Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej składany w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji pubłicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) przesłany został przez e-mail, a nie spełnia podstawowych elementów w zakresie identyfikacji wnioskodawcy i z uwagi na konstrukcję adresu e-mail nie jest możliwa jakakolwiek identyfikacja nadawcy, adresat tego wniosku winien mieć możliwość przeprowadzenia sui generis postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia danych identyfikujących wnioskodawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Sz 16/23 w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Sz 16/23 w ten sposób, że w wierszu dwunastym wykreśla słowa "bezczynności w sprawie"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od M. C. na rzecz Gminy [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 16/23, oddalił skargę M. C. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Burmistrza Miasta [...] (dalej jako "Burmistrz") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu 11 września 2020 r. skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej skierował do Burmistrza wniosek o udostępnienie informacji publicznej (na adres e-mail: [...]). Skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 sierpnia 2020 r. wraz ze wszystkimi jego załącznikami i dokumentami dotyczącymi. Przekazanie informacji miało nastąpić poprzez wysłanie odpowiedzi na adres e-mail skarżącego ([...]).

Pismem z dnia 23 września 2020 r., przesłanym do skarżącego w formie załącznika do wiadomości e-mail, Burmistrz wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie dotyczyło obowiązku podania przez niego imienia i nazwiska. Zdaniem Burmistrza dane te stanowią istotny element wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze na bezczynność Burmistrza skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 11 września 2020 r.; stwierdzenie, że bezczynność organu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi zobowiązanemu grzywny lub zasądzenie kwoty na rzecz skarżącego, według uznania Sądu, zasądzenie od organu zobowiązanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik Burmistrza w dniu 16 marca 2023 r. nadesłał do Sądu pismo z informacją o udzieleniu skarżącemu żądanej przedmiotowym wnioskiem informacji publicznej. W załączeniu przesłano pismo z tej samej daty, zaadresowane do skarżącego i załączone do niego uwierzytelnione kopie: protokołu nr XXXXVIII/2020 z 28 sierpnia 2020 r. ze wspólnego posiedzenia Komisji: Gospodarki i Budżetu, Spraw Publicznych, Socjalnej, Rewizyjnej oraz Skarg, Wniosków i Petycji; pisma z 21 sierpnia 2020 r. o zawiadomieniu o terminie posiedzenia Komisji; listy obecności; protokołu nr XXV/2020 z 26 czerwca 2020 r. ze wspólnego posiedzenia Komisji: Gospodarki i Budżetu, Spraw Publicznych, Socjalnej, Rewizyjnej oraz Skarg, Wniosków i Petycji; projekty uchwał (dot. różnych zagadnień) z mapkami; pisma z 27 sierpnia 2020 r. dot. przedłożenia projektu uchwały wprowadzającej zmiany w budżecie miasta na 2020 r. wraz z załącznikami do niej; pisma z 20 sierpnia 2020 r. dot. przedłożenia projektu uchwały wprowadzającej zmiany w budżecie miasta na 2020 r. wraz z załącznikami; pisma Dyrektora Szkoły nr 2 z 20 sierpnia 2020 r. z informacją o przygotowaniu Szkoły Podstawowej nr 2 do roku szkolnego 2020/2021; informacji z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] za okres od 1 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r.; informacji o realizacji uchwał Rady Miejskiej w [...] podjętych w II kwartale 2020 r.; Informacja z 4 sierpnia 2020 r. o pracy Burmistrza Miasta [...] za II kwartał 2020 r.; wiadomości e-mail z 16 marca 2023 r. dot. przekazania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 11 września 2020 r.

Sąd korespondencją z dnia 21 marca 2023 r. przesłał skarżącemu odpis ww. pisma pełnomocnika organu zobowiązanego wraz z załącznikami (w tym płytę CD). Korespondencja została doręczona skarżącemu w dniu 5 kwietnia 2023 r.

