Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr LXXXVII/2423/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" I. stwierdza nieważność § 7 ust. 7 pkt 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. Sp. z. o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LXXXVII/2423/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łowińskiego " (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 4215, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 7 ust. 7 pkt 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały, zarzucając naruszenie:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a/ wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na całym terenie objętym mpzp;

2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że P. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że:

• § 7 ust. 7 Uchwały

" 7. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych:

odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury

telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

2) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. "

• § 13 ust. 1 pkt 5) Uchwały

"5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i

telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych; "

Spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Co do § 7 ust. 7 pkt 2 Uchwały określa on zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej nakazując, aby jakakolwiek infrastruktura telekomunikacyjna (czy to maszty wolnostojące, czy stacje bazowe na obiektach budowlanych) nie przekraczała ustalonej w mpzp dla tych terenów maksymalnej wysokości zabudowy. Skarżone postanowienia zdaniem Spółki są sprzeczne z prawem. Obszar objęty Uchwałą ma 251,58 ha i położony jest całkowicie poza centrum K., niedaleko granic miasta, w pobliżu Kombinatu im. T.. w N. H. i cmentarza G. Obejmuje tereny głównie o przeznaczeniu usługowym, przez jego obszar przebiega linia kolejowa. Tym samym brak jest racjonalnych, technicznych, czy prawnych przesłanek, aby wskazany w Uchwale obszar poddawać szczególnej, nadzwyczajnej ochronie, jak to ma na przykład uzasadnienie przy obszarach istotnych z uwagi na walory zabytkowe, historyczne, architektoniczne. Rozwiązanie zezwalające na lokalizowanie stacji bazowych na obiektach budowlanych (anten i masztów) oraz masztów wolnostojących, o ile ich wysokość nie przekracza maksymalnej wysokości wyznaczonej mpzp dla tych terenów, jest zezwoleniem fikcyjnym.

Przyjęta w Uchwale norma prawna powoduje dla jej adresata (inwestora inwestycji celu publicznego) skutki tego rodzaju, że zmuszony on jest przy planowaniu lokalizowania stacji bazowych, w tym również w formie masztów wolnostojących, które

stanowią element większej całości to jest sieci telekomunikacyjnej, a ich położenie nie może być dowolne, ale zawsze powinno być uzasadnione optymalnym umiejscowieniem BTS (i urządzeń nadawczo-odbiorczych):

• dostosować się do już istniejącej zabudowy, na której powstanie w ogóle nie miał wpływu (w tym głównie na wysokość iuż istniejących obiektów budowlanych) – a to z kolei wymusza na nim częstokroć konieczność posadowienia niższej infrastruktury, co przekłada się zawsze na zasięg z danej stacji bazowej;

• każdorazowo samodzielnie obliczać wysokość każdego obiektu budowlanego, który może być wykorzystany do zlokalizowania stacji bazowej, aby dochować wymóg zachowania maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy,

Tym samym wymagania inwestycyjne wynikające z treści mpzp wobec podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego są surowe, nieprecyzyjne i nade wszystko uciążliwe w tym sensie, że determinują częstokroć zmianę sposobu planowania inwestycji nie ze względów merytorycznych (technicznych), ale konieczności wpasowania się w istniejącą zabudowę i jej wysokość. Sama w sobie lektura przepisów Uchwały nie daje odpowiedzi adresatowi norm prawnych, gdzie i w jaki sposób może on zlokalizować swoje zamierzenie inwestycyjne w zakresie inwestycji telekomunikacyjnych w technologii mobilnej. Z uwagi na specyfikę tych inwestycji (najczęściej konstrukcja wsporcza na dachu już istniejącego obiektu) inwestor zmuszony jest najpierw ustalić wysokość istniejącej zabudowy i dopiero wtedy może ustalić, czy na danym terenie faktycznie jest możliwe choćby hipotetycznie zrealizowanie jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Pomimo pozornego otwarcia terenu na inwestycje telekomunikacyjne, w rzeczywistości postanowienie dotyczące konieczności dochowania maksymalnych, ustalonych planem wysokości (9 m, 16 m, 20 m) całkowicie uniemożliwia zlokalizowanie anten i masztów na dachach istniejących budynków, czy budowli. Podobnie budowa wolnostojącego masztu antenowego o wysokości 9 m, czy 16 m nie ma najmniejszego znaczenia technicznego (tego typu inwestycje mają z reguły dużo większą wysokość). Istniejące na dzień dzisiejszy obiekty budowlane na terenie objętym Uchwałą niemal maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną mpzp wysokość zabudowy. W konsekwencji nie ma praktycznej możliwości, aby mogła powstać jakakolwiek stacja bazowa, gdyż nawet niewielka konstrukcja wsporcza posadowiona

na dachu budynków będzie naruszać wymóg Uchwały odnoszący się do maksymalnej

wysokości zabudowy.

