Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P K i M K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/16 w sprawie ze skargi E J na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E J na decyzję SKO w Warszawie z 28 czerwca 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy z 4 grudnia 2015 r. oraz zasądził od SKO na rzecz Skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z 4 grudnia 2015 r. Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku P i M K (dalej "Inwestorzy") ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce o nr ew. [.] w obrębie [.]przy ul. M 7 oraz budowie parkingu wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [.] i [.] w obrębie [.]przy ul. Pna terenie dzielnicy Włochy m. st. Warszawy.

W toku postępowania strony zgłosiły uwagi dotyczące projektowanej inwestycji podnosząc, że inwestycja znajduje się na terenie założenia urbanistycznego Miasto Ogród z lat 30-tych ub. wieku i podlega ochronie jako układ urbanistyczny o walorach historycznych, okolica charakteryzuje się luźną zabudową, znacznym udziałem terenów zielonych oraz głównie zabudową budynkami jednorodzinnymi, planowana wysokość budynku spowoduje zacienianie sąsiednich budynków mieszkalnych oraz odbiega parametrami od istniejącej zabudowy. Jest też sprzeczna ze Studium, które przewiduje w tym rejonie przewagę budownictwa jednorodzinnego do 12 m. wysokości. Stołeczny Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji generujący wskaźnik zabudowy działki max. 30% - dla istniejącej i projektowanej zabudowy, co pozwoli na zachowanie zieleni ogrodowej w proporcji wymaganej względami ochrony konserwatorskiej.

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli [.]. Wnoszący odwołanie podnieśli, że Stołeczny Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji (mocą postanowienia z [.]r.) w zakresie nadbudowy budynku przy ul. M 7 w Warszawie (w sentencji postanowienia), a nie nadbudowy i rozbudowy budynku, jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. postanowienia. Poza tym, zdaniem wnoszących odwołanie, brak wskazania liczby kondygnacji powoduje, że budynek nie będzie spełniał warunków określonych w Studium zagospodarowania przestrzennego, określono też wysokość elewacji frontowej, zamiast całkowitej wysokości budynku.

SKO w Warszawie uznało, że odwołanie [.] zostało wniesione z uchybieniem terminu (punkt 1. rozstrzygnięcia), umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone w następstwie odwołania złożonego przez [.], wobec ustalenia, iż nie ma on przymiotu strony postępowania (punkt 2. rozstrzygnięcia) oraz rozpoznając odwołanie pozostałych stron, w tym E J, uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt 3. rozstrzygnięcia).

Zdaniem SKO planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.").

Skargę do WSA w Warszawie na wymienioną decyzję organu odwoławczego wniosła [.] zarzucając nieprzeprowadzenie ponownej analizy sąsiadującego z działką inwestorów obszaru zakreślonego promieniem 60 m oraz naruszenie art. 113 §1 K.p.a. poprzez zakwalifikowanie istotnego błędu w postanowieniu wydanym przez Prezydenta m.st. Warszawy Stołecznego Konserwatora Zabytków z [.]r. nr 260W/15 (sygn. [.]) jako oczywistej omyłki i sprostowanie jej w drodze postanowienia, także bez poinformowania stron postępowania, tj. właścicieli działek sąsiadujących o takim działaniu Stołecznego Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu skargi podniesiono nadto to, że okolica przedmiotowej działki charakteryzuje się niską, luźną zabudową, a przede wszystkim znacznym udziałem terenów zielonych w ogólnej powierzchni tej części Nowych Włoch. Tymczasem w wydanej decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza się nadbudowę istniejącego budynku 2-kondygnacyjnego do wysokości 12 m, co de facto może oznaczać nadbudowę dwóch kondygnacji i powstanie budynku 4-kondygnacyjnego o pow. ca 130 m2 oraz dobudowę budynku 4-kondygnacyjnego o wysokości również 12 m.

W oparciu o powyższe wywody Skarżąca zarzuciła, iż planowana inwestycja odbiega od dominującej w jej sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej pod względem wysokości, intensywności zabudowy działki i powierzchni biologicznie czynnej, co oznacza, iż jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. W skardze zakwestionowano także rzetelność przeprowadzonej analizy architektoniczno-urabnistycznej.

Na rozprawie przed WSA pełnomocnik Inwestorów oświadczył ponadto, że złożył do SKO wniosek o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia o odwołaniu [.], nie ma jednakże wiedzy jak wniosek ten został załatwiony.

