Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , Protokolant ref. staż. Kinga Krysik, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję.

Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister, "organ II instancji") decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1100, ze zm.); art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "K.p.a."); art. 61 ust. 2 i art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1189) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., ze zm., dalej: "rozporządzenie 987/2009") - po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej: "strona"; "skarżąca") utrzymał mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek", "organ I instancji") nr [...] z [...] lutego 2022 r. odmawiającą przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu Minister przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że strona w dniu [...] maja 2018 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (PUP). Dnia [...] grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (dalej: "WUP") wpłynął, przekazany przez PUP, wniosek strony o przyznanie prawa do zasiłku z zaliczeniem okresu pracy w [...] (dalej także: "[...]") do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (dalej: "UE"). Do ww. wniosku strona dołączyła, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie dotyczące swojej sytuacji życiowej podczas pobytu w [...], a także dokumenty mające potwierdzać jej pracę w tym państwie. W związku z powyższym, WUP w dniu [...] grudnia 2019 r. oraz ponownie w dniu [...] stycznia 2020 r. wystąpił do [...] instytucji właściwej o wydanie dokumentu urzędowego potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione przez stronę w [...].

Dnia [...] stycznia 2020 r. do WUP wpłynął dokument [...], potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełniony przez stronę w [...] od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r.

Ponadto, w pkt. 6.2. ww. dokumentu, [...] instytucja właściwa wskazała, że "od [...].08.17 do [...].04.18 nastąpiło przerwanie wypłaty wynagrodzenia za pracę", a w pkt. 7.1. jako sposób rozwiązania umowy o pracę podała - "inne - ugoda sądowa do [...].04.2018".

W dniu [...] lutego 2020 r. WUP poinformował stronę o treści ww. dokumentu oraz zawiadomił, na podstawie art. 10 § 1 i 79a K.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji administracyjnej oraz o niespełnieniu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącej, a także o możliwości przedstawienia nowych okoliczności i dowodów.

Dnia [...] lutego 2020 r. do WUP wpłynęło oświadczenie strony, że okres od sierpnia 2017 r. do kwietnia 2018 r. nie został jeszcze potwierdzony przez [...] kasę chorych.

W dniu [...] marca 2020 r. strona złożyła w WUP wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. W dniu [...] marca 2020 r. organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie.

Dnia [...] października 2021 r. do WUP wpłynął wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania oraz o wystąpienie do [...] instytucji właściwej o potwierdzenie dłuższego okresu jej ubezpieczenia w [...] na podstawie załączonych dokumentów. Wobec powyższego, w dniu [...] października 2021 r. Marszałek podjął zawieszone postępowanie administracyjne, a w dniu [...] listopada 2021 r. oraz w dniu [...] grudnia 2021 r. wystąpił do [...] instytucji właściwej o wydanie dokumentu urzędowego na rzecz strony.

W dniu [...] stycznia 2022 r. do WUP wpłynął [...] dokument urzędowy [...], potwierdzający okresy ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia w [...] od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r.; okres macierzyństwa lub okres przeznaczony na wychowywanie dzieci, będący okresem ubezpieczenia, od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r., a także okres choroby, będący okresem ubezpieczenia, od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r.

Z informacji znanych organowi I instancji z urzędu, tj. rejestru centralnego osób bezrobotnych i poszukujących pracy (rejestru centralnego) wynikało, że strona utraciła status osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2021 r.

Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Marszałek w dniu [...] lutego 2022 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ dokumenty, na podstawie których [...] instytucja właściwa potwierdziła jej okresy pracy i ubezpieczenia w [...], złożyła po utracie statusu osoby bezrobotnej, co oznacza, że przed dniem utraty statusu skarżąca nie udokumentowała okresu ubezpieczenia i zatrudnienia spełnionego za granicą.

Od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie, w treści którego zarzuca organowi I instancji "naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (...), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym zastosowaniem, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten stosuje się do sytuacji, kiedy właściwe przepisy przewidują wystawianie i przekazywanie niezbędnych zaświadczeń potrzebnych do ustalenia prawa do świadczenia przez organy państwa obcego".

