Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 820/22 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., II SA/Wa 820/22 w sprawie ze skargi A. P., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art 71 ust. 6 w zw. z art. 71 ust 1 oraz ust 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2021.1100 ze zm.), dalej jako: "u.p.z. w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz.Urz.UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), dalej jako "rozporządzenie 987/2009", przez jego błędną wykładnię oraz bezpodstawne uznanie, iż przedmiotowy przepis nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, albowiem pomimo faktu utraty przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej w dniu [...]marca 2021 r., to jednak w okresie posiadania tego statusu spełniała przesłanki wynikające z niniejszego przepisu, co zostało zdaniem sądu potwierdzone dokumentami, złożonymi przez skarżącą w dniu [...] października 2021 r., podczas gdy przedmiotowy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, przez co niespełnienie którejkolwiek ze wskazanych w nim przesłanek nie pozwala na przyznanie zasiłku bezrobotnemu, tym bardziej, iż to osoby bezrobotne mają obowiązek przekazania instytucji właściwej wszelkich informacji, dokumentów lub dowodów potwierdzających, niezbędnych dla ustalenia ich sytuacji;

- przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 8, art 9, art 77 § 1, art 80 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego materiału w sprawie, uzasadniając swoje stanowisko błędnymi argumentami, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej, iż przesłana ze strony n. dokumentacja jest "niepełna" organ winien co najmniej rozważyć, czy nie należy z urzędu zwrócić się o taką dokumentację, podczas gdy organ wypełnił wszystkie przesłanki norm ww. przepisów postępowania, w szczególności dokonał wszelkich czynności będących w zakresie jego kompetencji a dotyczących możliwości zebrania materiału w sprawie, jak również prawidłowej jego oceny oraz wyczerpującego rozpatrzenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji organu oraz sporządzonego do niej uzasadnienia;

- przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. przez ich zastosowanie, w sytuacji gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organu było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust 6 w zw. z art 71 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z..

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art 151 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że istota sporu w badanej sprawie sprowadza się do wskazania, jakie obowiązki na gruncie art. 71 ust. 6 u.p.z. – w procesie udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych – spoczywają na wnioskodawcy, a jakie na organach administracji publicznej. Przepis ten wskazuje, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1 u.p.z. W okolicznościach badanej sprawy kontrowersyjne pozostaje to, czy skarżąca w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej udokumentowała okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, tj., czy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania jako osoba bezrobotna, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, była zatrudniona i osiągała z tego tytułu stosowne wynagrodzenie.

Rekapitulując stan sprawy trzeba zauważyć, iż skarżąca w dniu [...] maja 2018 r. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w K.W dniu [...] grudnia 2019 r. wystąpiła o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wskazując na okres zatrudnienia od dnia [...] kwietnia 2017 do [...] kwietnia 2018 r. na terenie Republiki [...] Do wniosku załączyła dokumenty wskazujące na jej zatrudnienie, w tym trzy dokumenty n., m.in. ugodę zawartą przed Sądem Pracy w S. w dniu [...] września 2019 r., wskazującą na to, iż jej stosunek pracy na terenie N. ustał w dniu [...] kwietnia 2018 r. Powyższe stało się podstawą wystąpienia przez Marszałka Województwa O. w dniu [...] grudnia 2019 r oraz powtórnie w dniu [...] stycznia 2020 r. do n. instytucji koordynującej o potwierdzenie stosownym dokumentem urzędowym okresu zatrudnienia wnioskodawczyni na terenie N. W dniu [...] stycznia 2020 r. do organu I instancji wpłynął n. dokument potwierdzenia [...], wskazujący na zatrudnienie skarżącej w okresie od dnia [...] kwietnia 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. Wskazywał on nadto, że od dnia [...] sierpnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. "nastąpiło przerwanie wypłaty wynagrodzenia", zaś jako sposób rozwiązania umowy o pracę wskazano "inne – ugoda sądowa do [...].04.2018". W dniu [...] lutego 2020 r. organ I instancji poinformował skarżącą, iż z ww. dokumentu potwierdzenia [...] [...] wynika, że w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jako osoba bezrobotna (tj. dzień [...] maja 2018 r.), liczba dni niezbędna do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wynosi 125 (okres od dnia [...] kwietnia 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r.), wobec wymaganych 365 dni i wezwał skarżącą do wypowiedzenia się w tej kwestii. W dniu [...] lutego 2020 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie celem potwierdzenia w n. kasie chorych okresu ubezpieczenia od dnia [...] sierpnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. Wskazała wówczas, że sprawa jest cały czas w toku, a po jej zakończeniu będzie można wystąpić raz jeszcze do n. instytucji koordynującej o korektę druku potwierdzenia [...]. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wnioskodawczyni wniosła raz jeszcze o zawieszenie postępowania załączając dokumenty n. wskazujące na: otrzymanie za okres od dnia [...] sierpnia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. n. zasiłku chorobowego oraz ubieganie się o n. zasiłek macierzyński. Marszałek Województwa O. uwzględnił wniosek skarżącej i w dniu [...] marca 2020 r. zawiesił postępowanie administracyjne. Następnie w dniu [...] października 2021 r. skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Zwróciła się wówczas do organu o ponowne wystąpienie do n. instytucji koordynującej o potwierdzenie jej zatrudnienia i ubezpieczenia na terenie Republiki [...] W dniu [...] października 2021 r. organ I instancji podjął postępowanie, a następnie w dniu [...] listopada 2021 r. oraz ponownie w dniu [...] grudnia 2021 r. wystąpił do n. instytucji koordynującej o potwierdzenie faktu zatrudnienia i podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu w tym kraju. Okoliczności te zostały potwierdzone przez n. organ koordynujący stosownym dokumentem [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., wskazujący na okresy ubezpieczenia skarżącej z tytułu zatrudnienia w N. od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2018 r. do [...] kwietnia 2018 r.; okres macierzyństwa lub okres przeznaczony na wychowywanie dzieci, będący okresem ubezpieczenia, od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r., a także okres choroby, będący okresem ubezpieczenia, od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. Tym samym n. organ koordynujący potwierdził dokumentem [...] fakt zatrudnienia skarżącej i podlegania ubezpieczeniu na terenie Republiki [...] w okresie od dnia [...] kwietnia 2017 do [...] kwietnia 2018 r. Wypada zatem skonstatować, iż jest to ten sam okres, który wskazała skarżącą w dniu [...] grudnia 2019 r. występując o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie organ I instancji ustalił, iż w dniu [...] marca 2021 r. skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej, a w konsekwencji uznał, iż dokumenty, na podstawie których n. instytucja koordynująca potwierdziła jej okresy pracy i ubezpieczenia w N., skarżąca złożyła po utracie statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem organu I instancji, co potwierdził także organ odwoławczy, na gruncie art. 73 ust. 6 u.p.z. oznacza to, iż udokumentowanie przez skarżącą okresu uprawniającego do zasiłku nastąpiło już po okresie posiadania statusu bezrobotnego. Tym samym prawo do zasiłku dla bezrobotnych skarżącej nie przysługuje.

