego, że na skutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

Z treści skargi wynika, że ze względu na treść stanowiska, która bezpośrednio dotyczy skarżącego i przedsięwzięcia (rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów zlokalizowanego przy ul. W. [...] ) prowadzonego w ramach działalności gospodarczej pod firmą "[...] " W. B., naruszenie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 100 ust. 1 u.s.g. jest jednoznaczne.

Sad rozpoczął analizę zasadności skargi od spostrzeżenia, że Dzielnica Bielany jest jednostką pomocniczą miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym - zarząd dzielnicy.

Dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, w szczególności podejmowanie we własnym zakresie działań na rzecz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców dzielnicy. Kwestia składowiska odpadów w dzielnicy stanowi sprawę o charakterze lokalnym, należącym do właściwości Dzielnicy Bielany.

Zgodnie z § 13 ust. 8 załącznika Nr 3 stanowiącego Statut Dzielnicy Bielany miasta stołecznego Warszawy do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2018 r. poz. 8814), do właściwości Rady Dzielnicy należy w szczególności zajmowanie stanowisk, wyrażanie opinii oraz zgłaszanie wniosków w sprawach istotnych dla Dzielnicy.

Z kolei zgodnie z § 24 ww. Statut Dzielnicy Bielany, Rada Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie:

1) uchwał - gdy wola Rady Dzielnicy rodzi skutki prawne;

2) stanowisk - gdy wola Rady Dzielnicy nie rodzi skutków prawnych;

3) ustaleń - w sprawach procedowania na sesji.

Powyższe przepisy prawne dają uprawnienie Radzie Dzielnicy Bielany do zajęcia stanowiska w sprawie istotnej dla Dzielnicy jaką jest kwestia zakładu odzysku odpadów zlokalizowanego przy ul. W. [...] i protestów mieszkańców związanych z funkcjonowaniem tego zakładu.

Rada Dzielnicy Bielany stanowiskiem nr [...], z dnia [...] stycznia 2020 r., wyraziła sprzeciw wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów zlokalizowanego przy ul. W. [...] oraz stwierdziła konieczność przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wólki Węglowej.

W ocenie Sądu, zaskarżone stanowisko Rady Dzielnicy Bielany wyraża wolę Rady Dzielnicy, która nie rodzi skutków prawnych. Skoro stanowisko to nie rodzi skutków prawnych, to nie może naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zakresie wskazanym w skardze.

Faktem jest, że stanowisko Rady Dzielnicy Bielany wyrażone w sprzeciwie odnosi się bezpośrednio do postępowań administracyjnych prowadzonych z wniosku skarżącego w sprawach: o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej do zbierania odpadów z pomieszczeniami socjalnymi dla pracowników, stacji trafo, zbiorników bezodpływowych: na ścieki bytowe i przemysłowe, retencyjnego na ścieki deszczowe i wodę pożarową wraz z potrzebną infrastrukturą przy ul. W. [...] oraz o wydanie pozwolenia na "rozbudowę kompleksu zakładu odzysku odpadów etap I zgodnie z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy" zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w Warszawie. Jednakże zajęcie stanowiska przez Radę Dzielnicy Bielany w formie sprzeciwu wobec powyższych inwestycji pozbawione jest skutku prawnego. Chociaż Rada Dzielnicy Bielany uprawniona jest do wyrażenia swojego negatywnego stanowiska, to jednak jest to jedynie prawo do wyrażenia stanowiska nie wywołującego skutku prawnego wobec toczących się postępowań administracyjnych wymienionych w sprzeciwie.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zaskarżone stanowisko w sprawie sprzeciwu nie narusza prawa. Wyraża ono sprzeciw wobec planowanych działań skarżącego z uwagi na protesty mieszkańców. Wskazuje również sposób rozwiązania tych problemów poprzez przystąpienie do prac związanych z uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wólki Węglowej. Zachowana forma stanowiska, wyrażająca sprzeciw, faktycznie nie nakłada na żaden podmiot jakiegokolwiek obowiązku. Sąd zwrócił uwagę, że żaden organ prowadzący postępowanie administracyjne wymienione w sprzeciwie nie jest zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Rady Dzielnicy Bielany.