W dniu 17 kwietnia 2023 r. wpłynęło do Sądu pierwszej instancji za pośrednictwem platformy e-PUAP pismo przewodnie skarżącego, a wraz z nim jako załącznik - Replika do odpowiedzi na skargę. W piśmie powtórzone zostały argumenty dotyczące braku zasadności wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych obejmujących podanie imienia i nazwiska. Ponadto w piśmie znalazło się rozwinięcie argumentacji, wzbogacone o analizę przepisów oraz poglądy i stanowisko zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych. Skarżący końcowo podtrzymał wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ zobowiązany oraz o wymierzenie organowi zobowiązanemu grzywny lub zasądzenie kwoty na jego rzecz. Skarżący zwrócił uwagę na nakład pracy konieczny dla finalnego uzyskania informacji publicznej i podkreślił, że w tych okolicznościach wniosek jest celowy i słuszny.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 239 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie budziło wątpliwości, że zarówno przedmiot żądania – protokół wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Miejskiej wraz z załącznikami i dokumentami dotyczącymi posiedzenia na podstawie przepisów u.d.i.p., jak i podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem (Burmistrz Miasta [...]) mieszczą się w unormowaniach zawartych w u.d.i.p (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p.). Tym samym Burmistrz, do którego strona wniosłaby prawidłowo sporządzony wniosek we wskazanym wyżej przedmiocie, zobligowane byłoby do udostępnienia informacji. Kwestią sporną było ustalenie, czy przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej był skuteczny, a więc czy mógł zainicjować postępowanie obligujące organ do udzielenia informacji publicznej. Sąd meriti przychylił się do stanowiska, że wskazana wyżej ustawa pozwala na szeroki dostęp do informacji publicznej, co jest niezbędne w demokratycznym państwie prawa. Jednakże mimo, że postępowanie w tychże sprawach jest odformalizowane, to zdaniem Sądu meriti, za skuteczny nie może być uznany wniosek, który – tak jak w tej sprawie – został złożony anonimowo. Do Burmistrza w dniu 11 września 2020 r. za pośrednictwem poczty e-mailowej wpłynął bowiem wniosek dotyczący przesłania ww. dokumentów. Wniosek ten nie zawierał żadnych danych umożliwiających identyfikację wnioskodawcy, tj. wskazania osoby, od której żądanie to pochodzi, ani jej adresu. Okoliczność ta spowodowała wezwanie skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku, przez wskazanie osoby, od której żądanie to pochodzi i jej adresu, a wobec nieusunięcia braków w zakreślonym terminie – organ pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że znane jest mu stanowisko prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, na które powołuje się skarżący, niemniej użycie w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określenia "każdy" nie jest równoznaczne z "anonimowym każdym". I wprawdzie nie ma żadnych przeszkód, by wniosek został złożony drogą elektroniczną, bez opatrzenia go bezpiecznym podpisem, gdyż nie musi spełniać wymogów formalnych, o których mowa w art. 63 k.p.a., to jednak winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska, czy nazwy w przypadku podmiotów nie będących osobami fizycznymi. Tak więc mimo odformalizowania i uproszczenia postępowania w sprawach udzielenia informacji publicznej, to - w ocenie Sądu pierwszej instancji - wniosek o udzielenie tej informacji powinien zawierać wskazanie co najmniej podmiotu, który ma udzielić informacji, żądanej informacji, sposobu i formy jej udzielenia, ale także danych wnioskodawcy.