Analizując powyższe uregulowania prawne trafnie Sąd I instancji dostrzegł, iż udokumentowanie okresów uprawniających do zasiłku, w przypadku zastosowania prawa wspólnotowego, oznacza konieczność sięgnięcia do art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (Dz.Urz.UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.). W sprawie niespornym jest bowiem, że miejscem zamieszkania skarżącej w trakcie zatrudnienia za granicą była P.

Analiza powyższych uregulowań wspólnotowych potwierdza konkluzję Sądu I instancji, iż instytucje krajowe rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku z powodu bezrobocia osoby będącej pracownikiem transgranicznym, przed rozstrzygnięciem indywidualnego uprawnienia do zasiłku, mają obowiązek skontaktowania się z odpowiednimi instytucjami koordynującymi państw, których ustawodawstwu podlegała w przeszłości osoba bezrobotna, w celu ustalenia wszystkich okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek mających miejsce w tym państwie. Szczególnie istotne jest przy tym, iż potwierdzenie ww. okresów odbywa się na podstawie specjalnych dokumentów wystawianych przez państwa, których ustawodawstwu podlegał w przeszłości bezrobotny. W okolicznościach badanej sprawy jest to potwierdzenie [...]. Brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie zasiłku przez organ krajowy, bez uzyskania stosownego potwierdzenia organu koordynującego państwa, w którym wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu, był zatrudniony lub pracował na własny rachunek oznacza, iż okres ustalania (weryfikacji) informacji zawartych we wniosku strony o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych w zakresie ww. okoliczności, nie powinien mieć wpływu na okres, w którym strona posiada statusu bezrobotnego, o którym stanowi art. 71 ust. 6 u.p.z. Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, iż skarżąca w okresie kiedy posiadała status osoby bezrobotnej przedstawiła krajowemu organowi wszystkie dokumenty konieczne dla potwierdzenia okresu jej zatrudnienia i podlegania ubezpieczeniu społecznemu w N. Do wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. załączyła dokumenty wskazujące na zatrudnienie na terenie N., w tym ugodę zawartą w dniu [...] września 2019 r przed Sądem Pracy w S., wskazującą, iż jej stosunek pracy na terenie N. ustał w dniu [...] kwietnia 2018 r. Kolejne dokumenty w sprawie skarżąca przedłożyła krajowemu organowi w dniu [...] lutego 2020 r. Wówczas były to dokumenty n. wskazujące na otrzymanie n. zasiłku chorobowego za okres od dnia [...] sierpnia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. oraz na ubieganie się o n. zasiłek macierzyński. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby skarżąca w okresie późniejszym przedkładała organowi I instancji jeszcze inne dokumenty. Jakkolwiek w dniu [...] października 2021 r. skarżąca, wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania, zadeklarowała złożenie pisma z n. kasy chorych, to pisma tego nie ma w aktach sprawy. Tym samym proces udokumentowania okresów, od których zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych skarżąca zakończyła w czasie gdy przysługiwał jej status osoby bezrobotnej.

