Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 352/14 o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata w sprawie ze skargi A.B. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2014 r. [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty w wysokości 99 % od ceny sprzedaży nieruchomości postanawia oddalić zażalenie.

W dniu 16 czerwca 2014 r. A.B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, w sprawie z jego skargi na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty w wysokości 99 % od ceny sprzedaży nieruchomości. Z formularza wniosku wynikało, że skarżący nie uzyskuje żadnych dochodów, nie ma nikogo na utrzymaniu, nie pozostaje z nikim we wspólnym gospodarstwie domowym oraz nie posiada żadnych nieruchomości, oszczędności, papierów wartościowych oraz innych przedmiotów wartościowych. Do wniosku dołączył zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia 25 marca 2014 r., z którego wynika, że jest zarejestrowany w Urzędzie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia [...] marca 2009 r.

Wobec braku wykonania wezwania z dnia 24 czerwca 2014 r. i nieudokumentowania przez skarżącego swojej sytuacji finansowej i majątkowej, referendarz sądowy w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 352/14 odmówił przyznania A.B. prawa pomocy we wnioskowanym zakresie.

W ustawowym terminie A.B. złożył sprzeciw od powyższego postanowienia, w związku z czym utraciło ono moc. Skarżący wskazał, że referendarz sądowy w dniu 1 lipca 2014 r. doręczył mu wezwanie, ale nie określił terminu, w którym miałby dostarczyć ponad 30 załączników, o które pytał. Podał, że brak podania terminu na wezwaniu jest rażącym naruszeniem jego prawa do sądu, zwłaszcza że żądane 30 załączników jest zbędne w sytuacji, gdy spełnił wszystkie wymogi prawa pomocy przewidziane w art. 252 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), a więc złożył prawidłowe oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i dochodach, z którego wynika, że nie stać go na ponoszenie jakichkolwiek kosztów sądowych, ponieważ nie ma dochodów i jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, co udokumentował zaświadczeniem z Powiatowego Urzędu Pracy. W ocenie skarżącego postanowienie o odmowie przyznania prawa pomocy jest sprzeczne nie tylko z art. 255 p.p.s.a., ale także z art. 45 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawa Kreuz vs. Poland i Airey vs. Irlandia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zarządzeniem z dnia 3 września 2014 r. wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku, poprzez nadesłanie następujących oświadczeń i dokumentów (bądź ich kserokopii): a) zaświadczenia za ostatnie dwa miesiące o wysokości dochodu wnioskodawcy i innych osób prowadzących z nim gospodarstwo domowe; b) zaświadczenia wykazującego, że skarżący aktywnie stara się o uzyskanie choćby dorywczego zatrudnienia, czy uczestniczy w kursach doszkalających; c) decyzji przyznających świadczenia z opieki społecznej w okresie ostatniego półrocza (jeżeli wnioskodawca lub osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym pobierają takie świadczenia); d) wyciągów z posiadanych przez wnioskodawcę (lub osoby prowadzące z nim gospodarstwo domowe) rachunków bankowych za ostatnie dwa miesiące; e) jeśli skarżący prowadzi działalność gospodarczą - kserokopii ostatniej strony z księgi przychodów i rozchodów lub innego dokumentu z którego wynikałaby wysokość przychodów uzyskiwanych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i rodzaj ponoszonych kosztów; f) określenie wartości posiadanych przez siebie ruchomości (np. pojazdy mechaniczne, sprzęt AGD i RTV, antyki, biżuteria, kolekcje, zbiory) pamiętając, iż wskazana w formularzu graniczna kwota 3.000 EURO dotyczy łącznej wartości posiadanych składników majątkowych; g) dokumentów potwierdzających uzyskiwanie środków finansowych od swoich rodziców, w jakiej wysokości skarżący już otrzymał wsparcie finansowe i czy jeśli wartość darowanych środków w ciągu ostatnich 5 lat przekroczyła kwotę 9.637 zł, to czy złożył w Urzędzie Skarbowym stosowną deklarację (art. 9 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn – t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 93 poz. 768 ze zm.). Ponadto wezwano skarżącego do wyjaśnienia: h) czy korzysta z pomocy osób trzecich, w jakiej wysokości dotychczas uzyskał i uzyskuje pomoc; i) w jakiej wysokości skarżący byłby w stanie uiścić opłaty sądowe; j) jeśli skarżący rzeczywiście znajduje się w takiej trudnej sytuacji to dlaczego oficjalnie nie dochodzi świadczeń alimentacyjnych od zobowiązanych do tego osób; k) z jakich źródeł czerpie środki na swoją działalność naukową i dlaczego z tego samego źródła nie może pokrywać kosztów prowadzonych we własnym interesie postępowań sądowych; l) dlaczego mając na uwadze brak dochodu skarżący nie występował dotychczas o zasiłki z miejskiego ośrodka pomocy społecznej, czy o dodatek mieszkaniowy.

