Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. na bezczynność Burmistrza Płotów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia O. na bezczynność Burmistrza Płotów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. umorzył postępowanie sądowe; II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 złotych; IV. zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 16 marca 2021 r. Stowarzyszenie O. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Burmistrza Płotów w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazało, że w dniu 4 marca 2020 r. złożyło drogą elektroniczną do Burmistrza Płotów wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, o treści:

1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2019 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń, wyłapywania/ odławiania bezdomnych zwierząt?

2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2019 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom?

3. ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2019 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich)?

4. jaki był w 2019 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)?

5. ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2019 r.

Jednocześnie wyjaśniło, że wniosek został nadany na adres elektroniczny z listy mailingowej o nazwie [...], pobrany z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Płoty. Z uwagi na fakt, że w ustawowym terminie podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zrealizował wniosku, w dniu 21 maja 2020 r. wnioskodawca, drogą elektroniczną, wystosował w tej sprawie monit. Wobec dalszego milczenia organu, skarżący ponowił wniosek w dniu 19 czerwca 2020 r. za pośrednictwem ePUAP. Doręczenie wniosku zostało potwierdzone Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Kolejny raz wniosek w tej sprawie strona ponowiła 25 sierpnia 2020 r., który został potwierdzony Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Do dnia złożenia skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że żądana informacja została wysłana do Stowarzyszenia niezwłocznie po uzyskaniu informacji o braku odpowiedzi na wniosek (po złożeniu skargi) w dniu 22 marca 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności omówił regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") oraz pojęcie bezczynności. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Burmistrz Płotów należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 u.d.i.p., zaś żądana przez stronę skarżące Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f.

Odnosząc się do żądania z punktu 5 wniosku, Sąd ten podniósł, że w świetle orzecznictwa informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. W sprawie nie jest również kwestionowane, że podmiot zobowiązany w przewidzianym przez ustawodawcę 14-dniowym terminie nie udzielił żądanych danych. Uczynił to skutecznie dopiero po wniesieniu skargi do Sądu - pismem z 22 marca 2021 r., złożonym drogą elektroniczną. W tym stanie rzeczy Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że zobowiązany podmiot w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Jednakże bezczynność ta ustała przed dniem orzekania, skoro organ pismem z 22 marca 2021 r. przekazał stronie kompletną informację odnośnie oddanych w 2019 r. do schroniska bezdomnych zwierząt, wskazując dodatkowo wysokość kosztów ich leczenia, jak również przedstawił zawarte przez Gminę Płoty umowę wraz z aneksem, której przedmiotem było zlecenie zadań z zakresu zapewnienia przez Gminę opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Udzielenie takiej odpowiedzi oznacza, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.").

W ocenie tego Sądu w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce

z rażącym naruszeniem prawa. Organ potwierdził odbiór wniosku Stowarzyszenia

o udostępnienie informacji publicznej w dniu 22 czerwca 2020 r. W dniu 29 czerwca 2020 r. udzielił odpowiedzi, przesyłając ją jednak na błędny adres mailowy, co oznacza, że faktycznie nie trafiła ona do wnioskodawcy, a w rezultacie wniosek nie został zrealizowany. W tej sytuacji strona wystosowała w dniu 25 sierpnia 2020 r. monit do organu, nawiązując do wcześniejszej korespondencji, który jak przyznał Burmistrz został przez pracownika pozostawiony bez rozpoznania. Jednakże odpowiedź na wniosek została udzielona przez organ faktycznie dopiero po złożeniu przez stronę niniejszej skargi, a więc w dniu 22 marca 2021 r., kiedy to organ udzielił odpowiedzi na skargę (po 10 miesiącach od otrzymania wniosku).

Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o przyznanie sumy pieniężnej Sąd ten przytoczył treść art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie uwzględnił wniosku strony w tym zakresie, mając na względzie, że Stowarzyszenie na skutek opisanej wyżej bezczynności organu nie doznało jakiegoś szczególnego uszczerbku materialnego. Natomiast uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny z uwagi na rażący charakter bezczynności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe. W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył grzywnę. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące Stowarzyszenie reprezentowane przez adwokata, zaskarżając wyrok w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od Burmistrza Płotów na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w wyniku uznania, że wniosek w tym względzie jest niezasadny, gdyż wg Sądu Stowarzyszenie na skutek bezczynności organu "nie doznało jakiegoś szczególnego uszczerbku materialnego", która to argumentacja jest niewystarczająca, gdyż sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (a takie stwierdzenie nastąpiło w niniejszej sprawie) i jednocześnie odmówił wnioskowi skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za usprawiedliwione odstąpienie od zastosowania tego środka dyscyplinującego. W ocenie skarżącego Sąd nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, co więcej w sprawie w ogóle nie wystąpiły przesłanki do tego, aby odmówić skarżącemu sumy pieniężnej przy orzeczonej rażącej bezczynności organu.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie odniosło się do powyższego zarzutu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem Stowarzyszenie w skardze kasacyjne zrzekło się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków.

W skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący wniósł m.in. o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł rozstrzygnięcia w tym zakresie. Odniósł się natomiast do tego wniosku w uzasadnieniu wyroku.

Stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, a więc uznanie, że w razie oceny, że wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niezasadny wystarczy motywy takiej oceny zawrzeć w uzasadnieniu wyroku, nie jest trafne. Stwarza ono bowiem istotne trudności w zaskarżeniu przez skarżącego do sądu drugiej instancji stanowiska sądu pierwszej instancji. Przyjęcie, że skarżący powinien w tym przypadku wnieść skargę od całego wyroku, pomijając to, że wyrok ten jest w istocie dla niego korzystny, gdyż uwzględnia jego skargę w takim zakresie jaki jest aktualny na dzień orzekania, wywołuje pytanie o to, jakiej treści rozstrzygnięcie powinien wydać sąd drugiej instancji, gdy uzna, że stanowisko sądu pierwszej instancji nie było zasadne. Rozstrzygnięcie sądu drugiej instancji w takiej sytuacji nie jest wręcz możliwe z uwagi na brak rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, do którego należałoby się odnieść.

W ocenie NSA wskazane względy przemawiają za przyjęciem, że zawarty w skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniosek skarżącego o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest elementem skargi, co oznacza, że sąd powinien o nim orzec w wyroku. Jeżeli zaś o tym wniosku sąd w wyroku nie orzeknie, to zachodzi podstawa wskazana w art. 157 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wyroku z tego powodu, że sąd nie orzekł o całości skargi (podobnie: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1037/16). W takiej sytuacji nie jest możliwe natomiast wniesienie skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Nie ma zaś w procedurze sądowoadministracyjnej przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia lub jego części. W rozpoznawanej sprawie część wyroku, od której jest wnoszona skarga kasacyjna, w rzeczywistości nie istnieje. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje m.in. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, lub jego części, co wynika już z art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wniesienie skargi kasacyjnej od nieistniejącej części wyroku jest niedopuszczalne z innej przyczyny w rozumieniu przepisu art. 178 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną może odrzucić na posiedzeniu niejawnym. Niedostrzeżenie podstaw do jej odrzucenia na etapie poprzedzającym skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania w składzie trzyosobowym nie wyklucza możliwości jej odrzucenia w dalszym toku postępowania - na rozprawie lub posiedzeniu niejawnym, o którym mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 180 p.p.s.a., art. 178 p.p.s.a. art. 173 § 1 p.p.s.a., art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi kasacyjnej.