Pełnomocnik podniósł, że "w istocie to nie strona dokumentowała istnienie uprawnień zasiłkowych, ale to organy innego państwa przesyłały, zgodnie z odrębnymi przepisami, właściwe zaświadczenia, a sama strona w tym procesie nie uczestniczyła".

Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji wydał powołaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu prawnym organ II instancji wskazał, że w świetle przepisów rozporządzenia 987/2009 za dzień udokumentowania prawa w rozumieniu art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należy przyjąć dzień dostarczenia przez bezrobotnego dokumentu [...] albo dzień dostarczenia przez bezrobotnego dokumentacji jego pracy za granicą, o ile na podstawie tej dokumentacji zagraniczna instytucja potwierdzi później na urzędowym dokumencie (dokument [...] lub dokument [...]) spełnienie przez danego bezrobotnego okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek.

W myśl art. 3 ust. 2 rozporządzenia 987/2009 osoby bezrobotne mają obowiązek przekazania instytucji właściwej wszelkich informacji, dokumentów lub dowodów niezbędnych dla ustalenia ich sytuacji.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że strona w dniu [...] grudnia 2019 r. złożyła w PUP [...] dokumenty mające potwierdzić jej ubezpieczenie i zatrudnienie w tym państwie. Dokumenty te zostały dołączone do dokumentu [...], za pomocą którego WUP wystąpił [...] grudnia 2019 r. oraz ponownie [...] stycznia 2020 r. do [...] instytucji właściwej z prośbą o wydanie odpowiedniego dokumentu urzędowego na rzecz skarżącej.

Dnia [...] stycznia 2020 r. do WUP wpłynął [...] dokument [...], wydany na podstawie złożonych przez stronę dokumentów, potwierdzający okres jej pracy w [...] od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r., z którym się nie zgodziła, wyjaśniając, że [...] kasa chorych nie potwierdziła jeszcze jej okresu ubezpieczenia w [...]. W dniu [...] marca 2020 r. organ I instancji zawiesił na wniosek strony prowadzone postępowanie. Dnia [...] października 2021 r. strona złożyła w WUP wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, dołączając nowe [...] dokumenty.

Wobec powyższego, WUP w dniu [...] listopada 2021 r. oraz w dniu [...] grudnia 2021 r. wystąpił do [...] instytucji właściwej o wydanie dokumentu urzędowego na podstawie załączonych, nowych dokumentów. Dopiero te dokumenty okazały się dla [...] instytucji właściwej wystarczające do wydania dokumentu [...].

Minister podkreślił, że w dniu [...] marca 2021 r. strona utraciła status osoby bezrobotnej, a dopiero w dniu [...] października 2021 r. złożyła w WUP dokumenty, na podstawie których [...] instytucja właściwa potwierdziła dłuższe okresy jej ubezpieczenia i pracy w tym państwie.

Organ II instancji stwierdził, że w świetle przepisów rozporządzeń [...] i [...] jedynym dokumentem dającym podstawę do zaliczenia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych w innym państwie członkowskim jest dokument urzędowy wydany przez instytucję właściwą (dokument [...], dokument [...] lub [...]).

Inne dokumenty, takie jak świadectwo pracy lub umowa o pracę, stanowią tylko informację uzupełniającą. Dlatego przebyty w innym państwie członkowskim okres ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, uprawniający do uzyskania zasiłku może być uwzględniony jedynie w oparciu o wydany przez zagraniczną instytucję właściwą dokument urzędowy (dokument [...], dokument [...] lub [...]), natomiast inne przedstawione dokumenty nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego to jest artykuł 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym zastosowaniem, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten stosuje się także do sytuacji, kiedy właściwe przepisy przewidują wystawianie i przekazywanie niezbędnych zaświadczeń potrzebnych do ustalenia prawa do świadczenia przez organy państwa obcego.

Podnosząc powyższy zarzut wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości, poprzez przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie zinterpretowały art. 71 ust 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pełnomocnik podniósł, że powyższy przepis stanowi o sytuacji kiedy to bezrobotny prawdopodobnie ze swojej winy nie dostarcza dokumentów potrzebnych do ustalenie uprawnień zasiłkowych.