Wzywając o udzielenie powyższych wyjaśnień i nadesłanie wskazanych dokumentów w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, Sąd poinformował skarżącego, że ma to na celu ułatwienie stronie wykazania zasadności wniosku, a brak wyjaśnień skutkować będzie rozpoznaniem wniosku jedynie na podstawie złożonych do akt dokumentów.

A.B. w piśmie z dnia 21 września 2014 r. oświadczył, że ze względu na brak podstawy prawnej wezwania wnosi o jego uzupełnienie. Z ostrożności procesowej wskazał, że punkty: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j jego nie dotyczą, ponieważ pomoc rodziców ogranicza się jedynie do jedzenia, ubrania i opłaty za mieszkanie, stąd jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i bez dochodów nie jest w stanie ponosić żadnych opłat, zwłaszcza że prowadzona przez niego działalność naukowa opiera się na pomocy współautorów jego prac i grantach, które z założenia nie przewidują funduszy na postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 352/14 odmówił A.B. przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. W uzasadnieniu postanowienia podał, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie mu prawa pomocy w żądanym zakresie. W niniejszej sprawie A.B. nie wykazał, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania (art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przede wszystkim nie wykonał ani zarządzenia referendarza sądowego z dnia 24 czerwca 2014 r., ani sędziego sprawozdawcy z dnia 3 września 2014 r. Oświadczenie zawarte we wniosku o przyznanie prawa pomocy było niewystarczające do oceny jego rzeczywistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego oraz budziło wątpliwości. Skarżący twierdzi, że jest osobą bezrobotną, ale jednocześnie w skardze, uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wskazuje, że przez podjęcie takiej uchwały został pozbawiony możliwości startowania do zakupu działki przy ul. [...] na konkurencyjnych, rynkowych zasadach, przewidzianych w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na te okoliczności skarżący został wezwany o nadesłanie m.in. zaświadczenia za ostatnie dwa miesiące o wysokości dochodu, zaświadczenia wykazującego, że aktywnie stara się o uzyskanie choćby dorywczego zatrudnienia, czy uczestniczy w kursach doszkalających, decyzji przyznających świadczenia z opieki społecznej w okresie ostatniego półrocza (jeżeli skarżący lub osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym pobierają takie świadczenia), czy też wyciągów z posiadanych rachunków bankowych za ostatnie dwa miesiące. Skarżący nie nadesłał żadnych dokumentów, podczas gdy zgodnie z art. 255 p.p.s.a. jest obowiązany złożyć na wezwanie, w zakreślonym terminie, dodatkowe oświadczenie lub przedłożyć dokumenty źródłowe dotyczące jego stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności wskazane we wniosku, jak i w kolejnych pismach oraz zaświadczenie o zarejestrowaniu jako osoby bezrobotnej nie są wystarczającym źródłem, w oparciu o które można by w pełni dokonać oceny rzeczywistego stanu majątkowego oraz możliwości płatniczych skarżącego, tym bardziej, że wskazane przez niego okoliczności budzą wątpliwości, których – poprzez niezastosowanie się do zarządzeń (wezwań) – wnioskodawca nie usnął. Wątpliwości rodzi nie tylko deklaracja skarżącego dotycząca zakupu działki przy ul. [...], ale przede wszystkim fakt ponoszenia kosztów utrzymania przy braku jakiegokolwiek dochodu.