Wbrew zarzutowi skargi, Rada Dzielnicy Bielany uprawniona była do wyrażenia swojej woli w formie stanowiska nie rodzącego skutków prawnych. Tym samym, nie został naruszony art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 K.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 23 K.c. należy do oceny sądu powszechnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

A) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 190 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni sprzecznej z wytycznymi postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2507/20 w zakresie istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego, którego niestwierdzenie rzutowało na bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy kwestia ta, jako prowadząca pierwotnie do odrzucenia skargi, została już prawomocnie i wiążąco osądzona na korzyść skarżącego,

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżony akt nie oddziałuje de facto na żaden interes prawny, (a tym samym także na interes prawny skarżącego) i jako taki nie może zostać skutecznie zakwestionowany na mocy tego przepisu, podczas gdy naruszenie tego interesu wydaje się oczywiste i przejawia się w nieuprawnionej próbie ingerencji w niezależne postępowania administracyjne toczące się z wniosków przedsiębiorcy W. B., których rozstrzygnięciem (jako strona) pozostaje on bezpośrednio zainteresowany w sensie faktycznym i prawnym,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie (w sposób zgodny w wymogami tego przepisu) odstąpienia przez Sąd od rozpoznania podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 23 K.c., co zostało wyjaśnione jedynie jednozdaniowym stwierdzeniem o właściwości sądów powszechnych w tym zakresie,

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie się przez Sąd od rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ art. 23 K.c., podczas gdy żaden przepis prawa nie mówi o wyłączeniu spod kontroli sądowoadministracyjnej kwestii zgodności danego aktu z regulacjami prawa cywilnego, tym bardziej, że za całkowicie odrębną należy uznać możliwość skorzystania z form ochrony dóbr osobistych przewidzianych w Kodeksie cywilnym, które jednak nie obejmują możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym np. stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem aktu z zakresu administracji publicznej,

B) prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżony akt nie oddziałuje de facto na żaden interes prawny (a tym samym także na interes prawny skarżącego) i jako taki nie może zostać skutecznie zakwestionowany na mocy tego przepisu, podczas gdy naruszenie tego interesu wydaje się oczywiste i przejawia się w nieuprawnionej próbie ingerencji w niezależne postępowania administracyjne toczące się z wniosków przedsiębiorcy W. B., których rozstrzygnięciem (jako strona) pozostaje on bezpośrednio zainteresowany w sensie faktycznym i prawnym,

- art. 2 Konstytucji RP gdyż podjęcie skarżonego aktu nie daje się pogodzić z zasadami zaufania obywatela do państwa, stanowionego przez nie prawa i pewności prawa, wynikającymi z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, ingerując w autonomiczne postępowania administracyjne, których prowadzenie czy sposób rozstrzygnięcia nie leży w kognicji Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy,

- art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjcie, że dopuszczalnym było podjęcie skarżonego aktu przez organ stanowiący jednostki pomocniczej j.s.t., mimo nieistnienia jakkolwiek zindywidualizowanej podstawy prawnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie powinny prowadzić do wniosku o braku generalnego umocowania Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy do zajmowania stanowiska w przedmiocie oczekiwanych rozstrzygnięć konkretnych postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów, a tym bardziej formułowania w tym przedmiocie wytycznych względem innych organów/instytucji, w tym zwłaszcza wobec Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy jako podległego organu wykonawczego,

- art. 8 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wystąpienie przez Radę Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy do właściwych organów o wydanie oczekiwanych przez siebie, a niekorzystnych dla skarżącego rozstrzygnięć toczących się z jego wniosku postępowań administracyjnych, nie stanowi naruszenia zasady bezstronności tych organów i równego traktowania stron, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie powinny prowadzić do wniosku o niedopuszczalności tego typu praktyk

jako godzących w wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy; ewentualnie, o uchylenie wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA wykładni sprzecznej z wytycznymi postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2507/20, w zakresie istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego, którego niestwierdzenie rzutowało na bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy, zdaniem skarżącego, kwestia ta, jako prowadząca pierwotnie do odrzucenia skargi, została już prawomocnie i wiążąco osądzona na korzyść skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2507/20, uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 3 § 1 P.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku zajętemu w postanowieniu WSA z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 500/20, zaskarżone stanowisko Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2020 r., podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Natomiast jako przedwczesny NSA ocenił zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które skarżący upatrywał w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, w związku z nieuznaniem przez Sąd, że zaskarżony akt nie oddziałuje na interes prawny skarżącego i jako taki nie podlega zaskarżeniu na mocy tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że ponownie rozpoznając sprawę, WSA przyjmie, że zaskarżone "stanowisko Rady Dzielnicy m.st. Warszawy" stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponadto, oceni, czy skarga jest dopuszczalna z przyczyn podmiotowych, badając i wykazując istnienie bądź brak legitymacji procesowej, mając na względzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jest oczywiste, że kwestia interesu prawnego skarżącego nie została prawomocnie osądzona. Nie stanowiła także pierwotnej przyczyny odrzucenia skargi. Wynika to z uzasadnienia postanowienia WSA oraz podanej w tym orzeczeniu podstawy prawnej odrzucenia skargi, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przy czym NSA uznał, że doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Istota wykładni dokonanej przez NSA wynika z wprost wyrażonej przezeń oceny, że okoliczność ta, tzn. oddziaływanie zaskarżonego aktu na interes prawny skarżącego nie była przedmiotem analizy Sądu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie (w sposób zgodny w wymogami tego przepisu) odstąpienia przez Sąd od rozpoznania podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 23 Kodeksu cywilnego, co zostało wyjaśnione jedynie jednozdaniowym stwierdzeniem o właściwości sądów powszechnych w tym zakresie.