Kryterium wysokości ma dla infrastruktury telekomunikacyjnej w technologii mobilnej krytyczne znaczenie. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na , odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części wyłącza lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na części terenu i w istocie eliminuje możliwość zlokalizowania stacji bazowych w innej formie, to jest na budynkach, gdyż ich wysokość wyczerpuje już dozwoloną maksymalną wysokość zabudowy.

Całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały) - zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych

z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoŚ dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie

dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką.

Nieznane są Spółce powody dlaczego lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych tylko i wyłącznie z zakresu elektroenergetyki oraz telekomunikacji musi uwzględniać nakaz ochrony zdrowia ludności, natomiast lokalizacja żadnych innych obiektów, czy inwestycji takich nakazów spełniać nie musi. Nie jest w rzeczywistości możliwe, aby były to jedyne typy inwestycji, co do których gmina musi wdrażać dodatkowe wymagania (nie wiadomo jakie) ochronne wobec mieszkańców, skoro wszelkie limity związane z promieniowaniem elektromagnetycznym są określane przepisami bezwzględnie obowiązującymi i to one spełniają funkcję ochronną w zakresie środowiska i zdrowia ludzi. Pozostałe postanowienia Uchwały nie wprowadzają analogicznych nakazów np. wobec lokalizacji obiektów, które mogą powodować hałas, zanieczyszczenia itp. Skoro zatem racjonalny uchwałodawca lokalny zdecydował się na wprowadzenie do aktu prawa miejscowego skarżonego przepisu, to należy uznać, że jest to norma wiążąca organ przy wydawaniu decyzji związanej z inwestycją, która emituje pole elektromagnetyczne. Nie wiadomo jednak jakie kryteria będą decydować o uznaniu przez urzędnika, czy dana inwestycja z zakresu elektroenergetyki lub telekomunikacji spełnia albo nie spełnia nakazu ochrony zdrowia ludności przed promieniowaniem elektromagnetycznym Jeśli jedynym kryterium miałoby być dotrzymanie ogólnie i bezwzględnie obowiązujących limitów promieniowania PEM, bądź innych wymagań środowiskowych wynikających z ustaw lub rozporządzeń, to skarżony przepis uznać należy za całkowicie zbędny (tym bardziej, że w procedurze dotyczącej pozyskania pozwolenia na budowę nie dokonuje się tego typu pomiarów i sprawdzenia dotrzymania limitów PEM). Jeśli natomiast miałyby w grę wchodzić inne

kryteria, to będą one całkowicie uznaniowe, subiektywne, nietransparentne i zależne jedynie od osoby rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną, a zatem niemogące się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawowy obowiązek kształtowania ładu przestrzennego na obszarach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego jest realizowany między innymi poprzez określanie dopuszczalnych gabarytów dla nowej zabudowy. Parametry te ustalane są na podstawie analizy kilku czynników: szczegółowej inwentaryzacji terenu, nieprzekraczalnych parametrów ustalanych w studium oraz prognozowanych możliwości rozwojowych obszaru. Celem tej analizy jest aby nowe gabaryty powstających obiektów tworzyły harmonijną całość wraz z już istniejącymi. Wynikiem tej analizy było zastosowanie maksymalnej wysokości 16 m określonej w Studium dla części zachodniej obszaru objętego planem. Natomiast dla części wschodniej obszaru położonej poniżej linii kolejowej obniżono wysokość względem Studium (25m) do 20m ze względu, iż na obszarze nie występują tak wysokie obiekty. Dla obszarów powyżej torów kolejowych obniżono do 11m lub 9m (Studium - 16m), ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej.

Dla pojedynczych terenów podniesiono wysokość dla infrastruktury technicznej ze względu na to, iż w trakcie procedury pojawiły się informacje o istniejących bądź projektowanych masztach, co finalnie dotyczy m. in. masztu antenowego, usytuowanego w granicach terenu KDL.9. Zatem już z powyższych wyjaśnień wynika, że nie jest zasadne twierdzenie Skarżącej Spółki, jakoby istniejąca zabudowa w terenie objętym ustaleniami planu miejscowego już wyczerpywała maksymalne ustalone wysokości, bowiem w istocie jest ona zauważalnie niższa od wysokości maksymalnej, wskazanej w studium gminnym dla opisywanego terenu.