Powyższe postanowienie z dnia 26 września 2014 r. stało się przedmiotem zażalenia A.B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji oraz wniósł o jego uchylenie bądź zmianę. Wskazał, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 7 i art. 255 p.p.s.a., art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podkreślił, iż referendarz sądowy w wezwaniu z dnia 24 czerwca 2014 r. nie określił terminu do nadesłania dokumentów, zaś Sąd pierwszej instancji nie uzupełnił swojego wezwania, poprzez wskazanie jego podstawy prawnej, o co skarżący wnosił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej następuje w zakresie całkowitym – gdy osoba ta wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania. Ustawodawca użył w tym przepisie zwrotu "gdy wykaże", co oznacza, że wnioskodawca ma obowiązek udowodnić i przekonać Sąd, że znajduje się w sytuacji w nim określonej (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – komentarz"; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek; wydanie II – Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2006; str. 554).

Instytucja prawa pomocy stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego. Prawo pomocy służy realizacji dostępu do sądu osób, które ze względu na wyjątkowo ciężką sytuację materialną i rodzinną nie są w stanie ponieść kosztów tego postępowania, a często nie mają zaspokojonych nawet podstawowych potrzeb życiowych. W konsekwencji, dopiero gdy posiadane przez nich środki okażą się niewystarczające do obrony swoich praw przed sądem, może być im przyznane prawo pomocy. Ocena, czy spełniona została przesłanka warunkująca przyznanie prawa pomocy, następuje na podstawie informacji przedstawionych przez stronę. Podkreślenia wymaga, iż generalną zasadą postępowania sądowego jest ponoszenie przez stronę kosztów związanych z jej udziałem w tym postępowaniu. Każda osoba wszczynająca postępowanie powinna się zatem liczyć z wydatkami na ten cel. Należy podzielić pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 lipca 1980 r. o sygn. akt I CZ 99/1980 (publ. LEX nr 8257), że dla wydatków związanych z prowadzeniem procesu strona powinna znaleźć pokrycie w swych dochodach przez odpowiednie ograniczenie innych wydatków, niebędących niezbędnymi dla utrzymania. Przyznanie przez sąd prawa pomocy w zakresie całkowitym powinno mieć zatem charakter wyjątkowy i być stosowane w stosunku do osób żyjących w ubóstwie. Udzielenie bowiem prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa i powinno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona nie posiada rzeczywiście środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II FZ 103/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. akt I FZ 26/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Instytucja prawa pomocy jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez stronę i ma zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza jednocześnie konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej, ani do zwolnienia od kosztów sądowych. Wymóg ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim osobom bezrobotnym, samotnym, bez źródeł stałego dochodu i bez majątku. Jego celem jest bowiem zapewnienie dostępu do sądu osobom, którym brak środków finansowych ten dostęp uniemożliwia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po przeanalizowaniu argumentów skarżącego oraz załączonych przez niego dokumentów, należy stwierdzić, iż nie wykazał on, że spełnia przesłankę warunkującą przyznanie mu prawa pomocy w zakresie całkowitym. Jak już wskazano, treść art. 246 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że ciężar dowodu spoczywa na stronie, która ubiega się o przyznanie prawa pomocy. Z użycia w tym przepisie określenia "gdy wykaże" wynika, że to strona ma przekonać sąd, iż znajduje się w sytuacji, która uzasadnia przyznanie jej prawa pomocy. W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że strona powinna należycie uzasadnić i uprawdopodobnić okoliczności, które wskazuje we wniosku o przyznanie prawa pomocy. Jeżeli fakty, które podaje we wniosku, nie znajdują pokrycia w aktach sprawy lub pozostają w sprzeczności z zawartymi tam informacjami, istnieją podstawy, aby odmówić przyznania prawa pomocy (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II OZ 211/06, niepubl.). Podobnie ocenia się sytuację, gdy wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, w oparciu o które można ustalić, jakimi środkami miesięcznie dysponuje i na jakim poziomie kształtują się koszty jego utrzymania, stwierdzając, że w takim przypadku niemożliwe jest ustalenie, czy poniesienie przez niego kosztów sądowych mogłoby wiązać się z uszczerbkiem utrzymania uzasadniającym przyznanie prawa pomocy.