Po rozpoznaniu skargi WSA w Warszawie orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa tj. art. 28, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że współwłaścicielami działki ew. nr 5 przy ul. M 5a w Warszawie, graniczącej bezpośrednio z działką objętą decyzją o warunkach zabudowy, są [.]nie został zawiadomiony przez organ I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również nie została jemu doręczona decyzja organu I instancji. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że [.] zajął stanowisko w sprawie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, o czym świadczy jego podpis pod pismem z 25 lipca 2015 r.

Sąd uznał, że z materiału dowodowego wynika, że [.]ma przymiot strony niniejszego postępowania. Decyzja organu I instancji nie została mu doręczona, ale złożył on odwołanie w terminie otwartym dla jednej ze stron tj. Skarżącej. Jest to wspólne, jednobrzmiące odwołanie, co pozwala uznać, że zostało ono rozpatrzone przez Kolegium w punkcie [.] decyzji z [.]r.

Sąd podkreślił przy tym, że z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja ma polegać na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z budową parkingu oraz infrastrukturą techniczną. Projektowana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego ma polegać na: nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o 1 kondygnację oraz dobudowie części budynku (4 kondygnacje). W charakterystyce danych dotyczących inwestycji wskazano 4 kondygnacje nadziemne a maksymalną wysokość 16 m.

Z kolei z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że rozbudowa i nadbudowa budynku ma mieć max. wysokość budynku w attyce 12 m. Z analizy wynika, że wysokość 12 m występuje przy budynkach max. 3 kondygnacyjnych. W obszarze analizowanym nie wskazano budynku 4 kondygnacyjnego o max. wysokości 16 m.

W ocenie Sądu, organ związany jest treścią wniosku, a jednocześnie w aktach sprawy brak jest dowodu świadczącego o zmianie wniosku w zakresie ilości kondygnacji w nadbudowie i dobudowie budynku mieszkalnego. W tej sytuacji uzasadniony jest zarzut skargi, co do niepewności, jaką inwestycję można zrealizować w oparciu o tę decyzję Potwierdza to również postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [.]r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym mimo sprostowania, w uzasadnieniu stwierdzono, że przedstawiona w projekcie decyzji inwestycja przewiduje rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [.] w Warszawie.

W związku z tym, iż planowana rozbudowa zachowuje istniejącą linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie, wskaźnik zabudowy działki wyniesie max 30 %, a planowana nadbudowa nie przekroczy wysokości 12 m.

Z powyższego wynika, że organ uzgadniający w ogóle nie analizował planowanej inwestycji w zakresie wysokości w części dotyczącej rozbudowy budynku. Odniósł się jedynie do wysokości planowanej nadbudowy budynku mieszkalnego.

Powyższe potwierdza zarzut skargi, że sprostowanie postanowienia uzgodnieniowego, postanowieniem z [.]r., faktycznie nie dotyczy oczywistej omyłki. Wątpliwości Sądu budzi również fakt, że postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [.]r., dotyczy sprostowania oczywistej omyłki zawartej w postanowieniu Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [.], ale nie z [.]r., a z [.]r., które nie dotyczy tej sprawy.