Powiększony parametr wysokości zabudowy w terenach U.2 oraz U.15 (tj. tereny zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub zabudowę obiektami przemysłu wysokich technologii - por. § 19 uchwały):

1. w zakresie terenu U.2 parametr maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 16 m (oraz warunkowo 20m) wyznaczono ze względu na obecność bocznic kolejowych, które w świetle wyjaśnień otrzymanych od ich operatora, mają być wykorzystywane w przyszłości;

2. w zakresie terenu U.15 parametr maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 20m (a w zakresie obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej 40m) wyznaczono ze względu na potencjalną możliwość przeniesienia na ten teren masztu antenowego, istniejącego w wyżej wspomnianym terenie KDL.9.

Tym bardziej zatem wszelkie argumenty Skarżącej, jakby istniejąca zabudowa uniemożliwiała lokalizowanie urządzeń telekomunikacyjnych, czy to przez wyczerpywanie maksymalnej wysokości zabudowy, czy też wskutek odbijania sygnału przesyłowego od budynków, jest bezzasadna. Jest ona nadto szczególnie rażąca w świetle ustaleń dla terenu U.15, na którym ustalono szczególnie wysoki parametr maksymalnej wysokości zabudowy dla urządzeń telekomunikacyjnych.

Obecnie istotna część terenu objętego ustaleniami zakwestionowanej uchwały pokryta jest sygnałem nadawanym z istniejących urządzeń z zakresu łączności publicznej. Tereny zagospodarowane zabudową o charakterze usługowym w obrębie planu miejscowego obszaru "Łowińskiego" są pokryte zasięgiem oddziaływania istniejących urządzeń telekomunikacyjnych - tj. zarówno wolnostojących masztów antenowych, jak i urządzeń zamontowanych na istniejącej zabudowie. Jest to istotne o tyle, że właśnie w tych terenach mają miejsce przepływy ludności oraz prowadzone jest działalność gospodarcza, do czego urządzenia z zakresu łączności publicznej są niezbędne. Na części obszaru planu miejscowego ma miejsce oddziaływanie sygnału telekomunikacyjnego pochodzącego także spoza jego granic, to tym bardziej wskazuje na już istniejącą obsługę tego terenu w zakresie łączności publicznej.

Co do § 13 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego - kwestionowany zapis nie wprowadza regulacji sprzecznych z powszechnie obowiązującym prawem, lecz jedynie nakazuje przy wyborze lokalizacji wyżej opisanych obiektów i urządzeń budowlanych zapewnić ochronę zdrowia ludności. Przepisy art. 121 oraz 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm., dalej: p.o.ś.) wprowadzają regulację dotyczącą ochrony przed polami elektroenergetycznymi, i jako przepisy rangi ustawowej mają charakter powszechnie obowiązujący. Jednakże miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowi akt prawa miejscowego (por. art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) powinien w sposób kompleksowy oraz wyczerpujący regulować materię, którą obejmuje. Jednocześnie należy wskazać, iż kwestionowany przepis § 13 ust 1 pkt 5 konsekwentnie posługuje się terminem oddziaływanie pól elektromagnetycznych, tym samym jest zgodny z treścią przepisów p.o.ś. oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W kwestii legitymacji czynnej do wniesienia skargi wskazać należy, iż Strona Skarżąca trafnie może wywodzić swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.) cyt.: Przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. W sprawie będącej przedmiotem skargi nie zachodzą wątpliwości, iż Strona Skarżąca posiada status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego ze względu na prowadzoną przez nią działalność. Nadto, skarga wniesiona na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczy wyłącznie tej części kwestionowanego aktu, w jakim odnosi się on do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji, co spełnia także dyspozycję płynącą z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.). Mając zatem na uwadze tę okoliczność, jak również fakt, iż art. 48 ustawy szerokopasmowej stanowi lex specialis względem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.). Reasumując - strona skarżąca posiada legitymację czynną w sprawie będącej przedmiotem skargi, czego organ nie kwestionował.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy dostrzec należy, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy i nie był zresztą kwestionowany przez stronę skarżącą.

Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonych postanowień uchwały wskazać należy, iż skarga okazała się zasadna.