W niniejszej sprawie dostarczenie dokumentów i zaświadczeń leżało po stronie organów państwa [...], na co skarżąca nie miała żadnego wpływu. Wobec tego powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis w ogóle nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, ponieważ w istocie to nie skarżąca dokumentowała istnienie uprawnień zasiłkowych, ale to organy innego państwa przesyłały, zgodnie z odrębnymi przepisami, właściwe zaświadczenia, a sama strona w procesie tym nie uczestniczyła.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022r., poz. 329 zwaną dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.).

Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy P.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy P.p.s.a.).

Badając kontrolowany akt w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu albowiem została wydana zarówno z istotnym naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie w całości.

Istota sporu w rozstrzyganej sprawie sprowadza się – co do zasady – do oceny czy organy zasadnie odmówiły skarżącej prawa do zasiłku, zaś sporu są dwie kwestie, mianowicie właściwa wykładnia art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej także: "u.o.p.z."), a w szczególności ust. 6 tego przepisu, który był podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia oraz jakie obowiązki w procesie udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku ciążą odpowiednio na wnioskodawcy i organach administracji publicznej.

Zdaniem Ministra, za dzień udokumentowania prawa w rozumieniu art. 71 ust. 6 u.o.p.z. należy przyjąć dzień dostarczenia przez bezrobotnego dokumentu [...] albo dzień dostarczenia przez bezrobotnego dokumentacji jego pracy za granicą, o ile na podstawie tej dokumentacji zagraniczna instytucja potwierdzi później na urzędowym dokumencie (dokument [...] lub dokument [...]) spełnienie przez danego bezrobotnego okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, przy czym w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po 7 dniach od rejestracji, prawo do zasiłku powstałe dopiero od dnia udokumentowania tego prawa oraz w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej. Tymczasem Skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej w dniu [...] marca 2021r., a dokumenty na podstawie których [...] instytucja właściwa potwierdziła odpowiednie okresy ubezpieczenia i pracy w tym państwie, uprawniające do przedmiotowego zasiłku, złożyła w WUP dopiero w dniu [...] października, a więc kiedy już utraciła status osoby bezrobotnej.

Z takim stanowiskiem nie zgadza się Skarżąca podnosząc, że art. 71 ust. 6 u.o.p.z. dotyczy sytuacji, kiedy to bezrobotny prawdopodobnie ze swojej winy nie dostarcza dokumentów potrzebnych do ustalenie uprawnień zasiłkowych, natomiast w niniejszej sprawie dostarczenie dokumentów i zaświadczeń leżało po stronie organów państwa [...], na co skarżąca nie miała żadnego wpływu. Dlatego też powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis w ogóle nie ma zastosowania do niniejszej sprawy albowiem w istocie to nie skarżąca dokumentowała istnienie uprawnień zasiłkowych, ale to organy innego państwa przesyłały, zgodnie z odrębnymi przepisami, właściwe zaświadczenia, a sama strona w procesie tym nie uczestniczyła.

Przy tak zakreślonych granicach sporu, w punkcie wyjścia rozważań wskazać należy ramy prawne przepisów, które mają w sprawie zastosowanie, gdyż z nich wynikają między innymi obowiązki dokumentowania przez stronę (oraz odpowiednie organy – właściwe do przyznawania zasiłków dla bezrobotnych) faktu zatrudnienia.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosowanie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

Ponieważ w rozstrzyganej sprawie skarżąca wywodzi prawo do zasiłku z zatrudnienia w pracy w [...], odpowiednie zastosowanie mają również przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.); rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 [...] (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., ze zm.) – zwane dalej odpowiednio rozporządzenie 883/2004 i rozporządzenie 987/2009.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE.

Z kolei na mocy art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony, przy czym miejsce zamieszkania danej osoby ustala się zgodnie z kryteriami wymienionymi w art. 11 rozporządzenia 987/2009.