Podsumowując swoje wywody Sąd I instancji stwierdził, iż wobec powyższego, w sprawie należy ponownie przeprowadzić analizę i jeżeli w wyniku analizy parametry planowanej inwestycji będą odbiegały od treści wniosku, to należy uzgodnić z inwestorem czy akceptuje te parametry i zmienia wniosek. Jednocześnie zapisy samej decyzji o warunkach zabudowy nie mogą budzić wątpliwości co do planowanej inwestycji. Skoro wniosek inwestora przewiduje różną wysokość budynku w części nadbudowywanej i w części rozbudowywanej, to również decyzja o warunkach zabudowy musi odnosić się do tej kwestii i określać wysokość budynku w części nadbudowywanej i w części rozbudowywanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wnieśli Inwestorzy, zaskarżając go w całości i zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja SKO w Warszawie z 28 czerwca 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa tj. art. 7, 28 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że zarówno SKO w Warszawie, jak też Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy nie uznali [.]jako strony postępowania, pomimo że jak wynika z akt sprawy Maciej Pędzich brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, o czym świadczy jego podpis pod pismem z [.]r., fakt złożenia przez niego odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji oraz fakt rozpoznania[.][.] przez SKO w Warszawie i skierowanie do niego decyzji organu II instancji. Tymczasem WSA w Warszawie bezpodstawnie stwierdził, że organy prowadzące postępowanie, zarówno w I jak i w II instancji nie uznały [.]za stronę i ponownie prowadząc postępowanie organy powinny uznać go za stronę postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja SKO w Warszawie z 28 czerwca 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 54 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione uznanie, że istnieje niepewność, jaką inwestycję można zrealizować w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [.]r. WSA w Warszawie bezpodstawnie wskazał, że potwierdzeniem istnienia niepewności, jaką inwestycję można zrealizować w oparem o decyzję o warunkach zabudowy z [.] r. jest fakt, że Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem z [.] r., prostującym oczywistą omyłkę zawartą w postanowieniu Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [.]z [.] r., nie dokonał, zdaniem WSA w Warszawie, sprostowania oczywistej omyłki, gdyż w treści swojego postanowienia błędnie wskazał datę wydania postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z [.] r. (zamiast 19 października wskazano 23 października), podczas gdy była to oczywista omyłka, która powinna zostać sprostowana kolejnym postanowieniem prostującym.

W oparciu o wymienione zarzuty Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości i oddalenie skargi Skarżącej względnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wnieśli także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna została uzupełniona pismem z dnia 13 grudnia 2017 r.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. pełnomocnik Skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. E.J.L wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie można podzielić większości argumentacji zgłoszonej w jej uzasadnieniu.

Wskazać w tym miejscu należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8).

Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów kasacyjnych wskazać w pierwszym rzędzie trzeba, iż zasadnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma zatem charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest uzależnione od stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, co oznacza, iż obowiązkiem sądu orzekającego w oparciu o ten przepis jest wskazanie naruszonego przepisu prawa materialnego oraz wskazanie na czym naruszenie to polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Wymogu powyższego nie wypełnił orzekający w sprawie Sąd I instancji, który jako naruszone wskazał wprawdzie regulacje art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 28 K.p.a., to jednak zauważyć trzeba, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera wskazanej przez Sąd jako naruszona jednostki redakcyjnej. Wskazywany przez Sąd I instancji jako naruszony art. 54 u.p.z.p. nie zawiera bowiem jakichkolwiek ustępów, a dzieli się jedynie na 3 punkty, przy czym w pkt 2 ustawodawca wyodrębnił dodatkowo pięć liter.

Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przytoczono treści przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zdaniem Sądu miał zostać naruszony przez orzekające w sprawie organy, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu potraktowanie wskazania jako naruszonego art. 54 ust. 4 pkt 2 tej ustawy jako oczywistej omyłki pisarskiej i ustalenie jaki faktycznie przepis prawa materialnego został przez Sąd I instancji uznany za naruszony. Nie jest przy tym rzeczą tak Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i stron postępowania sądowoadministracyjnego domyślanie się jaką regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mógł mieć na myśli Sąd I instancji.

Trafny okazał się także zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 K.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, iż uchylając decyzję na jego podstawie sąd winien wskazać zarówno jakie przepisy proceduralne zostały jego zdaniem naruszone przez organy, na czym naruszenie to polegało oraz wykazać, iż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Wymogom tym orzekający w sprawie Sąd I instancji nie sprostał, albowiem choć jako naruszony wskazał art. 28 K.p.a. definiujący komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, to jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób odczytać na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie tego przepisu. W szczególności Sąd I instancji nie wskazał, by w stosunku do jakiejkolwiek osoby organ wadliwie przyjął przysługiwanie jej przymiotu strony postępowania, względnie by osoba, która w ocenie Sąd posiada przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu była w nim pominięta, w tym w szczególności by była pominięta w postępowaniu przed organem odwoławczym, którego decyzja stanowiła przecież przedmiot zaskarżenia do Sądu. W wyroku Sądu brak także wskazania jaki wpływ na wynik sprawy administracyjnej miałoby mieć to ewentualne naruszenie art. 28 K.p.a.