W skardze zakwestionowano postanowienia miejscowego planu w następującym brzmieniu:

• § 7 ust. 7 Uchwały

" 7. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych:

odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury

telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

2) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. "

• § 13 ust. 1 pkt 5) Uchwały

"5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i

telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych; "

Powoływany przez skarżącą przepis art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2023.733 t.j.) brzmi następująco:

Art. 46.

1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

1a. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

3. W przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747).

Wskazać w tym miejscu należy, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 579/21), dokonując wykładni aktualnego brzmienia art. 46 cyt. ustawy wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Podzielając przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w ten sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Przystępując do analizy zakwestionowanego § 7 ust. 7 pkt 2 Uchwały należy przytoczyć jego treść, która jest następująca:

" 7. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

2) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. "

W ocenie Sądu doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, z uwagi na istotny mankament, związany z treścią tej normy, tkwiący w treści skarżonego zapisu, który nakazuje uwzględnianie przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Nakaz ten dotyczy wszystkich terenów wyznaczonych w miejscowym planie, w tym terenów U.1 – U.23, gdzie maksymalna dopuszczalna wysokość waha się od 9 do 20 metrów, w tym jedynie w

dla terenu U.15 przy maksymalnej wysokości zabudowy: 20 m, dla obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej dopuszcza się 40 m (por. § 19 uchwały). Niewątpliwie określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatny do obiektów z zakresu łączności publicznej, których wysokość często przekracza 40 metrów. Ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Może być też tak, że ze względu na istniejące zagospodarowanie i zabudowę na danym obszarze lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie będzie możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość. Oznacza to faktycznie zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej i na takim obszarze. Ponadto co najbardziej istotne wadliwość planu w tym zakresie polega na tym, że kwestia wysokości obiektów z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) została w ramach władztwa planistycznego rozwiązana w sposób generalny i automatyczny dla całego obszaru i dla całej zabudowy, a zatem uznana za zwykłą zabudowę. Tymczasem z uwagi na specyfikę każdego planu i terenu do którego się on odnosi, wysokość dla takich obiektów czy urządzeń powinna być określona indywidualnie przy uwzględnieniu ich specyfiki, jak wyżej wskazano, oraz specyfiki ukształtowania i zagospodarowania terenu. Z tych też względów należało wyeliminować § 7 ust. 7 pkt 2 Uchwały albowiem narusza on zasady władztwa planistycznego i art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Skarga również zasługuje na uwzględnienie co do treści § 13 ust. 1 pkt 5) Uchwały stanowiącego, iż "5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych;"

Słuszny jest generalnie zarzut dotyczący nielegalności tego zaskarżonego zapisu, statuującego jako ogólną zasadę obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczącą całego obszaru planu – zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Wynika on z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.

Trafnie w judykaturze zwraca się uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, zasadnie przeto spostrzeżono, iż stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09).

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że przepis § 13 ust. 1 pkt 5) uchwały jest niejasny. W uchwale planistycznej nie zawarto definicji użytego w nim określenia. Nie wiadomo zatem co jest desygnatem pojęcia "nakaz ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 tej ustawy rozporządzenia wykonawcze.

Zauważyć zatem należy, że stosownie do art. 121 ustawy - Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Z kolei przepis art. 122 ustawy stanowi upoważnienie ustawowe dla ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych, 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określiło zatem wyłącznie dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności.

Kwestionowany przepis uchwały odnosi się do całego obszaru planu, tak więc w zestawieniu z podanymi wyżej przepisami ustawowymi w żaden sposób nie można odczytać jego treści, a wręcz może być mylący. Pozwala bowiem na stosowanie określonych cytowanym rozporządzeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - w całym obszarze planu.

Nadto, wskazać należy, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 ust.1pkt 6) ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych (ust. 4). Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 2 pkt 4) rozporządzenia sformułowanie "nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów" oznacza określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zatem określenie użyte w § § 13 ust. 1 pkt 5) uchwały "nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych" nie może odnosić się do wymaganej przepisami treści planu miejscowego.

Tak więc posłużenie się tym pojęciem w § 13 ust. 1 pkt 5) uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a naruszenie to należy uznać za istotne (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 roku, sygn. II SA/Kr 1373/23).

Reasumując, w przedmiotowej sprawie ze względów wskazanych wyżej należało stwierdzić nieważność zaskarżonych przepisów uchwały, o czym orzeczono w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w/w ustawy zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł., na którą składa się zwrot wpisu od skargi w wysokości 300 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł. oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.