Oceniając wywiązanie się z obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi, pamiętać trzeba, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Wbrew zarzutowi kasacji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym. Uzasadnienie przedstawia jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Zauważyć należy, że w opisie naruszenia analizowanego zarzutu i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono ograniczenie się przez Sąd do jednego zdania w uzasadnieniu wyroku, według którego, zarzut naruszenia art. 23 K.c. należy do oceny sądu powszechnego. Wnoszący kasację dodał, że nie sposób na tej podstawie stwierdzić, co właściwie Sąd miał na myśli oraz dlaczego i na podstawie jakich przepisów uważa się w sprawie za niewłaściwy. Tego rodzaju tezy, pamiętając, że odniesienie się do zarzutów skargi może nastąpić poprzez podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, zawierają w sobie próbę oceny prawidłowości orzeczenia. To bowiem, czy naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 23 K.c., abstrahując od zasadności tak sformułowanego zarzutu, ma wpływ na ocenę o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest zagadnieniem merytorycznym, ocenianym w ramach kontroli wykładni i zastosowania art. 101 ust. 1. Tymczasem, z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku. Nie można także mówić o niedopuszczalnym, z punktu widzenia art. 141 § 4 P.p.s.a, przedstawieniu wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, także w odniesieniu do kwestii właściwości sądów powszechnych w sprawach o ochronę dóbr osobistych. Właściwość ta, w świetle art. 1 oraz art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, jest niewątpliwa.

Natomiast to, czy ewentualne naruszenie uchwałą organu jednostki samorządu gminnego, dóbr osobistych określonej osoby, podlega kontroli sądu administracyjnego, w ramach rozpoznawania skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1, jest zagadnieniem merytorycznym z zakresu zastosowania tego przepisu.

Od razu odnosząc się merytorycznie do omawianego zagadnienia, należy stwierdzić, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie tylko nie może być podważone w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest także prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 23 K.c. został w skardze sformułowany w sposób, który nie nawiązuje do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Treść zarzutu wskazywała jednoznacznie na zakwestionowanie zachowania się organu wyczerpującego hipotezę art. 23 K.c. Zachowanie to miało polegać na "zamieszczeniu w BIP aktu, którego oparte na nieprawdzie treści, naruszają dobra osobiste (dobre imię) skarżącego, w szczególności poprzez stwierdzenia o nieistniejących uciążliwościach czy degradacji terenów jakich ma się dopuszczać forma "[...] ".

W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie się przez Sąd od rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ art. 23 K.c. Najpierw przypomnieć można, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Granice sprawy określa zaskarżony akt. Sąd tych granic nie przekroczył, rozpoznając skargę na stanowisko (podjęte w przewidzianej dla organu kolegialnego formie uchwały) Rady Dzielnicy w przedmiocie sprzeciwu. Nadto, naruszenie części hipotezy art. 134 § 1 P.p.s.a. może polegać na ograniczeniu się do zarzutów skargi, a nie pominięciu, czy też braku odniesienia się do zarzutu skargi. Rozważania przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazują zaś na to, że Sąd pierwszej instancji nie uznał, iż jest związany zarzutami lub wnioskami skargi. Z podanej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia wynika natomiast, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył całokształt okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętając nadto o poprzedzających uwagach, nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania zarzutu naruszenia art. 23 K.c. Uznając zaś, że ochrona przed deliktem naruszającym dobra osobiste (art. 23 K.c.) może być podejmowana w postępowaniu przed sądem powszechnym, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zauważyć jeszcze można, w związku z omawianym zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., że w opisie naruszenia skarżący wyartykułował tezę, według której, żaden przepis prawa nie mówi o wyłączeniu spod kontroli sądowoadministracyjnej kwestii zgodności danego aktu z regulacjami prawa cywilnego. Zdaniem skarżącego, za całkowicie odrębną należy uznać możliwość skorzystania z form ochrony dóbr osobistych przewidzianych w Kodeksie cywilnym, które jednak nie obejmują możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym np. stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem aktu z zakresu administracji publicznej.

