Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza organowi Burmistrzowi P. grzywnę w wysokości [...] złotych, IV. zasądza od organu Burmistrza P. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 16 marca 2021 r. S. O. Z. w J. (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca"), zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że od 12 lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów.

W związku z tym projektem w dniu 4 marca 2020 r. Stowarzyszenie złożyło drogą elektroniczną do Burmistrza Miasta i Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, o treści:

1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2019 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń, wyłapywania/ odławiania bezdomnych zwierząt?

2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2019 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom?

3. ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2019 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich)?

4. jaki był w 2019 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)?

5. ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2019 r.

Jednocześnie wyjaśniono, że wniosek został nadany na adres elektroniczny z listy meilingowej o nazwie [...] pobrany z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...].

Ponieważ w ustawowym terminie podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zrealizował wniosku, w dniu 21 maja 2020 r. wnioskodawca, drogą elektroniczną, wystosował w tej sprawie monit. Wobec dalszego milczenia organu, skarżący ponowił wniosek w dniu 19 czerwca 2020 r. za pośrednictwem ePUAP. Doręczenie wniosku zostało potwierdzone Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Kolejny raz wniosek w tej sprawie strona ponowiła 25 sierpnia 2020 r., który został potwierdzony Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia.

Do dnia złożenia skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. W oparciu o wskazany zarzut strona skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 4 marca 2020 r.,

- stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

- przyznanie od Burmistrza Miasta i Gminy sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, ewentualnie stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wyjaśnił, że żądana informacja została do Stowarzyszenia wysłana niezwłocznie po uzyskaniu informacji o braku odpowiedzi na wniosek ( po złożeniu skargi) w dniu 22 marca 2021 r. Odpis pisma wraz z umową ze S. W. i R. S. dla Z. w K. "R." dotyczącą zarządzania Schroniskiem w okresie od [...].01.- [...].11.2019 r. oraz aneksem do umowy został wysłany na adres [...] będący adresem mailowym Stowarzyszenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie potwierdza otrzymania wniosków strony z dnia 4 marca 2020 r. oraz z 21 maja 2020 r. bowiem takich wiadomości nie stwierdzono w skrzynkach e-mail Urzędu Miejskiego [...]. Organ stwierdził, że adres mailowy, na który została wysłana pierwsza wiadomości nie należy do tego Urzędu Miejskiego [...], natomiast drugiej widomości pomimo właściwego dla Urzędu adresu nie odnotowano jej wpływu. Odpowiedź na zapytanie strony z dnia 19 czerwca 2020 r. została udzielona 29 czerwca 2020 r. jednakże z uwagi na to, że w adresie mailowym wkradł się błąd a pracownik tego nie zauważył także po monicie wnioskodawcy, to dlatego strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. t.j. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Stowarzyszenia jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udostępnieniu informacji publicznej określonej w złożonym drogą elektroniczną wniosku z dnia 4 marca 2020 r.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. A zatem określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 u.d.i.p., zaś żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f.

Odnosząc się do wskazanego w punkcie 5 żądania, dotyczącego udostępnienia treści umów o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, odnośnie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie nie jest również kwestionowane, że podmiot zobowiązany w przewidzianym przez ustawodawcę 14-dniowym terminie nie udzielił żądanych danych. Uczynił to skutecznie natomiast już po wniesieniu skargi do Sądu, pismem z dnia 22 marca 2021 r., złożonym drogą elektroniczną. W tym stanie rzeczy zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że zobowiązany podmiot w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Jednakże podkreślenia wymaga, że bezczynność ta ustała przed dniem orzekania, skoro organ pismem z dnia 22 marca 2021 r. przekazał stronie kompletną informację odnośnie oddanych w 2019 r. do schroniska bezdomnych zwierząt, dodatkowo wskazując wysokość kosztów ich leczenia, jak również przedstawił zawarte przez Gminę [...] umowę wraz z aneksem, której przedmiotem było zlecenie zadań z zakresu zapewnienia przez Gminę opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Udzielenie takiej odpowiedzi oznacza, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ przewidziany do tego termin.

Jednakże umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, a więc rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość i jaskrawość stwierdzonego naruszenia, a ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony.

Taka sytuacja, zdaniem składu orzekającego, miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ potwierdził odbiór wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w dniu 22 czerwca 2020 r. W dniu 29 czerwca 2020 r., udzielił odpowiedzi przesyłając ją jednak na błędny adres mailowy, co oznacza, że faktycznie nie trafiła ona do wnioskodawcy, a w rezultacie wniosek nie został zrealizowany. W tej sytuacji strona wystosowała w dniu 25 sierpnia 2020 r. monit do organu, nawiązując do wcześniejszej korespondencji, który jak przyznaje Burmistrz został przez pracownika pozostawiony bez rozpoznania. Jednakże odpowiedź na wniosek została udzielona przez organ faktycznie dopiero po złożeniu przez stronę niniejszej skargi, i to dopiero w dniu 22 marca 2021 r., czyli w dniu, w którym organ udzielił odpowiedzi na skargę. Taki stan rzeczy, tj. że w praktyce stronie skarżącej udzielono informacji po 10 miesiącach od (otrzymanego w dniu 22 czerwca 2020 r. - data niesporna) wniosku, stanowi o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.