Odnosząc się do powyższych okoliczności wypada wskazać, że w sytuacji gdy ustalenie okoliczności przytoczonych przez skarżąca na uzasadnienie wniosku o zasiłek dla bezrobotnych, w sposób, który przewidziany został w ww. rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i Rady, ostatecznie potwierdziło prawdziwość tych okoliczności, to nieakceptowalne jest takie rozumienie art. 71 ust. 6 u.p.z., które przerzuca na osobę bezrobotną konsekwencje prawne długotrwałej weryfikacji przez zagraniczny organ koordynujący dokumentów przedłożonych przez stronę dla udokumentowania okresów, od których zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Sytuacja, w której ustalenie to przeciąga się poza okres, w którym stronie przysługiwał status osoby bezrobotnej, o czym stanowi art. 71 ust. 6 u.p.z., nie może oznaczać, że osoba wnioskująca o zasiłek nie udokumentowała okresów swego prawa w sposób umożliwiający przyznanie zasiłku, na warunkach wskazanych w tym przepisie. Dniem udokumentowania okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek mających miejsce w innym państwie jest dzień złożenia w organie krajowym wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych wraz z niezbędnymi dokumentami, na podstawie których zagraniczny organ koordynujący potwierdzi, stosownym dokumentem przewidzianym przez prawo wspólnotowe, wszystkie okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych.

Tym samym rozumienie powyższej regulacji prawnej przez Sąd I instancji nie może być postrzegane jako błędne. Niezasadny zatem okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 71 ust. 1, 2 i 6 u.p.z. w zw. z art. 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Zasadny natomiast okazał się zarzut kasacyjny naruszenia przepisów art 7, art. 8, art 9, art 77 § 1, art 80 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Trafnie zauważa autor kasacji, iż realnym problemem w badanej sprawie jest wykładnia art. art. 71 ust. 1, 2 i 6 u.p.z. w zw. z art. 61 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 oraz art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009. Natomiast sposób procedowania w badanej sprawie nie uzasadnia krytyki ze strony sądu administracyjnego. Z okoliczności sprawy, o których była już mowa powyżej, wynika wyraźnie, iż skarżąca składając wniosek o zasiłek przedłożyła dokumenty, które, po zweryfikowaniu przez n. organ koordynujący, okazały się początkowo niewystarczające do wykazania okresów wymaganych dla uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji poinformował o tym fakcie skarżącą wskazując, iż n. instytucja koordynująca potwierdziła, że w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jako osoba bezrobotna, liczba dni niezbędna do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wyniosła 125, wobec wymaganych 365. W tej sytuacji organ I instancji wezwał skarżącą do wypowiedzenia się w tej kwestii. W odpowiedzi skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania celem potwierdzenia w n. kasie chorych okresu ubezpieczenia od dnia [...] sierpnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r., wskazując jednocześnie, że sprawa owego okresu ubezpieczenia jest jeszcze w toku, a po jej zakończeniu polski organ będzie mógł wystąpić raz jeszcze do n. instytucji koordynującej o korektę druku potwierdzenia [...]. Następnie w dniu [...] października 2021 r. skarżącą wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania zwróciła się do organu o ponowne wystąpienie do n. organu koordynującego o potwierdzenie jej ubezpieczenia. Potwierdzenie to organ krajowy uzyskał w dniu [...] stycznia 2022 r.

Powyższe okoliczności sprawy nie wskazują na naruszenie przez krajowe organy administracji art 7, art. 8, art 9, art 77 § 1, art 80 k.p.a., co wadliwie zarzucił Sąd I instancji. Do osoby wnioskującej o zasiłek dla bezrobotnych należy przedłożenie wszelkich dokumentów wskazujących na okresy, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. Skarżąca z powyższego obowiązku wywiązała się należycie, choć niektóre z przedłożonych dokumentów jedynie sygnalizują możliwość podlegania jej ubezpieczeniu społecznemu na terenie N. Natomiast organ I instancji przedłożone przez skarżącą dokumenty poddał weryfikacji na podstawie przepisów ww. rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE), a o wynikach ustaleń dokonanych przez zagraniczną instytucję koordynująca lojalnie powiadomił skarżącą. Organ krajowy pozostaje związany wynikami ustaleń dokonanych przez zagraniczną instytucje koordynującą, stąd ewentualne błędy ustaleń dokonywanych przez organ zagraniczny nie mogą być postrzegane jako naruszenie przez organ krajowy przepisów art 7, art. 8, art 9, art 77 § 1, art 80 k.p.a. Zresztą skarżąca wyraźnie wskazywała organowi I instancji, iż potwierdzenie podlegania przez nią n. ubezpieczeniu społecznemu w kontrowersyjnym okresie od dnia [...] sierpnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. jest jeszcze w N. sprawą w toku, a jej zakończenie wymaga określonego czasu. W takiej sytuacji bezpodstawne jest oczekiwanie od organu krajowego samodzielnego wyjaśnienia kwestii wypełnienia przez skarżącą przesłanek do uznania tegoż okresu za uprawniający do zasiłku. Zasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 8, art 9, art 77 § 1 i art 80 k.p.a.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono na podstawie art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.