Odnosząc się do tak sformułowanego opisu, najpierw stwierdzić należy, że "kwestia zgodności danego aktu z regulacjami prawa cywilnego" jest określeniem zbyt ogólnym by możliwe było merytoryczne odniesienie się do tego zagadnienia. Warunkiem koniecznym takiego odniesienia się jest skonkretyzowanie aktu oraz normy prawa cywilnego, która zdaniem skarżącego powinna stanowić punkt odniesienia w procesie kontroli zgodności z prawem takiego aktu. Powołanie się w analizowanym zarzucie na art. 23 K.c. oraz nawiązanie do uchwały będącej przedmiotem skargi pozwala jedynie na stwierdzenie, że w procesie badania legitymacji sądowej skarżącego opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny nie był uprawniony do badania, czy podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Dzielnicy naruszyła dobra osobiste skarżącego, o których mowa w art. 23 K.c.

Rozważenie zasadności zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzedzić trzeba ustaleniem charakteru prawnego zaskarżonej uchwały.

Na wstępie przypomnieć należy wiążącą ocenę dokonaną w postanowieniu NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2507/20. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nakreślił w nim kierunki działań i obowiązki organu wykonawczego gminy oraz innych podmiotów: Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu dzielnicy Bielany m.st. Warszawy oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy. To, że stanowisko wyraża sprzeciw wobec rozbudowy zakładu odzysku odpadów oraz stwierdza konieczność pilnego przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wólki Węglowej, Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie, że wypowiedź Rady Dzielnicy na temat jej zadań powiązana jest z ich realizacją.

NSA stwierdził nadto, że sporne stanowisko ma charakter mieszany, tj. indywidualny i generalny. Indywidualnego charakteru stanowiska należy upatrywać w tym, że odnosi się ono wprost do wymienionych na wstępie organów, generalnego zaś dlatego, że dotyczy wszelkich innych, również niewskazanych konkretnie podmiotów gminnych, których zadań i kompetencji dotyczą kwestie poruszone w treści stanowiska. NSA stwierdził także, że uchwała odnosi się do również do działających na terenie Dzielnicy podmiotów prywatnych, przedsiębiorców.

Z tak zasygnalizowanym poglądem na temat charakteru uchwały, nie jest sprzeczna kwalifikacja uchwały dokonana przez Sąd pierwszej instancji, według której, Rada Dzielnicy zajęła stanowisko wobec rozbudowy zakładu odzysku odpadów. Podstawę dla tego stanowiska stanowiły przepisy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. art. 11 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz § 13 ust. 8 i § 24 Statutu Dzielnicy Bielany miasta stołecznego Warszawy.

Stanowisko, co do zasady, nie ma charakteru władczego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 552/18). Zasady tej nie narusza stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale. Zdecydowany sprzeciw wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów oraz stwierdzenie konieczności pilnego przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są sformułowane w formie władczej. To samo dotyczy potrzeby jasnego określenia przez Zarząd Dzielnicy kierunków rozwoju osiedla Wólka Węglowa – Placówka, a także określenia przez inwestora transparentnej koncepcji rozwoju zasad współistnienia zakładu przy zachowaniu najwyższych reżimów środowiskowych i zeroemisyjności. Stwierdzenia te nawiązują do postępowań indywidualnych o ustalenie warunków zabudowy, o pozwolenie na rozbudowę i z zakresu oceny oddziaływania na środowisko i jasno artykułują zbiorową wolę organu, tj. Rady Dzielnicy, jako wyrażającą "zgłoszenia mieszkańców". Nie przybierają jednak formy zobowiązującej właściwe organy do wydania rozstrzygnięć zgodnych z uchwalonym stanowiskiem. W sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podnoszone są argumenty nie tylko wynikające ze zgłoszeń mieszkańców. Stanowisko nie ignoruje obowiązujących procedur. W uzasadnieniu Rada Dzielnicy powołuje się na wyroki sądów administracyjnych, jej zdaniem umacniające zajęte stanowisko. Nawiązuje do norm z zakresu ochrony środowiska, istniejących form ochrony przyrody oraz ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Stanowisko dostrzega także interes gospodarczy inwestora, postulując by ten określił transparentną koncepcję rozwoju zasad współistnienia zakładu przy zachowaniu reżimów środowiskowych i zeroemisyjności.