W sprawie niespornym jest (wynika to zarówno z akt sprawy jak i zgodnym przyjęciu przez strony), że miejscem zamieszkania Skarżącej w trakcie zatrudnienia za granicą była Polska.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 do celów zastosowania art. 61 rozporządzenia 883/2004 instytucje właściwe mają obowiązek skontaktowania się z instytucjami innych państw, których ustawodawstwu bezrobotny w przeszłości podlegał, w celu ustalenia wszystkich okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych w tych państwach.

W myśl art. 2 ust. 2 rozporządzenia 987/2009 instytucje innych państw powinny niezwłocznie dostarczyć instytucji właściwej wszelkie dane niezbędne dla ustalenia uprawnień bezrobotnego, a więc również potwierdzić okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione przez bezrobotnego w danym państwie, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia potwierdzenie ww. okresów przez instytucje innych państw powinno nastąpić w formie przesłania dokumentu o określonym przez Komisję Administracyjną kształcie, tj. np. dokumencie [...].

Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 2 rozporządzenia 987/2009 osoby bezrobotne mają obowiązek przekazania instytucji właściwej wszelkich informacji, dokumentów lub dowodów potwierdzających, niezbędnych dla ustalenia ich sytuacji, co oznacza, że obowiązkiem bezrobotnego jest dostarczenie do wojewódzkiego urzędu pracy wszelkich posiadanych dokumentów niezbędnych do potwierdzenia przez zagraniczną instytucję okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych w danym państwie. Zauważyć jednak przy tym należy, że uzyskanie potwierdzenia spełnienia tych okresów w formie dokumentu wydanego przez zagraniczną instytucję należy do obowiązków wojewódzkiego urzędu pracy.

Analogiczna konstrukcja takiego obowiązku wynika z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mianowicie z treści art. 71 ust. 1 u.o.z.p. wywieść można, iż do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Ustawodawca nie określił jednak w przepisach ustawy sposobu w jaki bezrobotny miałby udokumentować okres uprawniający do zasiłku, niemniej jednak w art. 33 ust. 5 ww. ustawy zawarł ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw pracy do określenia w drodze rozporządzenia m.in. dokumentów niezbędnych do ustalenia statusu bezrobotnego i jego uprawnień.

Z treści natomiast przepisu art. 71 ust. 6 u.o.p.z. wywieźć można, rozumując a contrario, iż do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Pojęcie "udokumentowanie" nie zostało dookreślone w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia, a ustawodawca powierzył tę kwestię właściwemu ministrowi, na podstawie którego wydano rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262 poz. 2607 ze. zm.).

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 10 komentowanej ustawy, postępowanie w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z u.o.p.z. jest postępowaniem administracyjnym (o ile przepisy nie stanowią inaczej). Oznacza to, że w toku postępowania jakie poprzedza wydanie decyzji w przedmiocie prawa osoby bezrobotnej do zasiłku, uprawniony organ administracji obowiązany jest do stosowania reguł procedury administracyjnej, w tym w zakresie postępowania dowodowego.

Sąd stwierdza, że organy z tak rozumianych obowiązków nie wywiązały się i naruszyły przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Z analizy akt sprawy oraz ustalonej chronologii zdarzeń wynika bowiem, że skarżąca w dniu [...] grudnia 2019 r. złożyła w PUP [...] dokumenty mające potwierdzić ubezpieczenie i zatrudnienie w tymże państwie. Dokumenty te zostały dołączone do dokumentu [...], za pomocą którego WUP wystąpił [...] grudnia 2019 r. oraz ponownie [...] stycznia 2020 r. do [...] instytucji właściwej z prośbą o wydanie odpowiedniego dokumentu urzędowego na rzecz skarżącej.

Z niespornego na tę okoliczność stanu faktycznego wynika także, że w dniu [...] stycznia 2020 r. do WUP wpłynął [...] dokument [...], wydany na podstawie złożonych przez skarżącą dokumentów, potwierdzający okres pracy w [...] od [...] kwietnia 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. Co należy wyraźnie podkreślić, skarżąca z tymi dokumentami nie zgodziła się, wyjaśniając, że [...] kasa chorych nie potwierdziła jeszcze okresu pełnego ubezpieczenia w [...].

Już z powyższego wynika więc, że skarżąca zainicjowała procedurę zgłoszeniową, przedstawiając stosowne dokumenty uprawniające ją do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy oraz, że po ich wpłynięciu zakwestionowała udokumentowanie "pełnego" okresu ubezpieczenia.

