Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1371/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 8 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaległości w płatności opłat abonamentowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1371/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...]na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 8 kwietnia 2019 r., nr [...] w zakresie punktu 1 tej decyzji - w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w tej części, tj. w zakresie obejmującym umorzenie postępowania administracyjnego z w przedmiocie umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę, za okres od 1 stycznia 2013 r. do 29 lutego 2016 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Pismem z 11 grudnia 2018 r. [...]zwróciła się do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) o umorzenie należności z tytułu opłat abonamentowych, powołują się na względy społeczne i losowe, wskazując na posiadane od maja 2008 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniła, że jej cały dochód to świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł, przy czym po uiszczeniu opłat za mieszkanie i inne media oraz wykupieniu leków na życie pozostaje jej niewielka kwota. Dlatego kwota [...] zł, potrącana z emerytury, jest dużym obciążeniem i uszczerbkiem dla zaspokojenia podstawowych potrzeb.

KRRiT decyzją z 8 kwietnia 2019 r. umorzyła postępowanie administracyjne z wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami, w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. oraz od 1 lutego 2016 r. do 29 lutego 2016 r. w części wyegzekwowanej; w pkt 2 umorzyła zaległości w płatności opłaty abonamentowej za okres od 1 lutego 2016 r. do 29 lutego 2016 r. w części niewyegzekwowanej oraz od 1 marca 2016 r. do 31 marca 2018 r. w wysokości [...]zł wraz z odsetkami w wysokości [...]zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaległości objęte wnioskiem o umorzenie zaległości wraz z odsetkami za zwłokę, za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. zostały wyegzekwowane w całości, a za okres od 1 lutego 2016 r. do 29 lutego 2016 r. zostały wyegzekwowane w części - przez organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego z 9 lipca 2018 r. Zobowiązanie z tytułu opłat abonamentowych wygasło w zakresie, w którym należność została wyegzekwowana, co oznacza, że odpadła podstawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w części objętej zaległością za ww. okres. Wyegzekwowanie przez organ egzekucyjny należności publicznoprawnej spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowym. Dlatego też organ, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł jak w pkt 1 decyzji, gdyż brak zaległości stanowi o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego w części, w której zobowiązanie wygasło.

Na powyższą decyzję skargę wniosła strona, domagając się jej uchylenie w części umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące umorzenia należności za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. oraz od 1 lutego 2016 r. do 29 lutego 2016 r.

Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne w zakresie opłat abonamentowych za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. oraz od 1 lutego do 29 lutego 2016 r. Organ nie wyjaśniając kiedy wyegzekwowania należności z tytułu opłat za okres od 1 stycznia 2013 r. do 29 lutego 2016 r., naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W konsekwencji przedwcześnie zastosowano art. 105 § 1 k.p.a. W szczególności, organ nie wyjaśnił, czy nastąpiło to przed czy też już po złożeniu przez skarżącą wniosku o umorzenie należności z tytułu opłat abonamentowych, przy czym nie wynika to również z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że użyty w art. 10 ust. 1 ustawy z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1801, dalej: ustawa o opłatach abonamentowych) zapis "może" dowodzi tego, że umorzenie należności, nawet w przypadku zaistnienia okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem, pozostawione jest swobodnemu uznaniu i ocenie KRRiT, która każdorazowo bada indywidualne okoliczności obrazujące sytuację wnioskodawcy.

Zdaniem WSA, organ rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa w ramach uznania administracyjnego, co winno być poprzedzone należytym zgromadzeniem i przeanalizowaniem materiału dowodowego, prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i przeprowadzeniem wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. WSA wskazał, że wniosek o umorzenie zaległości został złożony przez stronę do KRRiT pismem z 11 grudnia 2018 r., nadanym w tym samym dniu w urzędzie pocztowym. Zgodnie z ustaleniami organu, opartymi na odręcznej adnotacji zamieszczonej na karcie nr 18 akt administracyjnych, zaległości z tytułu opłat abonamentowych obejmujących okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. - zostały wyegzekwowane w całości, zaś należności te za okres od 1 lutego 2016 r. do 29 lutego 2016 r. – zostały wyegzekwowane w części. Stanowiło to podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w zaskarżonej części. Wydając takie rozstrzygnięcie organ nie ustalił jednak, kiedy nastąpiło wyegzekwowanie należności, w szczególności, czy nastąpiło to przed, czy też już po złożeniu przez stronę wniosku o umorzenie należności.

W ocenie WSA bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania należność z tego tytułu została wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do praktycznego uniemożliwienia korzystania przez zobowiązanego z możliwości otrzymania decyzji o umorzeniu zaległości, a ponadto o bezprzedmiotowości postępowania decydowałyby okoliczności przypadkowe, jak w tym wypadku - sprawność postępowania egzekucyjnego, czy też sprawność postępowania w sprawie udzielenia ulgi.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że wniosek o umorzenie zakreślił granice orzekania przez organ i jeżeli w dacie złożenia wniosku istniały zaległości, organ winien toczyć postępowanie w przedmiocie umorzenia należności istniejących w dniu złożenia wniosku, a nie w dniu wydania decyzji. Organ podatkowy może umorzyć zaległość podatkową lub odmówić jej umorzenia tylko wówczas, gdy zaległość ta istnieje w chwili złożenia wniosku, a jeżeli nie istnieje w tym momencie, organ winien umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. W dacie złożenia wniosku o umorzenie należności musi istnieć zaległość i zarazem w dacie tej nie może jeszcze dojść do wygaśnięcia zobowiązania wskutek zaistnienia któregokolwiek ze zdarzeń określonych w art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej. Tymczasem w sprawie organ nie ustalił w ogóle czy - w dacie złożenia wniosku przez stronę, tj. na dzień 11 grudnia 2018 r. - należności za okresy objęte umorzeniem postępowania administracyjnego (pkt 1 zaskarżonej decyzji) zostały wyegzekwowane, a jeżeli tak to, w jakim zakresie, czy też nie zostały wcale wyegzekwowane. Pomimo tego organ umorzył postępowanie administracyjne za sporny okres, jako bezprzedmiotowe, co należało ocenić, jako co najmniej przedwczesne. Ewentualne wyegzekwowanie opłaty abonamentowej po dacie złożenia wniosku o umorzenie należności, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. WSA podkreślił, że na fakt egzekwowania należności już po złożeniu wniosku o przyznanie ulgi, powołuje się stronę w swoim piśmie z 1 lutego 2019 r., wskazując na potrącenia kwoty [...] zł z emerytury.

WSA zobowiązał organ, aby ponownie rozpoznając sprawę ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, w jakich datach nastąpiło wyegzekwowanie należności za wskazany okres, mając na względzie, że przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych, po dacie złożenia wniosku o ich umorzenie, nie może być postrzegane, jako podstawa do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania na podstawie art. 10 ust.1 ustawy o opłatach abonamentowych. W razie stwierdzenia, że wyegzekwowanie należności z tytułu opłat nastąpiło jeszcze przed złożeniem wniosku o umorzenie należności, organ uprawniony będzie do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Krajowa Rady Radiofonii i Telewizji wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia w całości skargi. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i uznanie, że wyegzekwowanie opłaty abonamentowej po złożeniu wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jej umorzenia, w sytuacji, gdy nieistnienie należności wskutek ich wyegzekwowania zobowiązuje organ do umorzenia postępowania w sprawie ich umorzenia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie ustalono istotnych dla sprawy okoliczności, w sytuacji, gdy z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotny stan faktyczny z daty wpłynięcia wniosku do organu, a stan faktyczny istniejący w momencie wydawania decyzji, który to był przez tut. organ ustalony - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie do wykonania w wytycznych czynności, które są irrelewantne z puntu widzenia właściwej oceny prawnej niniejszej sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy wyrok narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach postawionych sądowi pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozstrzygane w niniejszej sprawie zagadnienie prawne dotyczy dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego, które zostało wszczęta na skutek wniosku dłużnika o umorzenie zaległości z tytułu opłat abonamentowych RTV, w sytuacji gdy organ rozpoznawał ten wniosek po wyegzekwowaniu zaległej należności. W ocenie KRRiT, na organie tym ciążył obowiązek umorzenia w części postępowania z wniosku skarżącej (dłużnika), co zostało wyeksponowane w decyzjach obu instancji, wobec wyegzekwowania należności w tej części.

W ocenie sądu pierwszej instancji, organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne w zakresie opłat abonamentowych za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. oraz od 1 lutego do 29 lutego 2016 r. Zdaniem WSA, organ nie ustalił bowiem, kiedy doszło do wyegzekwowania tych należności, a "w szczególności czy nastąpiło to przed czy też już po złożeniu przez skarżącą wniosku o umorzenie należności z tytułu opłat abonamentowych" (s. 3-4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). WSA zauważył przy tym, że wniosek o umorzenie zaległości został złożony przez skarżącą 11 grudnia 2018 r. (data nadania pisma), a zgodnie z odręczną adnotacją zamieszczoną na karcie nr 18 akt administracyjnych, zaległości z tytułu opłat abonamentowych za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. zostały wyegzekwowane w całości, a należności za okres od 1 lutego 2016 r. do 29 lutego 2016 r. – w części. Zdaniem WSA, jeżeli w dacie złożenia wniosku istniały zaległości z tytułu opłat, organ winien prowadzić postępowanie w przedmiocie umorzenia tych należności – "istniejących w dniu złożenia wniosku, a nie w dniu wydania decyzji".

Pogląd ten, w świetle zarzutów skargi kasacyjnej, nie został skutecznie zakwestionowany.

Odnosząc się do tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę stwierdza, że w tym zakresie w pełni należy podzielić pogląd wyrażany już w orzecznictwie NSA, sprowadzający się do tezy, że okoliczność wyegzekwowania kwoty należnej z tytułu zaległości w opłatach abonamentowych nie oznacza braku konieczności kontynuacji postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie zaległości, jeśli wniosek o umorzenie tej należności został złożony przed jej przymusowym wyegzekwowaniem (zob. np. wyroki NSA: z 10 listopada 2020 r.,I GSK 888/20; z 30 czerwca 2020 r., I GSK 507/20; z 14 grudnia 2017 r., sygn. II GSK 267/16).

Skoro więc w rozstrzyganej sprawie jest bezsporne, że strona skarżąca 11 grudnia 2018 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych opłat abonamentowych, a decyzja KRRiT o umorzeniu w części postępowania administracyjnego objętego tym wnioskiem wydana została 8 kwietnia 2019 r., to trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że w sprawie niezbędne było ustalenie, czy doszło do wyegzekwowanie tych należności już po złożeniu wniosku z 11 grudnia 2018 r., czy też wcześniej.

Jeśli bowiem postępowanie z wniosku strony zainicjowane zostało przed rozpoczęciem egzekucji i wyegzekwowaniem należności w drodze egzekucji – nie stało się bezprzedmiotowe. Wniosek ten uzasadniony jest tym, że w takich okolicznościach występują wszystkie elementy materialnego stosunku administracyjno-prawnego. Przenosząc tę uwagę na ustalone okoliczności sprawy, nie budzi wątpliwości, że występuje podmiot stosunku administracyjno-prawnego, którym jest strona skarżąca oraz przedmiot, za który należy uznać uprawnienie do umorzenia należności z tytułu zaległości w opłatach abonamentowych i odpowiadający temu uprawnieniu obowiązek zbadania przesłanek umorzenia należności.

Przypomnieć należy, że art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje umorzenie postępowania w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu oznacza, że przestaje istnieć co najmniej jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W analizowanym przypadku orzeczeniem co do istoty sprawy jest rozstrzygnięcie żądania strony na podstawie oceny spełnienia przesłanek umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych, określonych w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych (zob. np. wyroki NSA: z 24 czerwca 2019 r., sygn. II GSK 542/19; z 14 grudnia 2017 r., sygn. II GSK 267/16).

Nadmienić należy, że w sprawie nie tylko nie ustalono, kiedy doszło do wyegzekwowania części należności od skarżącej, ale i nie jest wiadome, z jakiej przyczyny wniosek z 11 grudnia 2018 r. nie został przez KRRiT rozpoznany do czasu wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w części, tj. do 8 kwietnia 2019 r. i czy miało to związek z prowadzonymi czynnościami egzekucyjnymi.

Zdaniem NSA, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było więc nieuzasadnione, a prowadzone postępowanie nie odpowiadało określonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Powszechnie akceptowany jest pogląd, że przepis art. 8 § 1 k.p.a. wyraża naczelną dla postępowania administracyjnego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W tym kontekście uznać należy, że skoro skarżącej przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, z którego skorzystała, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie tego wniosku w granicach obowiązującego prawa, co wymagało ustalenia bez zbędnej zwłoki, czy i w jakiej kwocie zobowiązanie istniało w dacie złożenia tego wniosku, a w przypadku pozytywnego ustalenia w tym zakresie, zbadanie ustawowo określonych przesłanek umorzenia zaległości.

Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Zasadnie więc WSA uchylił zaskarżoną decyzję KRRiT z 8 kwietnia 2019 r. w zaskarżonej części, które to rozstrzygnięcie nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie; gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2018 r., sygn. II GSK 1178/16; z 14 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1621/18; z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 522/17).

Całkowicie bezpodstawny, wobec nieuzasadnienia go w najmniejszym nawet zakresie, jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., określającego sprawy, w których sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, jak też naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego elementy uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.