Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 4) zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] r. K. K. (dalej: Strona, Skarżący) zaskarżył bezczynność Starosty L. w przedmiocie nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu [...] r. Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej żądając informacji w zakresie: wskazania z imienia i nazwiska kto podjął decyzję o poniesieniu wydatków na projekty, wydruki materiałów związanych z Bożym Narodzeniem [...] i Nowym Rokiem [...] (kartki świąteczne, prezenty, reklama, dofinansowania do wydarzeń związanych ze świętami i nowym rokiem, itd.);

wymienienie wszystkich materiałów, usług zamówionych, wytworzonych w związku z Bożym Narodzeniem [...] i Nowym Rokiem [...]; podanie paragrafu, na którym zostały zaksięgowane wydatki wymienione w p. 2; udostępnienie w wersji elektronicznej wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od [...] roku do [...] roku z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont; udostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od [...] roku do [...] roku.

Organ, po dokonaniu analizy wniosku, w piśmie z dnia [...] r., stwierdził, iż nie poniósł żadnych kosztów związanych z promocją Starostwa Powiatowego w L., ponieważ istota Świąt nie polega na promocji urzędu. Nadto wskazano, że zapytanie nie spełnia warunków podmiotowych i przedmiotowych składających się na ustawową definicję informacji publicznej.

Pismem z [...] r. Skarżący wezwał organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Natomiast organ w piśmie z [...] r. podtrzymał stanowisko, że zapytanie nie spełnia warunków podmiotowych i przedmiotowych składających się na ustawową definicję informacji publicznej, a zatem nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji administracyjnej.

W dniu [...] r. Strona wniosła skargę zarzucając bezczynność organowi w całości złożonego wniosku poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. Zażądała zobowiązania organu do załatwienia wniosku i zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Należy zauważyć, iż celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;

6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.

W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia więc organ - Starosta Powiatowy w L. - jest podmiotem publicznym, wykonuje zadania publiczne w zakresie samorządu terytorialnego, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Nie budzi również wątpliwości, że informacje dotyczące w ogólności wydatków ponoszonych przez w/w podmioty stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu skoro wniosek Skarżącego wyznaczał granice żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej tj. uzyskania informacji w zakresie poniesionych wydatków w okresie świąteczno-noworocznym [...] roku na projekty, wydruki, reklamy czy dofinansowania związane z tym okresem oraz wymienienia zakupionych w tym czasie materiałów i usług to organ zobowiązany był do udzielenia stosownej informacji w trybie ustawu u.d.i.p. Natomiast lakoniczna treść pisma organu z [...] r. w żaden sposób nie może być uznana za prawidłowy tryb procedowania w załatwieniu wniosku; podobnie jak pismo z [...] r.

Jednoznacznie wskazane przez wnioskodawcę wydatki organu w okresie świąteczno-noworocznym wymagały konkretnej formy załatwienia sprawy w jednym w w/w trybów. Natomiast organ pierwotnie jedynie ograniczył się do stwierdzenia nie ponoszenia w tym okresie kosztów promocji Starostwa, a w kolejnym piśmie o braku warunków podmiotowych i przedmiotowych wniosku i tym samym niemożności zastosowania ustawy o u.d.i.p.

Przyjmując więc, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie lub trybie organ administracji publicznej nie podejmuje stosownych czynności – to należy uznać zasadność skargi w tym zakresie w niniejszej sprawie. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w tym przepisie. Zatem dokonując jego oceny sąd kieruje się zasadami logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Jak wskazuje się w orzecznictwie, bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie jest uznawana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1256/16, wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 961/16, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2863/15, wyrok NSA z 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2806/12).

Kwestią więc kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa.

Zauważyć należy, że wniosek skarżącego był typowy i obejmował materię podlegającą u.d.i.p. Nie budzi także wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego zignorowania zapytania wnioskodawcy i zakresu jego żądania. Okoliczności te sprawiają, że należało stwierdzić bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwą do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiająca wątpliwości i wymagającą napiętnowania. Organ zupełnie pominął zapytanie skarżącego co do zrealizowanych wydatków, faktur, rachunków, wyciągów kont bankowych i sposobu zaksięgowania materiałów i usług we wnioskowanym okresie.

Mając powyższe na uwadze powyższe uwarunkowania prawne i faktyczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak sentencji.

W konsekwencji więc zobowiązał organ do pełnego załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.

O kosztach orzeczono stosownie do przepisu art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając zwrot kwoty uiszczonego przez Skarżącego wpisu.

-----------------------

6