Jak wyjaśniono wcześniej, postępowanie w sprawie uprawnień osoby bezrobotnej jest postępowaniem administracyjnym i dlatego, w szczególności, zgodnie z zasadą opisaną w treści art. 7 k.p.a. organy administracji są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W realiach sprawy, zgodnie z powyższą zasadą oraz przepisem art. 8 k.p.a., organ I instancji winien zatem podjąć się niezbędnej weryfikacji przedłożonej przez skarżącą dokumentacji potwierdzającą okres pracy w [...] i przy jej jednoznacznym oświadczeniu, że są to dokumenty niepełne, przejąć dalszą inicjatywę w tym kierunku, z zastosowaniem możliwie najszybszych i najprostszych metod działania, tak aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji ewentualnego wadliwego działania innego organu administracji publicznej.

Tymczasem organ I instancji - jak wynika to zeznań strony podczas rozprawy sądowej, a potwierdza to także materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy – "przerzucił" na skarżącą ten obowiązek, proponując jednocześnie aby wystąpiła do organu o zawieszenie postępowania administracyjnego, w wyniku czego organ ten w dniu [...] marca 2020 r. zawiesił prowadzone postępowanie.

W ocenie Sądu, jakkolwiek ustawodawca – co zasady, jak wyjaśniono to już wcześniej - wymaga od bezrobotnego, zamierzającego skorzystać z zasiłku, podjęcia określonych kroków i udokumentowania istotnych dla uzyskania świadczenia okoliczności, to jednak nie zwalnia to organu rozstrzygającego od podjęcia z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy zgodnie z interesem publicznym i słusznym interesem strony. Organ podjął takie działania dopiero po "odwieszeniu" postępowania, (zgodnie z wnioskiem skarżącej z [...] października 2021 r.) tj. w dniu [...] listopada 2021 r. oraz [...] grudnia 2021 r., występując do [...] instytucji właściwej o wydanie dokumentu urzędowego [...] na podstawie załączonych, nowych dokumentów, które skarżąca uzyskała "w trakcie" zawieszenia postępowania.

Reasumując powyższe, w tak szczególnej sytuacji, jak opisana wyżej, organ I instancji zobowiązany był - stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. - do "pełnego" wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego poprzez podjęcie inicjatywy dowodowej i wyjaśnienie wszystkich, niezbędnych dla sprawy okoliczności. W związku z oświadczeniem skarżącej, że przesłana ze strony [...] dokumentacja jest "niepełna" organ winien co najmniej rozważyć czy nie należy "z urzędu" zwrócić się o taką dokumentację, tym bardziej, że skarżąca przez cały okres postępowania wykazywała wolę współdziałania w tej kwestii.

Raz jeszcze podkreślić bowiem należy, że nałożenie przez ustawodawcę obowiązku przedłożenia przez stronę stosownych dokumentów, szczególnie w przypadku uprawdopodobnienia przez stronę trudności w ich pozyskanie, nie zwalniało organu z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności podjęcia niezbędnych kroków celem ustalenia wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Powyższe uzasadnia, w ocenie Sądu, naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz granice swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania spornego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd zauważa przy tym, że jakkolwiek zarzuty skargi ograniczają się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 6 u.o.p.z., to zgodnie z przywołanym na wstępie art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd, rozstrzygając daną sprawę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W ocenie Sądu, w ustalonym stanie faktycznym, organy dopuściły się również naruszenia art. 71 ust. 6 u.o.p.z.

Organ II instancji podkreśla, że jakkolwiek z nadesłanego "ostatecznie" w dniu [...] stycznia 2022r. przez [...] instytucję właściwą dla wydania dokumentu urzędowego [...] wynika, iż skarżącej zaliczono również okres (oprócz okresu ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia w [...] od [...] kwietnia 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r.) ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia od [...] kwietnia 2018 r. do [...] kwietnia 2018 r.; okres macierzyństwa lub okres przeznaczony na wychowywanie dzieci, będący okresem ubezpieczenia, od [...] stycznia 2018 r. do [...] kwietnia 2018 r., a także okres choroby, będący okresem ubezpieczenia, od [...] sierpnia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. - to jednak zgodnie z art. 71 ust. 6 u.o.p.z. należało odmówić takiego prawa.