W konsekwencji, treść stanowiska nie narusza konstytucyjnej zasady praworządności.

O uprawnieniach skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy, o pozwolenie na rozbudowę, a także w postępowaniu z zakresu oceny oddziaływania na środowisko rozstrzygają właściwe organy. Jak przyjął Sąd pierwszej instancji, Stanowisko zajęte przez Radę Dzielnicy nie rodzi skutków prawnych. Dotyczy to postępowań do których nawiązuje. Stanowisko nie wywiera także żadnego wpływu na zakresu praw i obowiązków jakiegokolwiek podmiotu, w tym także na zakres praw i obowiązków skarżącego. Jakkolwiek zatem dotyczy interesu faktycznego oraz interesu prawnego skarżącego, to nie narusza jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie są więc zasadne zarzuty naruszenia tego przepisu.

Nie można także podzielić oceny skarżącego o naruszeniu wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Teza o tym naruszeniu oparta jest na założeniu o ingerencji Rady Dzielnicy w autonomiczne postępowania administracyjne. Jak wynika z poprzedzających uwag, założenie to nie odpowiada stanowi rzeczywistemu.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. Procedura uchwałodawcza nie jest oparta na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć jedynie można, że w opisie naruszenia wyrażono przekonanie, że wystąpienie Rady Dzielnicy doprowadzi do naruszenia zasady bezstronności i równego traktowania stron przez organy prowadzące postępowania administracyjne z wniosku skarżącego. Jest oczywiste, że okoliczności te skarżący może podnosić w tych postępowaniach administracyjnych.

Niezależnie od granic określonych w podstawach kasacji, omówienia wymaga jeszcze zagadnienie formy zaskarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Natomiast w myśl art. 58 § 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Powstaje zatem pytanie, czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 189 P.p.s.a.

Wypowiedź w tym zakresie rozpocząć należy od konstatacji, że co do zasady, naruszenie interesu prawnego jest zagadnieniem materialnoprawnym, gdyż dotyczy praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Mimo takiego charakteru interesu prawnego, na skutek ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r., niewykazanie przez skarżącego tej okoliczności materialnoprawnej skutkuje wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi, która to forma jest przewidziana dla braków formalnych skargi.

Nie ma wątpliwości co do obowiązku zastosowania przez sad administracyjny tej formy orzeczenia w odniesieniu do sytuacji oczywistych, niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podobne jest, utrwalone już stanowisko, w zakresie stosowania art. 61a § 1 K.p.a. z przyczyn podmiotowych. Z uwagi na brzmienie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowi naruszenia prawa wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi także w przypadku przeprowadzenia rozprawy, a co za tym idzie, przeprowadzenia, stosownego do art. 133 § 1 P.p.s.a., postępowania wyjaśniającego co do legitymacji skarżącego.

W niniejszej sprawie jednak sytuacja faktyczno-prawna pozwala na zaaprobowanie orzeczenia Sądu pierwszej instancji wydanego w formie wyroku. W sytuacjach typowych badanie naruszenia interesu prawnego skarżącego odbywa się w ramach kontroli aktów jednostek samorządu terytorialnego, które wprowadzają ograniczenia w katalogu praw podmiotów prawa lub nakładają na te podmioty określone obowiązki. Wówczas badanie legitymacji skargowej ma prowadzić do ustalenia, czy ograniczenia te dotyczą osoby wnoszącej skargę. Chodzi o to by w ramach pewności obrotu prawnego, zapobiegać podejmowanym przez osoby niezainteresowane prawnie, próbom kwestionowania aktów, które to akty jednostek samorządu terytorialnego nie są podważane przez osoby zainteresowane. Przypomnieć warto, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej.

W odniesieniu do uchwał w przedmiocie zajęcia stanowiska, które co do zasady nie powinny mieć wpływu na zakres praw i obowiązków podmiotów prawa, badanie legitymacji skargowej jest nieodłącznie związane z analizą samego aktu organu gminy, przede wszystkim z punktu widzenia zasady praworządności. Ocena, że stanowisko nie wywiera skutku na zakres uprawnień i obowiązków skarżącego jest efektem uprzedniego ustalenia, że uchwała będąca stanowiskiem, które nie narusza zasady praworządności, nie narusza interesu prawnego żadnego podmiotu prawa. Jak wynika z poprzedzających rozważań, taką analizę przeprowadzono także w niniejszej sprawie. Przedmiotem badania sądowego były nie tylko okoliczności, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jakkolwiek zasadniczym powodem nieuwzględnienia skargi był brak naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Takie postępowanie sądowe należało zakończyć wyrokiem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.