Sąd I instancji nie wskazał także w sposób jednoznaczny w czym dopatruje się naruszenia art. 7 K.p.a. stanowiącego, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 K.p.a. stanowiącego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wskazane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wady zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji sprowadzały się jedynie do rozbieżności pomiędzy treścią wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego rozbudowę istniejącego budynku poprzez dobudowę części o czterech kondygnacjach nadziemnych i wysokości maksymalnej 16 metrów, a treścią samej decyzji ustalającej maksymalną wysokość rozbudowywanego obiektu na 12 metrów i ustalającej dla niego maksymalną liczbę trzech kondygnacji, podczas gdy w ocenie Sądu I instancji organ związany był treścią wniosku.

W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił zarzut skargi co do niepewności jaką inwestycję można zrealizować w oparciu o zaskarżoną decyzję.

Nadto Sąd I instancji stwierdził, iż podziela zarzut skargi, że sprostowanie postanowienia uzgodnieniowego, postanowieniem z [.]r., faktycznie nie dotyczy oczywistej omyłki. Wątpliwości Sądu budzi również fakt, że postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [.]r., dotyczy sprostowania oczywistej omyłki zawartej w postanowieniu Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [.], ale nie z dnia [.]r., a z dnia [.]r., które nie dotyczy tej sprawy.

Niezależnie od tego, iż wskazane przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji trudno powiązać z wskazanymi jako naruszone regulacjami art. 7 i 77 § 1 K.p.a. zauważyć zaś trzeba, iż stanowisko Sądu I instancji było w tym zakresie wadliwe.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie zaistniała sytuacja niepewności co do tego jaką inwestycję można zrealizować w oparciu o zaskarżoną decyzję, w szczególności w zakresie ilości kondygnacji i maksymalnej wysokości zamierzonej rozbudowy istniejącego budynku. O powyższym przesądza bowiem jednoznacznie rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji wprost wskazujące, iż dopuszcza ona wysokość maksymalną rozbudowanej części budynku wynoszącą 12 metrów przy maksymalnie trzech kondygnacjach. Również z uzasadnienia tej decyzji wprost wynika, iż choć inwestor wnioskował o ustalenie parametrów rozbudowywanej części obiektu na maksymalną wysokość 16 metrów i cztery kondygnacje, to organ w oparciu o ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej ocenił, iż inwestycja w takim kształcie nie odpowiadałaby wymogom wynikającym z zasady dobrego sąsiedztwa i ograniczył ją do wielkości odpowiadającej wynikom analizy.

Dalej wskazać należy, iż choć trafnym jest stanowisko Sądu I instancji, iż organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu związany jest treścią wniosku inwestora, to jednocześnie nie sposób w realiach kontrolowanej sprawy podzielić stanowiska tegoż Sądu jakoby ustalenie warunków zabudowy, w zakresie maksymalnej wysokości planowanego obiektu budowlanego niezgodnie z treścią wniosku, stanowiło tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zauważyć bowiem trzeba, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczyć się może wyłącznie na wniosek inwestora. Powyższe wynika wprost z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Wymogi dotyczące treści wniosku określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w pkt 2 lit. b wskazujący między innymi na konieczność zawarcia w nich charakterystyki inwestycji obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Z powyższego wynika, iż organ jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów. Zauważyć przy tym trzeba, że choć w orzecznictwie pojawiały się poglądy, iż konfrontując wniosek inwestora z wymogami statuowanymi treścią powołanego przepisu organ jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie, nie zaś parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku, to jednak nawet na gruncie takiego stanowiska wyrażany był każdorazowo pogląd, że choć organ ustalający warunki zabudowy, nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora parametrami zabudowy, to nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. Organ traci bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10 oraz z 10 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2433/14, dostępne w CBOSA).

Skoro zatem realizując wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 u.p.z.p. inwestor wskazał, że chce w następstwie rozbudowy zrealizować obiekt czterokondygnacyjny o maksymalnej wysokości wynoszącej 16 metrów, to w sytuacji, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazały, iż wysokość ta wynosić może maksymalnie 13 metrów i trzy kondygancje, a więc zdecydowanie mniej niż wielkość proponowana przez inwestora, to organ winien – realizując obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. - poinformować o tym wnioskodawcę i w zależności od jego stanowiska ustalić ten parametr zabudowy zgodnie z ustaleniem analizy – o ile inwestor zmodyfikowałby pierwotny wniosek, względnie odmówić ustalenia warunków zabudowy w sposób określony we wniosku, którego zmiany inwestor by odmówił. Co do zasady brak było natomiast podstaw do samodzielnego ustalenia warunków zabudowy przez organ w sposób tak istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zauważyć jednakże należy, iż powyższe uchybienie nie mia charakteru naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz stanowiło naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera bowiem zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy chociażby regulacje dotyczące wymogów jakim winna odpowiadać nowa zabudowa określone w przepisie 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania, przepisy K.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400), a można do nich zaliczyć między innymi art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 1 (wprowadzający zasadę, że postępowanie może się toczyć wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu) i ust. 2 (określający wymogi formalne jakie winien spełnić wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), art. 53 ust. 2, czy też art. 54 pkt 3 regulujące w sposób odmienny tok postępowania w związku z wydawaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i o warunkach zabudowy.