W sytuacji, gdy oświadczenie strony zawarte we wniosku o przyznanie prawa pomocy okaże się niewystarczające do oceny jej rzeczywistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego lub budzi wątpliwości, na wezwanie Sądu jest ona zobowiązana złożyć dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego (art. 255 p.p.s.a.). Niedopełnienie przez stronę obowiązku złożenia dodatkowego oświadczenia w całości lub w części uzasadnia oddalenie wniosku o przyznanie prawa pomocy (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r. I OZ 744/09, publ. LEX nr 552404). Chcąc skorzystać z prawa pomocy, wnioskodawca powinien liczyć się z koniecznością udzielania wszelkich wyjaśnień odnoszących się do jego sytuacji materialnej oraz członków jego rodziny, a także udokumentowania podnoszonych we wniosku okoliczności.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo wymagał od skarżącego nadesłania stosownych dokumentów i wyjaśnień, które miały na celu ustalenie jego rzeczywistej sytuacji finansowej oraz dokładne udokumentowanie ponoszonych wydatków. Skarżący z tego obowiązku się nie wywiązał, uniemożliwiając tym samym pełną ocenę swojego rzeczywistego stanu majątkowego. Wprawdzie wezwanie referendarza sądowego istotnie nie określało terminu jego wykonania, jednak wezwanie Sądu pierwszej instancji już taki termin zawierało, a mimo to skarżący go nie wykonał.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji norm wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, należy uznać je za chybione. Prawo pomocy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, której celem jest zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego, a tym samym realizację uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jak już wskazano, stanowi ono wyjątek od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez stronę, ale ma zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Powyższe ograniczenie nie może być przy tym rozumiane jako sprzeczne z przepisami Konstytucji RP i powołanej Konwencji, gdyż ponoszenie kosztów postępowania sądowego nie świadczy o naruszeniu istoty prawa do sądu. Prawo to istnieje i pozwala stronie na dochodzenie jej słusznych roszczeń, a ustanowienie obowiązku ponoszenia kosztów sądowych umożliwia jego realizację. Ograniczona bowiem wielkość funduszy publicznych dostępna na udzielanie pomocy prawnej sprawia, że koniecznością systemu wymiaru sprawiedliwości jest przyjęcie procedury selekcji, a sposób, w jaki ta procedura funkcjonuje w poszczególnych sprawach, winien być pozbawiony arbitralności lub dysproporcjonalności i nie powinien rzutować na istotę prawa dostępu do sądu (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 16 lipca 2002 roku w sprawie P., C. i S. vs. Wielka Brytania nr 56547/00, opubl. Lex nr 75481). Przyznanie bądź odmowa przyznania prawa pomocy, zgodnie z obowiązującymi standardami prawnymi, winna zatem wynikać z oceny dwóch elementów: 1) kosztów, jakie musi ponieść strona na poczet prowadzonego postępowania oraz 2) aktualnej kondycji finansowej strony. Sąd oceniając przesłanki warunkujące przyznanie bądź odmowę przyznania prawa pomocy powinien opierać się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania. Ocena Sądu w tym zakresie jest swobodna, nie może jednak być dowolna. Sąd powinien kierować się przede wszystkim celem instytucji, jaką jest prawo pomocy, mając jednocześnie na uwadze, wypływającą z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zasadę prawa do sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt I OZ 16/09). W niniejszym przypadku Sąd pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje prawo pomocy we wnioskowanym przez niego zakresie. Niekorzystne dla A.B. rozstrzygnięcie było spowodowane wyłącznie brakiem jego inicjatywy przy ustaleniu, czy kwalifikuje się on do grona osób legitymowanych do uzyskania takiej pomocy ze strony państwa.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie wywiódł, iż złożony w tej sprawie wniosek o przyznanie prawa pomocy nie zasługiwał na uwzględnienie. Z podanych przez skarżącego informacji dotyczących jego sytuacji materialnej nie można było bowiem w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż nie posiada on środków na pokrycie kosztów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.