Przeciwne stanowisko nie pozwala w ocenie Sądu pierwszej instancji na ustalenie, kto w istocie występuje z wnioskiem, czy osoba fizyczna, czy osoba prawna, czy organ administracji publicznej, czy też wniosek został wysłany z adresu mailowego stworzonego "sztucznie" przez program komputerowy, co przy aktualnej technologii nie jest wykluczone. W tej sytuacji nie można ponadto stwierdzić, czy zachodzi tożsamość między wnioskodawcą a stroną skarżącą. Reasumując, Sąd meriti uznał, że nieskuteczne złożenie wniosku, z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej, nie może skutkować uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności. Zatem Sąd meriti nie mógł uznać, że organ dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym zadośćuczynić żądaniu skarżącego i wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić określone kwoty na rzecz skarżącego. Powyższej oceny nie zmieniał fakt udostępnienia skarżącemu na etapie postępowania sądowoadminsiatrcyjnego żądanych dokumentów. Bezspornie bowiem organ nie miał podstaw do rozpoznania wniosku na dzień jego wniesienia wobec braku danych identyfikujących wnioskodawcę, a które skarżący ujawnił dopiero na etapie przedmiotowej skargi.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania: art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności polegającej na tym, że skarżący winien dopełnić nałożonego na niego przez organ obowiązku uzupełnienia braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, a tym samym skarga na bezczynność organu jako zasadna winna zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniona;

II. prawa materialnego: art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1, 2, 4 i 6 u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny założenia o konieczności uzupełniania i wskazania przez skarżącego jego danych personalnych, które przy tego rodzaju postępowaniach nie jest wymagane prawem.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu w pierwszej i drugiej instancji według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały ani w części, ani też w całości opłacone.

Pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć z kolei należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Zasadniczo, pomimo odmienności normatywnej podniesionych zarzutów, tak co do ich charakteru, jak i konkretnych podstaw, zmierzają one do podważenia sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w formie elektronicznej, poprzez e-mail przesłany na określony adres e-mail organu, musi zawierać dane identyfikujące nadawcę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te sformułowane zostały w sposób wadliwy.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stosował art. 151 P.p.s.a. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma więc jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Sąd ten naruszył regulacje "art. 174 pkt 2 w zw. z 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a.". Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 174 P.p.s.a. w ogóle nie powinien być wskazywany jako regulacja naruszona przez Sąd pierwszej instancji, gdyż przepis ten określa w sposób ogólny naruszenia prawa, których popełnienie przez wojewódzki sąd administracyjny przy wydawaniu orzeczeń wymienionych w art. 173 P.p.s.a. daje możliwość wniesienia zasadniczego środka odwoławczego jakim w świetle P.p.s.a. jest skarga kasacyjna. Ponadto zauważyć należy, że art. 145 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 zawiera trzy odrębne podstawy (oznaczone odpowiednio lit. a) – c) – których w warstwie opisowej zarzutu nie wskazano – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego), stanowiące podstawę do wydania przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę na decyzję administracyjną albo postanowienie. Z kolei regulacja art. 149 P.p.s.a., podzielona na § 1, § 1a, § 1b i § 2, stanowi podstawę orzeczeń, które zapadają (względnie mogą zapaść) w sytuacji uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając zatem na uwadze warstwę opisową zarzutu opisanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie sposób dociec, na czym miała polegać "błędna jego wykładnia polegająca na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności polegającej na tym, że skarżący winien dopełnić nałożonego na niego przez organ obowiązku uzupełnienia braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej".

Odnosząc się z kolei do zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia "[...] art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1, 2, 4 i 6 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej [...]" nie wskazując w ogóle, czy - w przypadku naruszenia regulacji zawartych w u.d.i.p. - chodzi o błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga nadto okoliczność, że art. 1 i art. 2 u.d.i.p. podzielone są - każdy - na dwa odrębne ustępy, a art. 4 u.d.i.p. podzielony jest na 3 odrębne ustępy. Z kolei art. 6 u.d.i.p. podzielono na dwa odrębne ustępy, przy czym wskazania wymaga, że art. 6 ust. 1 tej ustawy dodatkowo podzielono na 5 odrębnych przedmiotowo punktów. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest bowiem spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest w związku z tym pogląd, że tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala bowiem ustalić granice zaskarżenia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2008 r.; sygn. akt I OSK 2034/06; z dnia 10 maja 2011 r.; sygn. akt II OSK 2520/10; z nowszego orzecznictwa zob. m.in. wyroki: z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 16 stycznia 2024 r.; sygn. akt I OSK 152/21).

Niezależnie od wskazanej powyżej wadliwości konstrukcyjnej (formalnej) podniesionych zarzutów determinujących samodzielnie konieczność oddalenia skargi kasacyjnej podnieść należy, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku również wobec ich niezasadności merytorycznej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, którą to ocenę można zrekonstruować w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien identyfikować jego autora jest a limine wadliwe. Z takim zapatrywaniem nie sposób się zgodzić.

Należy w tym miejscu podkreślić, że stanowisko orzecznictwa w zakresie dopuszczalności anonimowości wniosku dostępowego zostało wypracowane w orzecznictwie przed laty w zupełnie innych realiach, zarówno co do rozwoju technologii komunikacji cyfrowej, jak i co do możliwych zagrożeń dla bezpieczeństwa krajowego oraz dla poszczególnych podmiotów. Dzisiejsza, zmieniona sytuacja wymaga, by stanowisko to w racjonalny sposób zmodyfikować. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2023 r. (sygn. akt III SAB/Gd 220/23) gwałtowny rozwój technologii cyfrowych, który w ostatnich latach objął każdą niemal dziedzinę życia pociągnął za sobą także eskalację nielegalnych działań (tzw. cyberprzestępczości), mających na celu między innymi przejęcie różnego rodzaju baz danych, obejmujących między innymi dane osobowe czy inne dane mogące posłużyć w celach przestępczych takich jak kradzież środków z kont bankowych, udostępnianie informacji niejawnych osobom nieupoważnionym, oszustwa i szantaże. Pojawiło się ponadto zjawisko wojny hybrydowej, której jednym z instrumentów są ataki hakerskie z zagranicy skierowane wobec systemów informatycznych instytucji publicznych, mające na celu zdezorganizowanie czy uniemożliwienie działania tych instytucji. Chodzi tu już nie tylko o działania mogące mieć wpływ na prywatność i majątek poszczególnych osób, ale także takie które mogą wpłynąć na przykład na bezpieczeństwo w komunikacji publicznej [...]. Do wiedzy powszechnie dostępnej należy to, że częstym, a może nawet najczęstszym środkiem używanym jako instrument ataków hakerskich są odpowiednio spreparowane przesyłki poczty elektronicznej. W ślad za rozwojem coraz bardziej wyrafinowanej technologii stosowanej przez osoby i podmioty prowadzące nielegalną działalność w Internecie podążać muszą podmioty administrujące danymi chronionymi, a w tym w szczególności instytucje publiczne. Jak zasadnie skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu cytowanego wyroku są one nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane, by podejmować wszelkie działania mające na celu ochronę posiadanych danych i zapewnienie im bezpiecznego, sprawnego działania.

Powyżej przedstawiony argument przemawia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę za uznaniem, że adresat wniosku dostępowego winien posiadać możliwość identyfikacji wnioskodawcy realizującego podmiotowe prawo dostępu do informacji publicznej.

Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany był pogląd, że nakaz identyfikacji autora wniosku dostępowego zawęża podmiotowo prawo dostępu do informacji. W orzecznictwie wskazywano nadto, że art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p nie wprowadza wymogów formalnych wniosku dostępowego. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania, w celu wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W orzecznictwie akcentuje się nadto, że argumentem przemawiającym za dopuszczalnością anonimowej formy wniosku jest wynikający z przepisów u.d.i.p. brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym publicznej (zob. w analizowanej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2022 r.; sygn. akt 5102/21 oraz z dnia 16 marca 2009 r.; sygn. akt I OSK 1277/08).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę nietrafne jest jednakże stanowisko, że w istocie każdy niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony drogą e-mail identyfikuje w sposób bezpośredni jego autora, gdyż identyfikatorem jest właśnie adres e-mail, z którego nadano wniosek. Nie można bowiem uznać, że adres e-mail, który w żaden sposób nie identyfikuje bądź nie odzwierciedla imienia i nazwiska osoby fizycznej (odpowiednio nazwy w przypadku osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych) - autora wniosku, zawsze zawiera cechy w pełni identyfikujące dany podmiot (autora wniosku dostępowego), gdyż w takiej sytuacji swoistym identyfikatorem jest właśnie ten adres. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W przepisie tym ustawodawca dokonał uszczegółowienia treści publicznego prawa podmiotowego zdefiniowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Z kolei w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca zapisał, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wynika zaś, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Mając na uwadze treść wyżej wskazanych regulacji skonstatować należy, że w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej adresat wniosku dostępowego nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, koniecznego do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, lecz powinien rozpoznać wniosek, co oczywiste, w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma nastąpić szybko i w sposób odformalizowany, dlatego też z założenia czynności podjęte w takim postępowaniu winny być ukierunkowane na udzielenie odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku dostępowym. Celem postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jak najszybsze udzielenie takiej informacji. Niezależnie od powyższych zapatrywań podkreślenia jednakże wymaga, że podmioty występujące z żądaniem udostępnienia informacji publicznej muszą zostać określone we wniosku w sposób, który jego adresatowi pozwalałby stwierdzić, że są podmiotami, którym takie prawo przysługuje. Oznacza to tym samym, że wniosek musi spełniać minimalne wymagania formalne, tzn. zawierać wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację, jak imię i nazwisko (nazwę w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych) oraz adres, także elektroniczny, na który należy udzielić odpowiedzi (tak zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2021 r.; sygn. akt III OSK 2698/21). W sytuacji zatem, gdy we wniosku dostępowym nie określono danego podmiotu z imienia i nazwiska (albo w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych - z nazwy) adresat wniosku dostępowego winien mieć możliwość przeprowadzenia sui generis postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia danych identyfikujących wnioskodawcę. Skoro w realiach rozpatrywanej sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłany via e-mail nie spełniał podstawowych elementów (w zakresie imienia i nazwiska wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej) i z uwagi na konstrukcję adresu e-mail nie pozwalał na jakąkolwiek identyfikację nadawcy będącego osobą fizyczną organ miał obowiązek ustalić od kogo wniosek pochodzi. To na wnioskodawcy ciąży bowiem obowiązek wskazania danych, które pozwolą na jego prawidłową identyfikację.

W nawiązaniu do w pełni racjonalnej argumentacji Sądu pierwszej instancji, że

w obecnej dobie adresat wniosku dostępowego musi mieć możliwość ustalenia, czy wniosek nie został wysłany z adresu mailowego stworzonego "sztucznie" przez program komputerowy, podkreślenia wymaga, że udostępnienie informacji publicznej zwrotnie na adres e-mail, z którego przesłano wniosek nie determinuje stanu pewności, że informacja ta trafiła do podmiotu, który w świetle obowiązujących przepisów jest uprawniony do realizacji podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej. Standardy związane z procedurą dostępu do informacji publicznej muszą bowiem gwarantować adresatowi wniosku dostępowego pewność, że informacja jest udostępniania wyłącznie temu podmiotowi, który o nią wnioskował. Z kolei okoliczność, że u.d.i.p. wprowadza opisane powyżej, daleko idące odformalizowanie i ułatwienia co do sposobu i formy ubiegania się o informację publiczną, nie oznacza, że wypaczeniu mogą podlegać podstawowe zasady obrotu prawnego dotyczące m.in. zidentyfikowania podmiotu uprawnionego, czyli osoby wykonującej prawo do informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę użyte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określenie "każdy" nie jest równoważne znaczeniowo terminowi "anonim" bądź określeniu "anonimowy" i brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do ich utożsamiania.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.

O sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i § 3 in fine P.p.s.a.