Zdaniem Ministra wynika to z tego, iż skarżąca w dniu [...] marca 2021 r. utraciła status osoby bezrobotnej, zaś dokumenty, na podstawie których [...] instytucja potwierdziła dłuższe okresy ubezpieczenia i pracy w [...] skarżąca złożyła w WUP dopiero [...] października 2021 r. Tymczasem z powyższego przepisu wynika, że "w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po 7 dniach od rejestracji prawo do zasiłku powstałe dopiero od dnia udokumentowania tego prawa oraz w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej".

W ocenie Sądu, wykładnia powyższego przepisu w realiach rozstrzyganej sprawy jest wadliwa albowiem organy przyjęły błędne rozumienie wskazanych tego przepisu, nie dające się pogodzić z regułami zarówno wykładni językowej, wykładni systemowej jak również wykładni celowościowej, nakazującej uwzględniać w procesie ustalania znaczenia normy prawnej wolę ustawodawcy, a przede wszystkim respektować podstawowe zasady i wartości przyjęte w Konstytucji RP.

Po raz kolejny wskazać należy, że choć w istocie, skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej w dniu [...] marca 2021r r., to jednak w okresie posiadania tego statusu, spełniała przesłanki wynikające z art. 71 ust. 6 w związku z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a o czym jednoznacznie świadczy zgromadzona w sprawie dokumentacja z której wynika, że skarżąca de facto od dnia zarejestrowania się jako bezrobotna była ubezpieczona na terytorium [...] w okresie od [...] kwietnia 2017r. do [...] kwietnia 2018r. - łącznie przez 386 dni.

Niejako tylko ubocznie zauważyć należy, że skarżąca domaga się zasiłku dla bezrobotnych tylko za wskazany wyżej okres, czyli za okres, gdy posiadała status osoby bezrobotnej, a nie za okres późniejszy, gdy status ten utraciła. Jednocześnie, w ocenie Sądu, z okresu zawieszenia postępowania oraz z okresu oczekiwania na nadejście z [...] instytucji dokumentu [...], nie można wyprowadzać niekorzystnych dla skarżącej skutków, tym bardziej, że uzyskany wyżej z [...] administracji dokument potwierdził złożone wcześniej przez Skarżącą dokumenty i oświadczenia, z których wywodziła prawo do zasiłku. Skarżąca zatem wykazała istnienie spornego zasiłku, co wynika w sposób jednoznaczny ze zgromadzonych materiałów w sprawie, a co także potwierdza organ II instancji. Gdyby przyjąć interpretację tego przepisu forsowaną przez wskazany organ, to zauważyć należy, że – jak w nin. realiach sprawy – Skarżąca mogąc kształtować swój status prawny, do czasu wpłynięcia stosownych dokumentów i do czasu otrzymania zasiłku za wskazany okres, nie byłaby zainteresowana zatrudnieniem, co prowadziłoby z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy i celu tego przepisu ad absurdum.

Zauważyć też należy, czego zdaje się nie zauważać w zaskarżonej decyzji organ, że przepis art. 71 ust. 6 komentowanej ustawy dedykowany jest dla przypadku, gdy udokumentowanie przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku następuje po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy (jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego) – wówczas prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu nie za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się, ale od dnia udokumentowania tego prawa na okres przewidziany w art. 73 ust. 1 ustawy.

Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia, organy administracji przy wydawaniu badanych rozstrzygnięć, naruszyły zarówno wskazane przepisy postępowania, jak i art. 71 ust. 1, 2 i 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji, mając w przedmiotowej sprawie także uprawnienia do rozstrzygania co do jej istoty, uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa, winien raz jeszcze przeanalizować zebrany materiał dowodowy pod kątem posiadania przez skarżącą uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych.

Końcowo Sąd stwierdza, że nie miał podstaw do orzekania co do zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej, gdyż ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik nie zgłosił takiego wniosku.