Omawiane uchybienie organu I instancji nie dotyczyło zaś naruszenia wymogów materialnoprawnych warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz stanowiło uchybienie procesowe polegające na ustaleniu warunków zabudowy w sposób niezgodny z wnioskiem inwestora, a więc z naruszeniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b tej samej ustawy i bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora w trybie wynikającym z art. 9 K.p.a. z informacją o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, to jest w kontrolowanej sprawie o treści uzyskanej analizy architektoniczno-urbanistycznej dopuszczającej co do zasady wnioskowaną zmianę sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, a kwestionującej jedynie jeden z parametrów wpływających na gabaryty planowanego obiektu.

Zauważyć jednakże należy, iż w sytuacji, gdy inwestor nie wywiódł odwołania od takowej, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania decyzji pierwszoinstancyjnej i w ten sposób zaaprobował ustalenie warunków zabudowy w kształcie odpowiadającym nie jego pierwotnemu wnioskowi, lecz wynikom przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, to w sprawie doszło do sytuacji funkcjonalnie odpowiadającej dopuszczalnej prawnie zmianie wniosku przez inicjującą postępowanie, która jako jedyna władna jest oceniać, czy uzyskane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadają jej zamierzeniom inwestycyjnym. W tej sytuacji procesowej zaakceptowanie powyższego uchybienia procesowego organu I instancji przez organ odwoławczy nie może być ocenione jako na tyle istotne uchybienie przepisom postępowania, które samodzielnie uzasadniałoby uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, gdy to nie inwestor, lecz inne strony wywiodły skargę do sądu.

Nie zasługują także na aprobatę twierdzenia Sądu I instancji, co do tego, iż sprostowanie postanowienia uzgodnieniowego z [.]r., postanowieniem z [.] r., faktycznie nie dotyczy oczywistej omyłki. Zauważyć bowiem należy, iż z uzasadnienia postanowienia z [.]r. wprost wynika, iż uzgodnieniem objęty był projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy zarówno dla nadbudowy jak i rozbudowy istniejącego obiektu. Co za tym idzie odpowiednie zmodyfikowanie rubrum tegoż postanowienia mogło zostać przeprowadzone w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Podkreślić nadto trzeba, iż organ konserwatorski o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. dokonywał uzgodnienia nie wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz projektu decyzji, co oznacza, iż nie był obowiązany odnosić się do tych elementów wniosku dotyczących wysokości zamierzonej rozbudowy obiektu, które nie zostały uwzględnione w podlegającym uzgodnieniu projekcie decyzji.

Wskazać wreszcie należy, iż niezależnie od nietrafności rozważań Sądu I instancji co do zaistnienia wskazanych wyżej naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie pozostają w związku nawet z tymi błędnie zdiagnozowanymi uchybieniami. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie przedstawiono bowiem żadnych zastrzeżeń co do dokonanej przez organy oceny przydatności kluczowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dowodu jakim jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, a jednocześnie zalecono ponownie przeprowadzić taką analizę.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznając za uzasadniono zgłoszone zarzuty naruszenia tak przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok w całości przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji .

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie uwzględni poglądy prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i rozpozna skargę E J odnosząc się w szczególności do podniesionych w niej zastrzeżeń dotyczących rzetelności przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz do zarzutu, iż planowana inwestycja stoi sprzeczności z wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa ze względu na brak spełnienia przez planowaną, nową zabudowę wymogów w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis, albowiem uchylenie zaskarżonego wyroku było następstwem wyłącznie uchybień Sądu I instancji, który nadto nie odniósł się do w ogóle zasadniczej części zastrzeżeń E J. Brak zatem było dostatecznych podstaw do tego, by stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego.